有关于行政诉讼中的时效问题，由于现行立法未给予相应的重视，加之理论研究相对薄弱，因而行政审判实践中争议颇大。笔者于本文中借已趋成熟的民事诉讼时效制度，对有关行政诉讼时效的若干问题作一粗浅的探讨。


一、行政诉讼时效的内涵


时效制度源于古罗马法，原仅属于民法学范畴，后扩大到部门法领域。行政诉讼中是否存在诉讼时效？有人认为，行政诉讼中只有起诉期限，没有诉讼时效（1）。其理由是诉讼时效涉及的是实体诉权（胜诉权），起诉期限涉及的是程序诉权（起诉权），行政诉讼法及《解释》规定，起诉超过法定期限且无正当理由的应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉，因而行政诉讼中的起诉期限是程序意义上的诉权，行政诉讼中不存在所谓的诉讼时效。这实际上是对时效制度的片面理解。其实，任何诉讼程序都包含各种各样的时效制度，行政诉讼也是如此（2），而其中最典型的一个就是起诉时效制度。关于诉讼时效的概念，民法学理论结合各国和地区立法中对诉讼时效效力的规定，存在三种不同的说法：（1）权利消灭说。即诉讼时效完成后，实体权利本身归于消灭。如日本民法典规定：“债权，因十年间不行使而消灭”。（2）抗辩权发生说。即诉讼时效完成后，不仅实体权利未消灭，诉权也未消灭，其效力只不过是使债务人发生拒绝给付的抗辩权。如德国民法典规定：“消灭时效完成后，义务人有拒绝给付之权利。”（3）请求权消灭、抗辩权发生说。即诉讼时效完成后，权利人丧失请求权，义务人获得拒绝给付的抗辩权。我国台湾地区民法规定：“请求权，因15年间不行使而消灭”，“时效完成后，债务人得拒绝给付”。从以上的观点中可以看出，我国民法采用的是抗辩权发生说，而行政诉讼法采用的是请求权消灭说。因此，所谓的行政诉讼时效，是指公民、法人或其他组织不服行政机关的行政行为而向人民法院提起行政诉讼的法定期限，以及超过此期限后，将承担的丧失该权利的法律后果。司法实务中，有观点把行政诉讼的时效描述为由行政诉权、起诉期限、法律后果三者构成（3），缺一不可。


二、行政诉讼时效的种类


有关行政诉讼时效期限的规定散见于《行政诉讼法》、《行政复议法》、最高法院司法解释、以及各部门行政法中，其中时间长短千差万别，理论及司法实务因此从未做任何划分，笔者参照我国民法通则将民事诉讼时效划分为普通诉讼时效，特殊诉讼时效和最长诉讼时效的做法，并依是否提起行政复议，试对行政诉讼时效的种类作一划分。


1、普通诉讼时效：（1）直接向法院提起诉讼的为3个月。《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”（2）经复议向法院提起诉讼的为15日。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服得复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提趣诉讼。法律另有规定的除外。”


2、特殊诉讼时效：（1）直接向法院提起诉讼的特殊诉讼时效，其中有15日（邮政法、统计法、水污染防治法、药品管理法等）、30日（渔业法、森林法、土管法等）（2）经复议向法院提起诉讼的特殊诉讼时效，其中有5日（治安管理处罚条例）、30日（海关法）、3个月（专利法）。


3、最长诉讼时效：2000年3月10日施行的行政诉讼解释，将行政诉讼最长时效分为两种，（1）行政相对人知道具体行政行为内容，但未被告知诉权或者起诉期限的为2年：即第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。（2）行政相对不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的为20年，其他的为5年：即第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。


三、行政诉讼时效的起算、中止和中断


行政诉讼时效的起算一般是从行政相对人知道具体行政行为之日起计算，何为“知道”？法律未作相应解释，笔者认为，所谓“知道”应是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人行为内容及诉权和起诉期限，而非道听途说，如果依照法律规定具体行政行为可以以口头形式告知，亦必须制作笔录，行政相对人通过非上述途径而得知具体行政行为内容的，不能视为“知道”。另外，不作为的行政案件，根据《解释》第三十九条规定，其起诉期限的起算有三种方式：（1）自申请之日起60日；（2）法律、法规、规章另有规定的从其规定；（3）紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行，可随时起诉。


诉讼时效一经开始，便向着完成的方向进行。但由于各种主、客观因素的影响，诉讼时效在进行过程中会发生某些特殊情况。其中，诉讼时效的中止和中断表现为阻碍诉讼时效在法定期间完成的情况，民法学上称为时效完成的障碍。行政诉讼法对时效的中止有着明确的规定，该法第三十九条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”，解释进一步将中止的原因扩大到“不属于起诉人自身的原因”，并规定“因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”，这是解释保护行政相对人诉权保护的一个具体体现。


民法上引起诉讼时效中断的事实是由法律直接规定的，其特点在于均是当事人有意识的行为，包括起诉、权利人主张权利或者义务人同意履行义务的行为。这些法定事由只要在诉讼时效进行中出现即引起时效的中断。具体行政行为以实现现行决策目标为宗旨，通过直接或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，达到管治社会的目的，因而一经作出，其内容即具有以国家强制力为保障的确定力、拘束力、执行力，其变更或者撤销必须经过法定的途径，相对人不服该行为而向人民法院提起诉讼的期限不以行政相对人与行政长官之间存在请求撤销或者同意撤销、请求变更或者同意变更具体行政行为的意思表示而中断，因此笔者认为，民法上权利人主张权利或者义务人同意履行义务的行为不适用行政诉讼时效的中断。行政诉讼时效的中断只有两个原因，一是依法提起行政复议，二是依法提起行政诉讼。


四、行政诉讼时效的证明责任


所谓行政诉讼时效的证明责任，也就是解决由谁来证明原告的起诉是否超过时效的问题。民法理论对时效的举证责任倾向于适用“谁主张、谁举证”的证据规则，由于我国民法对诉讼时效采取的是胜诉权消灭主义，因此，在起诉阶段原告对其起诉是否超过时效不负证明责任，民事诉讼时效的证明责任，只是因被告行使时效抗辩权时才发生。行政诉讼因为其本身的特点，因而有关时效的证明责任也有别于民事诉讼。


1、关于原告的证明责任


行政诉讼时效采取的是起诉权消灭主义，因此原告在起诉阶段即负有证明其起诉未超过时效的证明责任。《解释》第四十四条规定“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（七）起诉超过法定期限且无正当理由的”，这就是说，原告在起诉时，有义务证明自己的起诉未超过时效，否则面临其诉讼不被法院受理或者受理后被驳回的可能。


2、关于被告的证明责任


《解释》第二十七条规定“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为起诉超过起诉期限的除外”，这就是说在审查起诉阶段，原告证明了其起诉符合在法定期限内后，如被告仍行使时效抗辩权，则应由被告承担举证责任。


3、关于第三人的证明责任


《解释》对第三人的证明责任是有所疏漏的。笔者试以审判实践中一案例加以说明，原告王某要求撤销某镇政府的婚姻登记，本案列原告之妻为第三人，被告因某种原因，无所谓婚姻登记的撤销与维持，因此对本案是否超过时效并不在意，由于婚姻登记的撤销与否与第三人有利害关系，所以当第三人就原告的起诉是否超过时效提出异议时，法院就应当要求第三人对此举证，第三人有权利也有义务举证。此时，第三人就成为时效举证责任的主体。


4、关于行政诉讼时效利益的抛弃


诉讼时效期满后，享受时效利益之人，对于因时效完成蒙受损害之人，不以时效完成为事由予以抗辩，属时效利益的抛弃（4）。民事诉讼时效利益的抛弃，是民事主体处分自己既得民事权利之行为，无害于社会公益及法律秩序，对此民法通则第138条规定，“超过诉讼时效期间的，不受诉讼时效限制”。行政诉讼时效期限界满后，被告行政机关不行使抗辩权，应如何处理？笔者认为，这不能参照民法通则的做法。具体行政行为以国家强制力为保障，体现国家行政管理职权，行政诉讼时效制度目的之一是维护行政法律关系的稳定，行政机关不行使抗辩权，虽有可能“保护”了原告的利益，但却是对法律规定的时效制度的践踏，违背了时效制度的立法本意，因此法庭审理中，应不予支持。


五、关于行政诉讼时效期间的竞合


有民法学者认为，时效期间的竞合，是指权利被侵害后，因特殊情况而同时适用普通诉讼时效期间（或特殊诉讼时效期间）与最长诉讼时效期间，使两种时效期间合致重叠（5）。行政诉讼法新解释对行政诉讼时效中的最长诉讼时效进行了相应的规定，因此有必要对时效的竞合问题作一阐述。对于时效期间的竞合，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第167条规定，应适用最长诉讼时效期间，而不适用普通或特殊诉讼时效期间。《解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”，因此虽然行政诉讼法及其司法解释对时效竞合问题没有作出规定，但一旦出现时效竞合的情形，亦可参照此规定。例如，一涉及不动产的行政诉讼，行政机关作出具体行政行为时，行政相对人不知道具体行政行为的内容，直至行为作出后四年零十个月才知道，行政相对人在知道后二个半月，即在行为作出后五年零半个月时方提起诉讼，此时就不能适用普通诉讼时效三个月的规定，而是适用最长诉讼时效五年的规定，认定原告的起诉超过了时效。