【摘要】环保NGO，是一种非政府的、非营利性的、志愿从事环境保护公益事业的社会组织。在我国，环保NGO起步较晚，发展缓慢，主要受到经济因素、政治体制、思想文化、自身水平、法律制度等方面的制约。本文对各种因素进行了分析，并提出了相应的解决对策，以期改善我国环保NGO的现状，适应我国经济发展和社会主义现代化事业。
【英文摘要】The Non-Governmental Organizations(NGO) for environmental protection is a kind of organization with non-governmental 、non-beneficial and volunteers to be engaged in the environmental protection public utility. In our country, the reason why such organizations starts late and develops slowly just because it was restricted by economic factors, political system, culture, own ability, legal system and so on. This article has analyzed every factor and pointed out some suitable solution countermeasure, so that we can improve the satiation of those organizations, adapting our country’s economic development and socialism modernization enterprise.
【关键词】环保NGO；制约因素；公益
【英文关键词】Non-Governmental Organizations for environmental protection; restricted factors; community
【写作年份】2007年


【正文】
　　在我国，环保NGO是非政府组织的一种形式，属于公益性社会团体，在我国社会中起着非常重要的作用。他们不但积极参与到各项环保活动中，进行环保宣传教育，同时还能对政府、企业破坏环境的行为进行有效的监督，为环境受害者提供各种救济。可以说，环保NGO的产生及发展有积极的社会进步意义。
　　
　　一、环保NGO的考察
　　
　　非政府组织（Non-Governmental Organizations，即NGO），一般是指非政府的、非营利性的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。其领域涉及扶贫和弱势群体保护、教育和医疗、环境保护、人权保障等广泛的社会领域。在我国，环保NGO又称为环境保护社会团体，或称为环境保护非政府组织，它是一种非政府的、非营利性的、志愿从事环境保护公益事业的社会组织。一方面，非政府性、非营利性是环保NGO的本质属性，即环保NGO不同于政府，不具有行政权力，同时由于环保NGO属于公益团体，因此也不从事任何营利性的活动。另一方面，从事环保公益事业是环保NGO的目的属性，保护环境是环保NGO追求的目标。
　　
　　（一）环保NGO的现状
　　
　　环保NGO并不是由来即有，它是伴随着环境污染的恶化和公众环保意识的增强而随之产生的。18世纪欧洲工业革命虽然带来了生产力的巨大变革，但环境污染问题也随之产生。人们逐渐认识到经济发展不能以牺牲环境为代价，西方发达国家政府开始不断控制环境污染。同时，民众的自我保护意识也开始觉醒，不断地自发组织环境保护组织和团体来遏止环境污染不断严重的趋势。在国外，至上世纪70年代以后，环境保护组织如雨后春笋般地成立，如绿色和平、地球之友、世界自然保护联盟等等。一些环保组织甚至成立了自己的政党，以绿党为代表，进入议会，参与政府的决策和执行。
　　
　　我国工业化进程起步较晚，环境问题一直未得到的重视。改革开放以来，随着工业化的不断深入，环境污染事件不断增多。大气污染、水土流失等一系列的环境问题已凸显在人们的面前。对此我国采取了一系列的立法措施，社会上也成立了大量的环境保护组织。自1994年我国第一个环保团体“自然之友”的成立，“地球村”、“绿家园”、“环境与发展协会”等环保团体相继产生。“根据不完全统计，中国的环保社团约有2000多个，分布在全国各地、各行业。许多行业组织、非环保专业的群众组织也开展了多种形式的环保活动，大小、规模、范围不等的环保社会活动频繁，公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大增加。”［1］很显然，各类环保NGO已经成为推动我国环保建设中一支不可忽视的力量。
　　
　　另外，我国《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，《国务院关于环境保护若干问题的决定》关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，以及《民法通则》和《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等等一系列法律法规的出台，为人们依法成立社会团体提供了法律上的保障，成为环保NGO产生的法律依据。
　　
　　（二）环保NGO的作用
　　
　　不言而喻，环保NGO在我国的环保事业中有着非常重要的作用：
　　
　　首先，环保NGO积极参与各项环保活动。如保护母亲河、保护藏羚羊、三江源保护行动等等，他们以自己双手亲自参与到环境保护的行动中，拯救人类共同生存的环境。
　　
　　其次，进行环境保护的宣传、教育活动。环保NGO进行的宣传、教育活动包括各种形式的培训，研讨交流，深入基层进行宣传教育等等，使公众的环保意识不断提高。
　　
　　第三，对政府、企业污染破坏环境的行为进行监督。环保NGO在法律范围内具有相对独立性，不受政府和企业的控制，能够依法对政府和企业破坏环境的行为实行监督。
　　
　　第四，提供咨询服务并对环境污染受害者提供救济。环保NGO具有公益性，能够为相对人提供环境信息和服务，并在相对人受到环境污染之害时开展法律咨询和诉讼帮助等。
　　
　　第五，参与国际环保交流与合作。环保NGO能够与国际环保组织进行信息、技术、设备、资金等各种形式的交流，吸取国际环保组织的先进经验，参与国际环保的各项运动。
　　
　　二、影响我国环保NGO发展的制约因素及原因分析
　　
　　尽管我国的环保NGO总体上呈蓬勃兴起的发展趋势，但与国外的环保组织相比，仍然有着明显的差距。可以说，我国的环保NGO仍然处于初步发展阶段，比如说我国的环保NGO起步较晚，规模不大，数量不高，资金不足，技术和设备的缺乏等等，这些都是我国环保NGO目前存在的弱点和不足。从深层次的原因分析，笔者认为，我国的环保NGO之所以发展迟滞，主要受到以下几个方面的制约：
　　
　　（一）经济因素的制约
　　
　　自改革开放以来，我国政府一直重视以经济建设为中心，各级政府也一直以经济发展速度作为衡量政府政绩的主要标准。环保NGO在本质上属于一种社会团体，自然不是政府优先发展的对象，也就不会受到政府的足够重视，更不会对环境保护社会团体进行过多的扶持。由于仅靠社会捐助和会员会费，可以说社会捐助的多少和会员的人数直接决定了环保NGO的“钱”景，再加之环境保护社会团体本身又从事社会公益事业，使得这类社会团体的发展状况更加举步维艰。“如中国的‘自然之友’，其会员是1000多人，一年会费收入5万多元，只够发简报等简单的活动。”［2］因此也就不可能从事大规模的环境保护行动，只能进行一些象征性的环境宣传、教育之类的工作。所以，经济因素的制约始终成为了限制环保NGO规模发展的最根本因素，如何解决这类社会团体的资金问题，扩展资金收入渠道，已成为环保NGO迫在眉睫的问题。
　　
　　（二）政治体制的束缚
　　
　　我国长期实行一种高度集中的政治经济体制，政府的行政权早已渗透到了社会生活的方方面面。尽管改革开放以来，人们的权利意识有所增强，但政府的行政权力却没有弱化的趋势。政府的权利在社会生活中几乎无所不包，治理环境便理所当然地成为政府权力触及到的地方，政府中也专门设有环境保护主管部门进行保护环境的工作。同时，由于公众权力的单薄，社会公众往往无法通过自己的力量对治理环境污染有所贡献，也不能对政府的环境工作进行有效地监督。因此，正是由于政府的行政权力过于庞大，整治环境污染和保护环境的任务主要以政府为主导，由政府负责，一般不需要或很少需要环保NGO参与到环境事务中帮助政府进行环境管理，反而为其参与环境事务的管理提高门槛，限制了环保NGO参与环境事务管理的积极性。同时，“有的环保NGO尚未完全摆脱对政府部门的依附，做到真正‘非政府化’，无法对政府的环境决策形成切实有效的监督和制约”［3］，从而影响了环保NGO的发展。
　　
　　（三）思想文化的阻碍
　　
　　受传统思想的束缚，公众对环境污染的现状普遍持冷漠的态度，参与社会管理的积极性不高。随着社会的发展，人们变得更加自私，“事不关己，高高挂起”的不良社会心态大量存在。近年来，随着人们环保意识的逐渐增强，公众在环保参与方面呈现出“关注度很高，但参与性不强；要求度很高，但主动性较差；权益性增加，但责任心淡薄”［4］的特点。比如说，随着宣传的不断深入，几乎所有人都知道白色污染带来的危害，都懂得使用方便筷造成的负面影响，但为何社会中仍然存在着上述现象？经过多年的宣传教育仍然屡禁不止呢？究其原因，正是由于这类污染尚未影响到每个公民的切身利益，才会导致污染环境的现象频频发生。在实践中痛斥环境污染、寻求救济的人往往是那些环境污染的切身受害者。因此，公众对环境问题本身就持有一种漠视的态度，更不用说去参加各类环保组织，到深入到社会进行环保宣传教育，甚至帮助污染受害者提供救济了。这也是导致我国的环保NGO为何始终规模小，人数少，参与度不高的主要原因。
　　
　　（四）自身水平的限制
　　
　　在我国，由于环境保护工作起步较晚，因此与西方发达国家的环保NGO相比，有着明显的差距。具体来讲，这种差距不但体现在信息资源的获取、技术设备、相关专业人才等物质方面，更重要的是西方发达国家的环境保护组织能够广泛参与社会的政治、经济、文化社会生活，甚至普遍形成了自己的政党，能够进入国家的议会，参与政府的决策。而“我国的环保NGO，目前从事的还是比较初级的活动，如放鸟、种树、护林、捡垃圾、环保宣传教育等，专业化程度不高。与西方国家相比，对政策的直接参与程度远远不够，组织动员能力较低，难以产生重大的社会影响力和政策能力。”［5］由于我国的环保NGO在国家社会生活中的影响弱小，尚没有资格与能力参与到政府的决策当中去，因而也就不可能得到进一步的发展。而另一方面，“政府对环保团体的发展缺乏相应的指导，帮助和服务，使环保团体参与环境保护困难重重。”［6］由是可以看出，自身水平的限制已成为制约环保NGO的内部原因。
　　
　　（五）法律制度的缺陷
　　
　　我国法人的设立原则主要有行政许可主义和准则主义等。前者是指法人的设立必须经过行政机关的许可。后者亦称登记主义，即“法律对于法人的设立，预先规定一定的条件，设立人须遵照此条件设立，无须先经行政机关的许可，依照法定条件设立后，仅须向登记机关登记，法人即可成立。”［7］在我国，根据国务院1998年发布的《社会团体登记条例》第9条“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记机关申请筹备”。可以看出，在我国目前的法律制度中，环保NGO作为一种社会团体法人，采取的是行政许可主义的模式，要受登记主管部门和业务主管部门的双重管理。即先要经过业务主管部门（主要指各级环保部门）的审查批准，再到登记主管部门（主要指各级民政部门）进行注册登记。登记主管部门的主要负责形式上的审查和登记，而能否进行登记则在于业务主管部门是否通过对其审查和批准，并负责对其成立后的指导与监督。但在现实社会中，由于业务主管部门本身精力有限，不可能对成立后的团体进行全面的指导与监督，更不愿意对其承担责任，因此，为减轻自己的负担，避免自找麻烦，业务主管部门往往也就不会对申请成立的社会团体进行审查批准。这就导致了这类社会团体无法进行登记，更无法从事环境活动了。当然，也有的社会团体采用成立公司等变通的方式，但这却意味着对这类社会团体则要承担着税收的负担，这也与社会团体的公益性着实格格不入。可以说，对社会团体的行政许可设立主义及双重管理体制已成为制约环保NGO的一个法律障碍。
　　
　　三、促进我国环保NGO发展的措施
　　
　　（一）拓宽环保NGO的资金来源
　　
　　首先，政府应加大对环保NGO的扶持力度。由于资金的匮乏始终困扰着环保组织的发展渠道，加之环保组织本身的收入有限，因此，政府要起到模范带头作用，加大对各类环保组织的扶持。因为环保组织从事的是一种社会公益事业，说到底，这也是政府的职责所在，环保组织主动协助政府保护环境，是在为政府做事情，所以政府加大对环保组织的扶持是义不容辞的责任。由于各级政府的收入不同，因此对环保组织的资助可以通过一定的形式固定化，列入政府当年的财政支出，并不得以任何借口减少资助甚至不资助。
　　
　　其次，可以尝试通过促进完善环保基金会的形式向社会募集资金。社会上的公民、企业对环保组织捐助过少的一个原因在于人们通常会担心自己对环保组织捐助的资金会被误做他用。现实社会中也确实存在着这种现象，有的社会团体甚至打着公益的大旗，却从事着营利性活动，同时还享受着国家的税收优惠政策。因此，人们对环保组织常常有一种不信任的心态。通过促进完善环保基金会的做法不但可以从社会上广泛的募集资金，同时由于基金会本身财团法人的性质，决定了其不得从事营利活动，只能从事公益事业，并且基金会募集和使用的资金具有相当的公开化与透明化，从而消除了人们对于捐助的资金被误用的担心。
　　
　　第三，鉴于有的学者提出“对公益性社团法人，应将现在的禁止从事营利性活动的条款改为‘应以公益性活动为目的’，给环保NGO留一个相对宽松的空间。”［8］环保组织对社会提供服务收取一定合理的费用来拓展资金渠道的办法，笔者尚且不赞同这种观点。我国法律已经明确规定其不得从事营利性活动，加之环保组织本身从事的即为公益性活动，非营利性和自愿性是其主要特征，为社会公益服务是其宗旨，因此收取所谓“合理”的费用本身就不合理，同时也缺乏法律上的依据。另外，由于我国社会上各类环保组织管理混乱，良莠不齐，很难说募集的资金能够发挥其应有的作用。因此，笔者暂不赞同通过收取“合理”的费用来拓展资金渠道的方法，这样不但符合法律的规定和社团成立的宗旨，同时也从资金渠道上杜绝了公益腐败的滋生。
　　
　　（二）改革我国现有的行政管理体制
　　
　　首先，减少行政干预，增强公众参与。政府行政权力虽然可以对社会事务进行集中统一管理，但所带来的负面效应也是显而易见的，而且往往是弊大于利。“纵观当今世界，几乎所有国家的政府都把环境保护作为自己的职责，但几乎没有一个国家单靠自己的力量来完成这一职责。因为只有发挥非营利组织尤其是环保非营利组织的作用，动员社会公众的广泛参与，环保工作才能广泛、深入、持久、卓有成就的展开。”［9］现代社会是民主社会，法治社会，政府应当充分赋予人民对国家事务，经济文化事业和社会事务进行管理的权利，让人民和社会团体充分参与到社会管理当中来，听取社会各方面的意见，杜绝政群不分，这样才能提高政府办事效率，使政府在治理国家的道路上少走弯路。
　　
　　其次，真正实现社会团体的独立与自治。根据我国《民法通则》的规定，各类社会团体本身就是独立的法人，享有完全的民事权利能力和民事行为能力。而在社会实践中，社会团体往往依附于政府组织，受政府组织的领导和管理，从而不具有真正意义的独立地位。根据1998年3月中共中央办公厅国务院办公厅发布的《关于党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务的通知》，“实现政社分家，加快政府职能的转变，保持社团人事独立，发挥其应有的社会中介组织作用。”［10］因此，政府应当大量放权，使各类社会团体真正独立，实现自治，只要其不违反国家的法律法规，政府就不得插手干预社会的内部事务和外部活动，使各类社会团体能够充分发挥其对政府的监督和制约作用。
　　
　　第三，转变政府职能，使政府对环保NGO的管理由直接干预转为进行宏观调控，政府工作任务的重点应放在对环保NGO的指导和帮助上，这样不但能够使环保NGO充分利用自身优势，发挥积极作用，同时也是建设限权政府、实现依法行政的必然要求。
　　
　　（三）普及环保意识、提高公民参与环保的积极性
　　
　　首先，环境保护应当以政府为主导，政府应当扛起环境保护宣传与教育的大旗，通过媒体宣传等方式使得每个公民能够切实感悟到环境保护的责任感，提高公民的整体环保意识。各类环境保护社会团体也应当发挥其自身优势，深入到群众当中，及时了解情况，掌握信息，广泛宣传，配合政府的宣传教育工作，使政府的宣传教育真正落到实处。
　　
　　其次，宣传教育只是手段，公民参与环保才是目的。环保NGO有其无可比拟的自身优势，其“成员来自于群众，生活于群众之中，了解群众周围的环境条件和环境问题，能及时、准确地反映群众的利益、要求和需求，也为群众所信赖。而且环保社会团体形式多样，各团体都有自己的宗旨、活动准则，参与环境管理和环境保护各有其侧重点。”［11］要建立和完善相关的公众参与制度，使得每个公民不但认识到环保的重要性，还应当以自己的切身实践积极参与到环保当中去。也可以加入到各种形式的环保组织中，参与环保组织的各项活动，使得每个公民的环保才能都得到最大限度的发挥。
　　
　　第三，政府应当对在环保工作中表现突出和优异的社会团体及个人采取一定的奖励制度，表彰其事迹，并对其进行物质和精神上的奖励，从而带动广大公民的的积极性，使每位公民都成为环境保护的先锋。
　　
　　（四）增强环境保护组织的自身建设
　　
　　首先，环境保护组织应当在拓展自己筹资渠道的基础上，应当不断加大对环境信息、技术设备的引进，同时吸收社会上的环保、经济、法律等专业人才，扩充自己的实力，从而使自身的建设做到真正专业化。
　　
　　其次，应当多渠道掌握收集环境信息，广泛得参与各种与环保相关的社会活动，包括与政府进行环境磋商谈判，提供咨询，帮助环境受害者诉讼救济等等，而不应仅仅局限与环保老三样等初级环保活动。
　　
　　第三，在全球一体化的趋势下，应当积极“通过召开或参加有关国际会议或座谈会、派出人员参与有关培训、接待来访和互访等活动，加强环境保护方面的交流”［12］，了解最新环境信息，并共同参与研讨国际环保难题，积极响应和参加国际环保运动，而不应仅仅限于被动和形式上。从而达到学习外国的先进环保技术和经验的目的，并以此扩大我国环保NGO在国际上的影响力。
　　
　　（五）完善我国的法律制度
　　
　　首先，放宽环保NGO 的成立条件。“近年来登记在册的新增非政府组织并不像人们想象的多，登记的比实有的要少，可以说，这和严格的登记制度有直接的关系。”［13］以社会团体为例，根据《社会团体登记管理条例》第10条规定，社会团体必须有50个以上的个人会员，或者30个以上的单位会员，或者在既有个人会员又有单位会员时，会员总数有50个以上。这种数量、金额和规模上的限制可能约束社会团体的充分发展，因此笔者赞同对“环境保护NGO的成立可以规定较为宽松的成立条件，譬如在经费的额度方面、人员的数量要求方面均可以进一步放宽。”［14］
　　
　　其次，在环保NGO的设立上应采用准则主义。由于环境保护社会团体的公益性，其目的宗旨即在于为社会服务，因此法律不宜对其做过多的限制。在对其成立条件放宽的基础上，采用准则主义，只要符合法律规定的标准，无须经业务主管部门的审查批准，直接在各级民政部门登记即可。
　　
　　第三，修改现行的双重管理体制，取消业务主管单位的管理，对环保NGO的审查、批准及成立后的监督指导统一由民政部门负责。如果对环保NGO的设立采取准则主义，则对环保NGO的成立之前审查批准和登记应由民政部门负责，因此，对其成立后的运作也应由民政部门负责监督指导和联系服务。如果民政部门工作压力负担很大，可由民政部门内部专门成立相关的机构负责对社会组织的监督指导和联系服务。这种单一的管理体制既可以克服“政府在制定政策时左右摇摆，部门之间相互扯皮，无力打击在‘非营利’名义下开展的牟利等不法行为。”［15］同时还可以“为他们开展活动创造条件提供方便，如向他们提供必要的信息，情报，对他们增加公开性、透明度，吸收他们参加有关环境与发展事务的公开听证会等，以充分发挥其监督功能。”［16］这样既有利于环保NGO的发展，同时又利于简化行政机构管理混乱的局面，提高政府的办事效率。
　　
　　总之，尽管我国的环保NGO发展较晚，但已在我国的环保事业中占据了举足轻重的地位，发挥着积极的作用。但由于受各种因素的制约，我国的环保NGO相对与西方发达国家仍有着一定的差距。因此，如何借鉴外国先进经验，克服自身不足，已成为一个刻不容缓的话题。随着我国社会主义改革开放的不断深入，环保NGO也应当适应经济社会发展的潮流，作出变革，发挥其应有的作用，为我国的环保事业多做贡献。


【作者简介】
仇永胜，男，云南大学法学院副教授。


【注释】
［1］阮俊华 徐玲燕 鲍海君 《环境保护社会机制的构建探析》中国青年政治学院学报 2006年第5期
［2］刘芳 徐艳荣 《对我国环保NGO的法律分析》 当代法学 2002年 第6期 第49页
［3］田维民 李振华 《论公众参与环境保护的基础条件》 甘肃农业 2006年第6期（总第239期）第113页
［4］任春晓 《构建环境友好型社会语境下的公众环保参与探讨》行政论坛 2006年第3期（总第75期）第70页
［5］江莹 郭华 《试论环保NGO的发展方向》 河北大学学报（哲学社会科学版）2006年第3期 第31卷（总第129期）第39页
［6］吕忠梅 《环境法新视野》 中国政法大学出版社 2000年版：256－260
［7］魏振瀛 主编《民法》 北京大学出版社 高等教育出版社
［8］刘芳 徐艳荣 《对我国环保NGO的法律分析》 当代法学 2002年 第6期 第49页
［9］李颖 《非营利组织对构建和谐社会的作用》甘肃农业 2006年第2期（总第235期） 第22页
［10］张继红 《中国非政府组织法律规制问题研究》政法论丛 2004年8月 第4期 第17页
［11］唐士梅 《论公众参与环境管理和环境保护的形式》汉中师范学院学报 社会科学 2002年第2期（总第70期）第45页
［12］顾建光 《非政府组织的兴起及其作用》上海交通大学学报（哲学社会科学版）2003年第6期第11卷（总34期）第29页
［13］应松年 《非政府组织的若干法律问题》北京联合大学学报（人文社会科学版） 2003年9月第1卷第1期总1期第56页
［14］李艳芳 《公众参与环境保护的法律制度建设――以非政府组织（NGO）为中心》 浙江社会科学 2004年第2期 2004年3月 第89页
［15］王名 贾西津 《中国非营利组织：定义、发展与政策建议》
［16］刘文仲 《公众参与环保有新途径》 中国环境报 2004年11月19日