行政案件复议前置的利弊分析



（一）行政案件复议前置存在的合理性



我国法律为何规定某些行政案件（土地、税务、商标、专利等专业性强和数量大的案件）以复议为提起诉讼的必经程序呢？笔者认为，它之所以如此规定有其以下几方面的合理性：



1、复议途径具有快捷的特点。下面我们以土地确权行政案件说明之。土地行政充分地体现了行政职权的运作，是一种包含了国家强制性意志的具体行政行为，人民政府或其主管部门对土地的所有权或使用权归属作出处理决定，是根据《中华人民共和国土地管理法》等法律的授权作出的，在审判实践中，人民法院审理这类行政案件时认定具体行政行为的主要事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形的，即对土地权属争议处理确有错误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款规定，只能判决撤销或部分撤销，而不能或不宜改变其权属处理决定，而且诉讼途径存在诉讼期间过长的缺陷；相反，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，复议机关对具体行政行为具有上述情形的，可以决定变更； 


 
2、有利于行政机关上下级之间监督，因此，一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷，由上级行政机关先行处理，不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，而且还可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制；



3、法律规定行政复议前置案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专门的知识，确立行政复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使这些行政争议得以及时解决；



4、法律规定行政复议前置行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件；



因此，行政复议与行政诉讼两者相比较，对上述行政案件设定行政复议前置，可以减少当事人的诉累，提高行政工作效率，节省审判资源，确保司法公正与效率。故对上述的行政案件规定先行复议程序。



（二）行政案件复议前置存在的缺陷



行政案件复议前置的规定有其合理性，据此我们不能认定它的存在完美无缺。从目前法律规定和实践来看，行政复议前置存在着不足，主要表现为： 


 
1、行政复议前置标准设定不明确。



鉴于复议与诉讼在程序上的衔接关系与相对人救济权的实际行使和最终实现息息相关，因而立法上必须对其作出明确规定。复议前置作为其中的一种基本类型，从我国目前的法律和法规来看，其设置的标准不明确，也就是说，当事人如何启动法律救济程序——是否先行提出复议，完全听命于法律、法规的规定，毫无规律可循。如本来属于复议前置的治安处罚案件、商检案件，经过修改又变为直接起诉案件；又如同样是《税收征收管理法》第88条第1款规定的是复议前置型，第2款规定的则是非终局性选择型；再者，如果说前面提到的土地、商标和专利等案件属于专业性较强的行政案件，那么环保案件为什么没有纳入复议前置的范围呢？为什么《进出口商品检验法》要修改商检案件的复议前置呢？这样的设置确实让人感到费解，其标准的模糊性可见一斑。



2、复议前置设置的正当性不足，不利于当事人合法利益的维护。



作为行政救济的两种方式——行政复议和行政诉讼，其本质目的是为了解决纠纷，维护当事人的合法利益。行政复议前置是衔接行政复议和行政诉讼的一种基本类型，如果设置不当，那么就会导致相对人的救济权受到极大的限制，甚至损害相对人的利益。我国《行政诉讼法》第37条规定：法律法规规定应当向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的依照法律法规的规定。从这一规定来看，复议前置的规范依据包括法律和法规，这就意味着法规可以规定复议前置的案件。从我国当前状况来看，行政法规和地方性法规数量较大，如果他们过多设置复议前置，导致实践中相对人救济权行使的自由度受到了极大的限制。尤其是在当下我国行政复议机制普遍难以公正化解行政纠纷的情况下，这种安排无疑延缓了当事人合法权益的维护，且在客观上加大了当事人维权的成本。 


 
根据我国《行政诉讼法》第5条的规定，人民法院审查行政行为仅限于合法性审查，对合理性一般不予审查。从我国当前的法律规定来看，对行政合理性案件（除已经规定为前置的行政案件）没有规定复议前置而直接起诉至法院，法院以行政行为不当并不属于法院的审查范围为由予以驳回，因而当事人权利根本无法得到救济。



3、行政复议前置的适用存在不当



为了更好说明这一问题，首先我们来看一个案例：浙江温州某乡村几十户农民因不满乡政府对他们土地所有权确认不服，向县政府申请复议，县政府作出不予受理的决定，几十户农民对此不满，于是向县人民法院提起诉讼，要求法院对原先的纠纷（乡政府的确权纠纷）作出处理，人民法院受理了此案。



对这一案件，人民法院受理行为是对复议前置的误解。我国《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”从这一规定看出，土地确权的行政案件必须先经过复议程序，才能进入诉讼。笔者认为，行政复议应该是实体复议，换句话说，只有行政机关对复议申请进行了实体性处理，方可进入诉讼程序，而不是只要经过这一程序即可，否则将会导致复议程序被虚置，发挥不了它应有的作用。就本案而言，几十户农民只能对县政府不作为提起诉讼，而不是对原先的纠纷提起诉讼，即使提起，法院也不应当受理。这一案件典型地反映了在实践中对复议前置的适用不当，对此立法予以明确。