行政处罚是建立在事实认定基础上的法律适用，所以，行政处罚的基本问题就是如何认定事实的问题和如何正确选择法律规范并加以适用的问题。对于法律规范选择的规则，立法法已有比较明确和具体的规定，理论界对这方面的研究也比较深入。但对于如何认定事实的问题，即行政处罚的证据规则，理论界关注不多，立法中的规定也非常稀少，实践中执法人员往往无所适从。因此本文打算结合行政处罚实践对行政处罚的证据规则谈谈点滴认识。

　　行政处罚需要明确的证据规则

　　《行政处罚法》规定行政处罚要查明案件事实。查明案件事实，行政机关只能依靠收集到的证据，这些证据中还包括当事人的反证。对于一个待证事实，经常出现的情况是既有支持待证事实成立的证据，也有否认待证事实成立的证据。这时，行政机关需要排除关于待证事实不成立的可能性。但在绝大多数情况下，并不能排除关于待证事实不成立的所有的可能性，行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求又比较高，处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强，在现有条件下，要求排除一切可能性是做不到的，如果只要有一种可能性未被排除就不能认定事实的话，恐怕没有几个处罚决定可以做成，行政处罚制度也就失去维持秩序的作用了。所以这里面存在行政机关如何进行证据判断的问题，也就是说 行政处罚的事实认定需要有明确的、可操作性的证据规则。 
 
　　二、行政处罚的证据规则应当与民事案件、刑事案件有所区别

　　在诉讼法的立法、理论和实务上，证据判断标准一般都是二元的，刑事程序和民事程序的证据判断标准各有不同。为什么同样是对事实的认定，却会采用不同的标准?原因在于刑事诉讼与民事诉讼的性质不同。民事诉讼谁主张谁举证，对于一个待证事实，一方证据占有证明待证事实盖然性上的优势，法官就据此认定待证事实。刑事诉讼要解决国家是否对被告人进行刑罚制裁的问题，出于对个人自由和权利的保护和防止滥施刑罚的目的，故而采用较高要求的标准（如不轻信口供原则等）。

　　行政处罚是法律对违反行政秩序的人给予的行政制裁，虽然与民事诉讼、刑事诉讼同属法律适用的方式，但其与民事诉讼、刑事诉讼的性质是不同的，它有着自身的固有特点和独特的功能。行政处罚是在近代以后才产生的，近代以前，刑罚是制裁的主要方式。随着社会的发展和进步，社会事务日益复杂，秩序的专业化色彩越来越强，司法由于其非专业性和程序的复杂性不能完全适应这种变化。这种变化在客观上需要有一种适应新形势的制裁方式，它必须具有专业化和效率性的特点。从20世纪中叶开始，许多违法行为由受刑罚制裁转入行政处罚的范围，行政部门渐渐成为法律适用的“大户”。 
 
　　既然行政处罚是与民事、刑事不同的制裁方式，那么行政处罚案件的证据规则就应当是独立的，为行政处罚确定证据规则就必须考虑到行政处罚自身的功能和特点，尤其是专业性和效率性的特点。如果不考虑专业性和效率性，直接援引民事、刑事方面特别是刑事方面的证据规则，那么证据规则就会成为行政处罚不应有的负担，行政处罚也就失去了其独特的社会调整功能，从而使整个社会秩序的稳定遭到破坏。所以行政处罚的证据规则应当与民事案件、刑事案件有所区别。（美国行政裁决证据规则：一般准用民事案件“证据优势”标准，基于基本政策方面的考虑还规定了不同的证据规则，有的要求达到比证据优势标准低一些的标准即可，有的则要求超过证据优势标准，但不必达到刑事案件那么高的要求。）

　　行政处罚应当参照行政诉讼中审查具体行政行为时法院采用的证据规则

　　由于法律规定不够明确，法院在行政诉讼中对行政处罚的事实认定部分进行审查时，法官与行政机关在理解上容易产生分歧。如果行政诉讼中采用的证据规则与行政处罚的证据规则不同，那么行政处罚的证据规则对行政机关来说是没有什么意义的，因为法院对行政处罚合法性的判断具有最终性。对行政机关来说，行政处罚必须要能够经受起法院的审查，才是行政机关所追求的有意义的“合法性”。所以行政处罚的证据规则应当与行政诉讼中审查具体行政行为时法院采用的证据规则相同。 
 
　　我国行政程序立法严重滞后，对证据规则规定不明确，《行政诉讼法》中却作了一定的明确。《行政诉讼法》第54条第项规定：主要证据不足的，人民法院可以判决撤销或部分撤销具体行政行为。根据该规定，法院如认为被诉行政处罚的事实认定属于主要证据不足，就会否定行政机关的事实认定，撤销处罚决定。或者说，如果行政处罚不属于主要证据不足，就不会被法院撤销。法律从否定的角度明确了一个原则：如果主要证据不足，案件事实就不能进行认定。这其实就是法律对行政处罚证明标准的规定。它告诉行政机关，当收集的证据达到一个最低的程度，即“不属于主要证据不足”时，待证事实就被法律视为真实，行政机关就可以认定事实了。

　　行政处罚的举证责任和证据种类

　　根据行政法律的有关规定，在案件调查及查处阶段，行政机关负有举证责任，这明确要求办案人员必须依据法律、法规、行政规章规定收集证据，以证明案件的真实情况。行政诉讼法规定行政案件进入诉讼阶段后，由被告人负举证责任；同时规定，在诉讼过程中被告不得自行向原告和证人收集证据。我们的执法人员很容易在这个问题上产生错误认识。比如执法人员查到一胶合板厂无生产许可证且甲醛含量超过室内排放标准，相对人辩解说，该产品是建筑模板，仅在室外使用。执法人员要求相对人提供证据，否则就要给予处罚。这就颠倒了举证责任。 
 
　　证据在理论上有几种分类：根据证据的来源，可将证据分为原始证据和派生证据；以证据与待证事实、证据与证明对象之间的关系为标准，证据可分为直接证据和间接证据；根据证据的表现形式，证据还可分为言词证据和实物证据。不同种类的证据其证明效力以及证明效力大小各不相同，如何核实、认定是认定事实的关键。

　　五、行政处罚应当注意的具体证据规则

　　（一）提供证据的要求（最高法院规定）

　　当事人向人民法院提供书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章（证据形式很重要）。被告提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名；当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因；有其他人在现场的，可由其他人签名（不是必须有当事人签名，也不是必须有其他人签名，但法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定）。

　　（二）证据的核实、认定

 　　行政机关应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行核实、认定。证据的关联性是指证据与案件事实存在着内在的必然的联系（如检验报告的标准必须是企业应当执行的）；证据的合法性即证据的收集必须是合法的，必须是依照法定程序收集，并且符合法定形式要求的事实（如抽样必须遵循规定的标准）；案例：如一食品企业有企业标准，其蛋白质含量标准为10%，而监督抽查用推荐性国标（属抽查细则确定的标准），其蛋白质含量标准为20%，实测报告产品蛋白质含量为11%，结论为不合格，那么就能以报告结论处罚该企业。证据的真实性是指作为证明案件事实的材料，必须是记载客观真实情况或反映客观真实情况的材料（如虚假陈述就不具有真实性，不能定案）。我们应特别注意最高法院的以下规定

　　1、 下列证据材料不能作为定案依据：严重违反法定程序收集的证据材料，以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料（不是合法权益的除外），以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料，当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料（被告应在接到诉状之日起10日内提供），被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳（如相对人在行政程序中拒不提供帐目、生产记录、销售记录等，则即使在诉讼程序中提供，人民法院也不予采纳，所以在行政程序中应问明有无帐目、生产记录、销售记录等，记录其不提供的事实）。 
 
　　2、下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据（必须处罚前取证，不能靠事后补证），被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据（必须保证陈述、申辩、听证权利），原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据（行政程序中未采信的诉讼时无效）。

　　3、证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：国家机关以及其他职能部门依职权制作的鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证（应注意采集鉴定结论、现场笔录、勘验笔录等）；视听资料和证人证言，原件、原物优于复制件、复制品（应优先获取证据原件）；法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论（其他鉴定部门的鉴定结论效力不如法定鉴定部门的鉴定结论，应尽量送法定鉴定部门鉴定，但鉴定结论不是唯一、必须的证据）；原始证据优于传来证据；其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言，出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言（不是没有证明效力）；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据（承认孤证）。 
 
　　4、以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料。其制作情况和真实性经对方当事人确认（若得不到对方确认则不能与原件具有同等的证明效力，如传真，但合同法有不同规定），或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。

　　5、 在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定（行政程序也可审慎采用自认规则，但不能认为必须有相对人的自认）。但有相反证据足以推翻的除外。

　　6、下列证据不能单独作为定案依据：未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；难以识别是否经过修改的视听资料；无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料（并非不承认其效力）。