建设工程验收与备案的法律实务
工程建设中的验收是非常重要的一个环节，它关系到进一步施工、结算、付款、交付使用、备案等等方面，验收是否合格也会产生不同的法律后果。国家一系列法律法规也强制性要求工程必须经过验收与备案。工程实务中，验收与备案制度也颇受重视，但对于法律上关于验收及备案的理解，在实务中也分歧颇大，特别是房地产开发项目的验收与备案也争议颇大，由于建设工程涉及的种类很多，本文结合本人2006年处理过的一例交房纠纷来讨论房屋建筑工程中住宅工程的验收备案制度，对于其他专业建设工程，可以参考适用。
问题的提起：何为“竣工验收合格”？
2006年成都某开发商开发的某住宅小区交房时，300多业主与开发商产生了纠纷，业主拒绝接房，找来新闻媒体曝光，并准备联合起来对开发商提起集团诉讼，追究开发商的“违约责任”。产生这个纠纷是由于两方面原因引起的，其中一个原因就是300多业主在被开发商通知接房、查看开发商交房文件的过程中，发现开发商所交的商品房只有《竣工验收合格报告》，没有取得房管局的《竣工验收备案表》，从而认定该小区没有经过验收合格就交付使用，违反了国家法律。纠纷产生后，经过政府出面组织业主联系会和政府协调会，最终协调解决了纠纷。本人在参与该交房纠纷处理的43天内，代表开发商与业主进行了多次协调、参与政府部门的会议，从法律的角度对该起纠纷进行协调和阐释。最后，业主放弃起诉，在一个月内开发商退还每户业主“两管三线”费1000元，300多户业主陆续接房，纠纷得以解决。
通过该起纠纷，我们要提起一个问题，就是何为“竣工验收合格”？因为我国法律对工程必须经竣工验收合格后才能交付使用作了强制性规定。《建筑法》第61条规定：“建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或验收不合格的，不得交付使用”。《合同法》第279条规定：“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或验收不合格的，不得交付使用”。《建设工程质量管理条例》第16条规定：“建设工程经验收合格后，方可交付使用”。可见。是否验收以及验收是否合格这个问题关系到该小区能否交付使用，从而关系到开发商是否违约，应否承担法律责任等问题。而要弄清楚这个问题，首先得梳理并了解我国法律对验收及备案制度的规定。
一、 工程验收的种类
根据我国现行法律、法规、规章以及建筑行业的惯例，住宅工程验收大致分为以下几类：
1、 中间验收（主要是隐蔽工程和基础工程）
《合同法》第十六章《建设工程合同》第278条规定：“隐蔽工程在隐蔽以前，承包人应当通知发包人检查。”《建设工程施工合同》（示范文本GF--1999--0201）第17条：“隐蔽工程和中间验收”约定：“工程具备隐蔽条件或达到专用条款约定的中间验收部位，承包人进行自检，并在隐蔽或中间验收前48小时以书面形式通知工程师验收。通知包括隐蔽和中间验收的内容、验收时间和地点。承包人准备验收记录，验收合格，工程师在验收记录上签字后，承包人可进行隐蔽和继续施工。验收不合格，承包人在工程师限定的时间内修改后重新验收”。《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB—50300--2001）第3.03条第5项规定：“隐蔽工程在隐蔽前应由施工单位通知有关单位进行验收，并形成验收文件”。《四川省建设工程质量监督管理暂行规定》第7条第3项规定了工程质量监督的重点包括地基与基础工程，对于基础验收要核查签字手续是否完备。
中间验收是竣工验收的前提，中间验收不合格不得进行下一道工序的施工，当然也就谈不上竣工验收以及竣工验收是否合格。
2、 分户验收
从2007年10月1日起，成都市正式施行了对住宅工程的分户验收制度。《成都市住宅工程质量分户验收暂行治理规定》第2条规定：“本规定所称分户验收，是指住宅工程在按照国家规范要求内容进行单位工程竣工验收前，对每一户及部分公共部位质量进行的专门验收。”第6条规定：“住宅工程质量分户验收，应在确保工程地基基础和主体结构安全可靠、保温节能性能等符合设计要求的基础上，以检查工程观感质量和使用功能质量为主”。第3条规定：“住宅工程未组织分户验收或分户验收不合格的，建设单位不得组织单位工程竣工验收。实行分户验收后，住宅工程各方质量责任主体仍应严格按照国家工程建设质量治理的有关规定和技术标准对住宅工程进行竣工验收，并不得以分户验收代替竣工验收。”
由上可见，住宅工程分户验收主要是对观感质量和使用功能方面的检查，它是竣工验收的前提条件，包含于竣工验收但不能替代竣工验收，因此，即使分户验收合格但未经过竣工验收或竣工验收不合格，仍然不符合交付使用条件。
3、 甩项竣工验收
《建设工程施工合同》（示范文本GF--1999--0201）第32条第7款约定：“因特殊原因，发包人要求部分单位工程或工程部位甩项竣工的，双方另行签订甩项竣工协议，明确双方责任和工程价款支付方法”。因此，在甩项竣工的情况下，会设计对甩项竣工部分的验收，同样，根据我国法律的规定，无论是甩项还是全面竣工，要交付使用的前提条件都必须是经过验收且验收合格。
4、 竣工验收
针对竣工验收，有必要从法律上弄清楚验收的主体、依据、条件。我们知道，我们国家的工程竣工验收制度进行了法律上的改革，从以前计划经济体制下主要以政府为主体进行验收的模式，改革为现在的市场经济体制下主要以建设单位组织、由设计、施工、监理等有关主体参与验收、政府进行监督的验收制度。
《合同法》第279条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。”这是《合同法》对竣工验收主体及验收依据的规定。
《建设工程质量管理条例》第16条规定：“建设单位收到工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。”本条是对竣工验收的参与主体以及竣工验收是否合格的条件作出法律上的界定。因此，从现行法律制度层面上来说，工程竣工验收只要符合上述法律标准，就是合格的，否则，就是不合格的。
5、 质量验收
质量是工程项目中最为重要的问题，包括实体项目的质量以及建筑材料、构配件的质量等。对于质量验收的标准，主要是以《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB—50300--2001）为主体配合专业工程标准进行。在竣工验收中，质量验收是很重要的一部分，质量验收不合格，则竣工验收不合格，工程不能交付使用。
6、 分期验收
主要是指分期建设的住宅小区工程，在每一期竣工后所进行的验收。通过验收，可以分期投入使用。
7、 综合验收
对于综合验收一般是依据《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》进行。不过，该办法发布于1993年，属于计划经济体制下的产物。在《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》颁布实施后，该办法有些地方是与前述法律法规抵触的地方（比如，该办法规定的验收主体依然是政府部门，与改革后的验收制度不符），但综合验收制度仍然是现行验收制度的部分。因此，对于综合验收而言，还需要结合其他规定进行。一般来讲，综合验收范畴包括规划验收、消防验收、环评验收、防雷设计验收、人防工程验收等。
二、 关于工程竣工验收的备案制度
工程验收的备案制度法律法规有详细的规定，各地方也在国家规定的基础上制定了验收备案的实施细则。《建设工程质量管理条例》第49条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）第4条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”第5条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第9条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”另外，地方政府也作了大体相同的规定。综观上述规定，综合验收是在工程竣工验收合格后进行并应当在验收合格后到行政部门进行验收备案，否则，应当承担相应的罚款等行政责任。
结论
综观前述规定，竣工验收是指工程竣工后，经建设、勘察设计、施工、监理单位根据国家颁发的验收规范和合同约定进行检查、评定活动，如竣工工程符合规范或合同要求，则为竣工验收合格。否则，即为不合格。至于规划验收、消防验收、环评验收、防雷设计验收、人防工程验收等则属于综合验收的范畴，不能等同与竣工验收。从法律角度而言，“竣工验收”与“综合验收”不是同一个概念，二者不能等量齐观、也不能混淆使用。同时，竣工验收合格与竣工验收备案也是两个法律概念，必须分清，不能混同。《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规规定的交付使用条件是“竣工验收合格”，而不是“竣工验收备案”（除非双方在合同中有特别约定）。所以，不能以是否取得《竣工验收备案表（书）》为是否验收合格的依据。实务中，因为没有分清这两种验收制度的区别而导致的纠纷大量存在，而很多律师、法官对这两种验收制度也是认识模糊的。本人前述所提到的交房纠纷一案，就涉及对这两种验收制度的理解分歧而争执不下。此案中，开发商与业主签订的《商品房买卖合同》是99版的国家示范文本，在本合同中，双方对房屋交付使用的条件约定是：“房屋经竣工验收合格”。开发商在交房时已经通过了设计、施工、监理等单位的竣工验收，只是尚未取得房管局的备案表，并不影响合同约定的交房条件，也不影响合同效力。所以，业主在没有特别约定开发商必须以取得《备案表》为交房条件的情况下仅以开发商没有备案就交房来追究开发商的“违约责任”在法律上是站不住脚的。在合同没有特别规定的情况下，即使开发商没有备案，也只能引起开发商应向行政机关承担行政责任并不导致对业主承担民事责任。除非开发商没有备案导致办证迟延（不能），方可由其承担办证迟延（不能）的违约责任，但在交房时此责任是否成立尚不明确，同时，即使成立，业主的诉由也不应该为因“竣工验收不合格”。
通过对上述法律及案例的梳理，在工程实务中，我们应该分清各种不同情况类型以及不同情况下的不同处理方式，不可混淆使用，千篇一律。
