建立中国法官定额制度若干问题研究
发布日期：2004-02-12 文章来源： 互联网
2002年7月18日，中国最高人民法院发布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。这个《意见》第25条明确提出：“实行法官定额制度。在考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官定额”。［1］由此可见，最高人民法院根据修改后的《法官法》的规定，［2］已经将建立中国法官定额制度正式提上了议事日程。显然，对法官实行定额管理是实现法官职业化的前提，对法官队伍整体而言，如果没有量的限制，质是根本无法保证的。没有质的保证，法官队伍的职业化建设便是一句空话。然而，对法官实行定额管理并不是一个单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度，是法官职业化这个复杂的系统工程中的一个重要环节。这项制度的建立，涉及诸多因素。它不仅受人口、案件数量等基本因素的影响，而且还受法院设置、诉讼程序以及法官管理体制等制度性因素的制约。可以说，这项制度的建立几乎涉及我国法院体制的各个层面。因此，研究法官定额制度，首先应当从中国法院的实际出发，对目前在我国影响法官定额制度建立的各种主要因素进行分析和研究，在此基础上，才有可能寻求在我国建立法官定额制度的有效途径。
一、影响法官定额管理的两大基本因素
影响法官定额管理的因素很多，但最基本的莫过于人口和案件数量两个因素。因此，许多论著往往将这两个因素作为判断一国法官人数是否合理的重要标准。
1.人口因素
通常情况下，人口与案件数量成正比，人口的多少往往直接影响案件的数量，因而也影响到法官的数量。实际上，人口因素对法官人数的影响主要体现在法官人数占所在国家（或地区）总人口的比例上。然而，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，法官占总人口比例也存在很大差异。
德国法官占总人口的比例最高，日本则最低，二者相差有十一倍之多。而美国与中国之间的差别不大。实际上，法官占人口的比例是一个具有模糊性的概念，何种比例为佳，并无定规。但由于人口和案件数量之间的正比例关系，若法官人数占人口比例太小，将有可能因法官不堪重负而影响整个司法体系的运转。在这一点上，日本就是一个明显的例证。根据现有的统计资料，日本是目前法官人数占人口比例最小的国家之一，包括在各级裁判所工作的助理法官（判事补）在内，每万人口中只有0.23名法官。由于法官人数占人口比例太小，日本各级法院的案件效率低下，积压严重的情况相当普遍，已成为日本司法的一个顽症。
日本法院审理的民事案件中，尽管已结案件数逐年增加，未结案件的比例逐年下降，但未结案件所占比例最低的年份也仍然维持在36.2％，1991年甚至高达46.9％。从审理周期看，平均审理周期最低的年份达到8?8个月，而判决案件的审理周期最高的年份高达21个月。日本法院的这种状况引起了日本国民和当局的不满。因此，从1999年开始的日本第三次司法改革明确将解决法曹（包括法官）人口不足的问题作为改革的一项重要内容。2001年7月12日，日本司法改革审查委员会公布了一项最后报告，提出到2018年将法曹人口的数量从2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人数的增加幅［4］。
显然，日本的例子说明了法官占人口比例太小所带来的问题，而改变这种状况最直接的途径是增加法官人数。日本计划用18年时间使法官人数在现有的基础上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。从理论上说，法官占人口比例太小容易造成效率低下，质量不保的问题，那么，法官人数过多，也同样会因为人浮于事而影响案件的质量和效率。我国的学术界长期以来普遍认为我国的法官人数占人口比例太大，并且认为这是我国法院案件存在质量和效率问题之原因所在。有人甚至认为中国法官有3万人就够了［5］。这种认识的出发点自然无可非议，只是在法官人数计算上存在谬误，同时对中国司法的实际状况也缺乏分析。值得指出的是，尽管中国法官人数占人口比例并不是世界上最高的国家，但从我国的司法体制的现状以及法院审理案件的数量等因素考虑，目前这一比例的真实性及其合理性还有待于证明。对此，笔者将在下面的论述中作进一步的探讨。
2.案件数量
从某种意义上说，案件数量与法官人数的关系更为直接。在一般情况下，如果不考虑其他因素，确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的数量。因此，案件数量是确定法官员额的一个硬指标。然而，由于各国诉讼制度不同，各国法官每年人均审理案件数也有很大差别。以一审案件为例，2001年，我国法院审结的一审案件590多万件，以21万法官计算，平均每个法官28件；而美国联邦法院1995年受理一审案件283，688件，当年美国联邦法院法官的总人数为763人［6］，平均每个法官317件，二者相差11倍之多。对此，我们不妨作一些分析：实际上，由于美国的诉讼制度所决定，绝大多数案件并未经过审理就已经终止，经过完整的庭审结案只有6％左右，1995年，美国联邦法院受理的283，688件一审案件中，只有17，816件经过完整的庭审［7］。如果以这个数字计算，平均每个联邦法官一年经过完整的庭审审结的案件只有23件，而其余348件案件则通过庭前或庭外的其他方式了结。我们还可以换一个角度来讨论这个问题，波斯纳法官曾有过一个计算：美国联邦地方法院审理一个一审案件的庭审持续时间1995年平均为3.4天［8］，依此计算，17，816件案件仅庭审时间平均每个地方法官每年就要为此占用100个工作日。如果以每年250个工作日计算，假设每件案件都经过完整的庭审，每个美国联邦地方法官一年审理的案件数也不超过60件。我们再来分析中国的情形，首先，中国法院审理的一审案件绝大多数都经过庭审，而且大多数是由3个法官而不是1个法官审理，因此，中国法官审理一个案件的实际工作量超过美国联邦地方法官；其次，中国21万法官中实际审理案件的法官人数远远没有那么多（这一点我们将在下面作详细的讨论），而美国联邦法院的法官人数和实际审理案件的法官人数是基本相同的。从这个意义上说，以21万法官为基数来计算中国法官的人均审理案件数是不尽合理的。
为了进一步说明案件数量和法官人数的关系，我们不妨再对有关国家上诉案件的情况作一些分析。例如1987－1989年?日本高等法院每年受理的上诉案件平均30?000件左右，但实际审结的案件约占50％［9］。以高等法院法官总数280人计算，平均每个法官一年审结的上诉案件数为54件；美国联邦巡回上诉法院1987－1989年受理的上诉案件平均35，000件左右，每年实际了结的案件大约占56％左右，且实际了结的案件中大约一半的案件属于“程序性终止”，对法官的工作量没有大的影响［10］。依此计算，美国148名联邦上诉法官（1988）平均每人每年实际审理的上诉案件数为66件。
由此可见，司法统计所反映的案件数量与法官实际审的案件数之间往往存在很大差别，但不同国家的法官实际审理的案件数并无大的差异。尽管各国的诉讼制度不同，各国法官之间也可能存在个体的差异，但每个法官所能承担的实际工作量却应当有个合理的极限。如果离开了这个前提去讨论问题，就难免会得出错误的结论。因此，在考察案件数量与法官人数之间关系时，不应当单纯从司法统计的数据出发，确定法官员额的重要依据是每个法官实际所能承受的工作量。除此之外，司法体制、诉讼制度对法官人数的影响也至关重要的。
二、法院设置对法官员额的影响
法院是法官进行审判活动的场所，从某种意义上说，法院实际上是法官组成的。因此，法院的设置与法官的人数密切相关，它直接影响到法官员额的确定。法院的设置是否合理，也直接关系到法官员额配置的合理性。尽管法院的设置作为国家司法体制的一项重要内容必然会受到政治因素，特别是政治体制的影响，但从合理配置审判资源考虑，法院设置的主要依据应当是辖区人口、面积和可能发生的案件数量等因素。法院的设置与行政区划的设立不同：行政区划的设立尽管也会考虑人口、辖区面积等因素，但更多的是基于国家主权的考虑。国家主权作为一种对内的最高权力，其空间范围是及于国家版图的任何一个角落的。国家行使这种地域管辖权最直接的形式就是在国家主权所及的所有地区设立行政建制而不论这个地区的人口多寡、面积大小。任何国家都不会因为一个地区人口稀少或经济总量达不到一定水平而拒绝在这个地区设立行政建制，在设立行政区划时也不会将人口面积以及经济发展水平作为主要因素考虑。例如，我国人口最多的省份河南与人口最少的省份西藏自治区相比，二者相差36倍之多；江苏省的国内生产总值与青海省相比，前者是后者的31倍［11］，经济发展水平的差距可见一斑。但这些因素并没有影响中央政府在这些地区的行政区划设置。从目前世界各国的情况看?按行政区划设置法院的情形并不多见，例如，德国全国有16个州?而高等法院有25个?有的州设有3个高等法院［12］；而美国有50个州，联邦上诉法院只有13个?联邦地方法院有94个?均没有按行政区划设置。无论法院设置多于行政建制（如德国）?还是少于行政建制（如美国）?均是从辖区面积人口及案件数量等因素出发。日本的情况有所不同?日本的8个高等法院及其6个分院并未按行政区划设置?而50个地方法院则基本与行政区划一致?即东京都、京都、大阪二府及43个县各设一个地方法院。但也有例外：日本北海道地域宽广?设有三个地方法院［13］。
目前，我国共有3568个法院，除少数情况外［14］，绝大多数按行政区划设置。由于我国幅员辽阔，地区间经济发展极不平衡，因而不同地区的法院受理案件的情况也是不平衡的，往往同一审级的法院之间受理案件的情况就存在很大差异。一般说来，经济发达地区的法院受理的案件多，标的额大，案件类型也要对复杂，而边远地区、经济不发达地区的法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上与前者相比则有很大悬殊。例如，上海浦东新区法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有时这种差别甚至发生在同一个省的不同法院之间。例如，海南省的去年受理案件最多的基层法院新华区法院与受理案件最少的五指山法院审理案件数也相差十几倍。更有甚者，我国的一个基层法院受理案件的数量甚至远远超出一个省三级法院受理案件的总和［15］。由于法院之间受理案件的情况不平衡，审判人员人工作量也存在很大差异，例如，厦门湖里区法院审判人员2000年人均审理案件253.6件，广东番禺大石法院去年人均结案239件［16］，而海南五指山市法院的审判人员人均审理案件数仅为6件。法院之间的这种差别给法官定额制度的实施造成了困难，如果只考虑案件数量这个因素，即便以中等发达地区法院人均审理案件数作为依据，我们也有相当一部分法院只需几名甚至一至二名法官足矣，有的法院几乎可以说没有必要设置！显然，我国法院目前这种设置成为实行法官定额制度的一种制约因素，不改变这种情况是无法在全国范围内推行法官定额制的。
三、诉讼程序的设计对实行法官定额制度的影响
程序设计是诉讼体制的一个重要内容，也是影响法官定额的一个重要因素。如前所述，案件的数量是确定法官工作量的最主要的依据。然而，案件由于其性质不同，处理方式不同或所处审级不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通过和解、诉辩交易或是驳回起诉等庭前方式了结的案件与通过开庭审理后作出判决的案件相比，前者所需的时间和法官的工作负担就少许多。从前面的论述中我们可以看到，美国联邦地方法院每年受理的案件中只有6％经过完整的庭审，而这6％的案件却占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的。可见，针对不同的案件设计不同的程序，或在同一程序中设计不同的处理方式是科学地确定法官工作量的前提，因而也是合理确定法官员额的前提。然而，在我国的立法和实践中，还存在着诸多与此不相适应的地方，主要表现要以下几个方面：
1.级别管辖混乱
根据我国现行诉讼程序法的规定，我国实行的是四级二审终审制的统一诉讼模式。从法律上说，每一级法院均可以作为一审法院。这样一来，除基层法院外，其他三级法院既是一审法院，又是上诉法院。近几年来，由于其他一些因素的趋动，我国高等级的法院受理一审案件的情况不在少数，甚至最高法院也开始受理一审经济纠纷案件。然而，法官审理一审案件和上诉审案件所付出的时间和所花费的工作量是不同的［17］，基层法院和基层以上的法院审理一审案件的程序也有一定的区别［18］，同是一审案件，在不同级别的法院审理所需的时间和工作量就可能不一样。因此，在四级法院都可以受理一审案件的情况下，以案件数量作为确定法官员额的依据在实践中往往难以操作。
从其他国家有关级别的管辖的情况看，大都作了比较严格的划分。美国联邦法院的一审案件管辖权原则上统一由地方法院行使，联邦巡回法院和最高法院都只是上诉法院。和我国诉讼制度较为接近的大陆法系国家的情形虽然和美国有所不同，但对级别管辖的规制大都比较明确。例如，德国的四级法院中，区法院只对小额民事案件、家事案件和轻微的刑事案件有管辖权［19］，绝大部分案件的一审管辖权集中在地方法院，地方法院同时也是区法院部分案件的上诉审法院［20］。而高等法院除对极少数涉及严重的犯罪（如破坏和平罪、内乱罪、种族屠杀罪等）的刑事案件行使一审管辖权之外［21］，对其他案件只行使上诉审管辖权，最高法院则完全不受理任何一审案件。日本的情形与德国相类似，绝大多数案件的一审管辖权在地方裁判所和家庭裁判所，与德国不国的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同时是上诉审法院，它们仅仅对简易裁判所的部分案件行使监督权［22］。日本简易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管辖与德国立法的规定基本相同。由此可见，国外立法对一审案件管辖权的规制是相对集中的，象我国这样四级法院均有一审案件管辖权的情况并不多见。
2.缺少案件繁简分流的诉讼机制
案件繁简分流实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，通常是提高诉讼效率的一种有效途径，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序。实际上，这种程序上的设计对于区分法官的工作量进而确定出合理的法官数量是有意义的，因为一个法官适用简易程序处理案件和适用普通程序处理案件的结果可能是案件数量相同，但所付出的工作量完全不一样。我国的刑诉法、民诉法中，尽管也都对简易程序作了规定，但这种规定并没有从根本上解决案件的繁简分流问题。以民事诉讼为例，首先，我国民诉法对简易程序适用范围作了规定，即对“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”可以适用简易程序［23］，但这一规定缺乏对案件类别的明确规定，本身具有不确定性。相比较而言，德国、日本程序法的规定就明确得多。例如，德国的立法明确规定诉讼财产的金额或价值不超过三千马克之财产权诉讼由区法院管辖［24］，日本新民事诉讼法亦规定争议金额不超过三十万日元（约3千美元）的案件适用小额诉讼程序［25］；其次，我国民诉法的相关司法解释规定简易程序审理过程中，若发现案情复杂的可以转为普通程序审理［26］，这使得简易程序的适用也具有某种不确定性。第三，为了使得按简易程序或小额诉讼程序处理的案件能够迅速、便捷，国外一些立法都对其中相当一部分类型的案件作了一审终审的规定，而我国立法则无此规定，因此，简易程序的案件进入二审的比例也是无法确定的。综上所述，由于没有从根本上实现案件的繁简分流，因而也无法依据案件数量确定法官的工作量。在这种情况下确定法官员额，很难得出科学的结论。
3.诉讼前置程序缺省
诉讼前置程序主要是指案件进入庭审之前所设置的一系列程序，如庭前和解、证据开示以及刑事诉讼中的诉辩交易等。设计各种前置程序主要有二个目的，一是为了提高庭审的效率，尽可能在开庭之前使双方争议焦点和争议的事实公开化、明朗化；二是为了尽一切可能使得一部分案件在开庭之前通过和解、撤诉或其他方式了结。就后者而言，庭前程序实际上达到了减少法官工作量的目的。在司法实践中，许多法官也尽可能通过前置程序来了结案件以减轻工作负担，诉讼当事人则在许多情况下经过了前置程序之后对诉论的前景有一个基本的判断，为避免在后来漫长的庭审中耗费时间和财力，也希望在开庭之前了结案件。目前，许多国家都十分重视对诉讼的前置程序的运用，在这一点上，美国最为典型。美国联邦地方法院93年到95年经过完整庭审案件的数量占全部案件的比例一直在6％－7％之间［27］。也难怪波斯纳法官指出：“地区法官应对工作负担压力的方法之一是使诉讼当事人更难获得庭审，因为庭审花的时间比庭前解决花的时间要长。法官通过宽松地批准驳回起诉动议和简易判决动议，对当事人施加压力让他们在庭审前解决案件”［28］。波斯纳的论述，可谓一语惊破梦中人。我国法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本没有对庭前程序作出任何实质性的规定，就连调解这一颇具中国特色的诉讼制度也要求在事实清楚的基础上分清是非进行调解［29］。在实践中，调解作为前置程序的情形并不多见。许多情况下都是在法庭辩论结束之后进行调解，而这时的调解，对解决纠纷、减少上诉率固然还有意义，但对于减少法官的工作负担而言已是毫无意义了。
此外，我们还可以从上诉案件撤回上诉的情况来进一步考察：从1993年到1999年七年间，撤回上诉的比例虽然在逐年增加，但最高仅为8.3％。这其中绝大部分是因为没有缴纳上诉费而被作为自动撤回上诉处理的。这个比例与上文提到的美国联邦地方法院进入庭审案件的比例大体相当，只不过刚好相反而已。由于诉讼前置程序的缺省，中国法院受理案件的绝大部分都必须经过完整而复杂的诉讼程序才能了结。如此一来，效率不高自不待说，中国法官的工作负担之重也是可想而知了。
四、《法官法》的规制及其局限
长期以来，对于中国究竟有多少法官这个问题一直是众说纷纭，各种引证数据之间的差距可谓天壤之别。直到今年七月在全国法院队伍建设工作会议上，最高法院公布了一组数字，才算是一锤定音。这组数字显示：在我国法院的31万工作人员中，共有首席大法官1人，大法官41人，高级法官3万余人，法官18万余人。［30］也就是说，到目前为止，中国法官人数已达到21万。据从有关方面了解，这个数字实际上是全国各级法院中被正式授予法官等级（法衔）的人数。从统计资料来源的权威性和准确性来说，这个数字应当是没有疑义的。然而，问题在于，这21万人中的相当一部分只有法官之名并无法官之实。这主要是由于以下三个方面的原因造成的。
1.法官职务的非法官化
《法官法》明确规定：法官是指依法行使国家审判权的审判人员。［31］这一规定对法官概念的内涵作了限定，即“依法行使国家审判权的审判人员”。众所周知，我国法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的职级。而根据有关规定，审判人员的级别相对同级行政机关的非领导职务的公务员而言要高一些，因此，为解决一些非审判人员的级别待遇，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命审判职务。笔者曾经作过一个调查?在有的法院中?具有审判职务的非审判人员的比例甚至高达22.2％?即使是平均计算也有15％。［32］如此看来?我国法院21万法官中至少有15％的人并非“依法行使审判权的审判人员”，其中相当一部分人完全没有审理过案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知识。近年来，随着我国各级法院审判人员的地位不断提高，法院内部非审判岗位的工作人员希望获得法官资格的人愈来愈多，加上新法官法生效之前法官准入条件较低，也使得法院内部一部分实质上尚不具备法官条件的人员赶上了末班车而被任命为法官，从一定程度上也加重了法官职务非法官化的不正常状态。
2.法官职位的行政化
按照《法官法》和《人民法院组织法》的规定，同一级法院的法官的职位是从院长一直到助审员的等级序列设置的，而且每一个职位均有与之相对应的行政级别，例如高级法院院长是副省长级，中级法院的审判员可以是处级或科级等等。［33］长期以来，人们把职级晋升的情况作为评价一个法官工作实绩的重要标准。同时，由于我国法院审判权行使过程中的行政化倾向，绝大多数担任院、庭长职务的法官的主要任务是参与审判管理和出席各种会议，并不直接行使审判权。这样就形成了一个怪圈：当一个优秀的法官被认为是足够优秀时，他就不再是一个严格意义上的法官了。实际上，长期以来，在我国的各级法院普遍存在“低级法官干，高级法官看”的现象，这种状况所造成的一个直接后果就是法官的总数逐年增加，但实际审判案件的资深法官人数却越来越少，助理审判员成了审判一线的主要力量。
我国各级法院的院、庭长占审判人员总数的40％多。如此之多的资深法官并不直接审理案件，这在世界各国恐怕都是少有的［34］。当然，各级法院的院长、庭长是当之无愧的法官，而且应当是首席法官，然而，在这些首席法官们只充当管理者的角色并不直接行使审判权的情况下，法官这一称谓对他们还有什么实际意义呢？
3.法官与执行员混为一谈
目前，我国各级法院除了审判人员外，还有相当一部分执行员负责办理民事案件判决和裁定的执行事项和刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《人民法院组织法》和《法官法》都把执行员划入审判人员以外的“其他人员”，［35］似乎在理解上执行员不应属于审判人员（法官）的范畴。实际上，由于执行行为的性质所决定，世界其他国家在立法上都没有将执行人员划入法官的范畴。例如在美、英等国，执行官是行政官员而非司法官，日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。然而，我国的《法官法》虽然将执行员视为其他工作人员，但却规定“参照本法有关规定进行管理”，这个参照，便成为我国各级法院将执行员等同于法官的立法依据。这不能说是《法官法》的一个疏漏。长期以来，我国各级法院的执行员不仅要求取得法官资格，而且必须被任命为审判员或助理审判员。执行人员划入法官序列的利弊是一个相对复杂的问题，这里暂不去论及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的这个疏漏，却使得我国各级法院的法官的人数增加了大约11％。［36］而这部分人员无论从什么意义上说都与法官法规定的“依法行使国家审判权的审判人员”概念风马牛不相及。
上述三个方面的分析提出了一个令人难堪的结论：我国各级法院有号称21万的庞大法官阵容，却只有三分之一的法官在审判案件，而且其中多数还是年轻的助理审判员。这在当今世界各国恐怕是绝无仅有的。尽管《法官法》对法官概念的内涵作了明确界定，但对确定法官员额比例却缺乏相应的规制，这就使得这些年来我国法院对总人数（编制）的控制十分严格，相反，对法官职务任命过多、过滥的情况却一直没有采取有效的措施予以遏制。当然，《法官法》的修改出现了一个契机，新的《法官法》对实行法官定额管理作了原则性的规定。应当说，这一规定尽管十分原则，但却是目前在我国实行法官定额制度的唯一立法依据。
五、建立中国法官定额制度的基本构想
在中国法官职业化进程中，建立法官员额制度是一个必然的选择。而一项新制度的建立，是以对旧制度的改革为前提的。因此，建立中国法官员额制度的过程就是对现行体制进行改革的过程，只有创造出一个适合这一制度生长的体制环境，这项制度的建立才有可能。
1.建立与人口和辖区面积相适应的法院体系
法院的设置实际上是一个审判资源的配置问题，而人口和辖区面积这两个因素直接影响审判工作量，也直接关系到审判资源的配置是否合理。因此，法院的设置当以人口和辖区面积作为主要依据。由于我国人口分布极不平衡，有的地区人口稠密，有的地区人烟稀少，因而按现有的行政区划设置法院，势必会产生法院之间案件量的极不平衡的局面，从而使得有限的审判资源得不到合理配置。由于我国人口和辖区面积的不平衡首先反映在省一级建制上，因此，参照日本等国的做方法，在法院设置上首先应打破省级行政区划，在全国按人口和地区面积划分若干司法区，每区设立一个高级法院。这种设置类似目前我国人民银行的管理模式，因而在操作上并非全无先例可循。在高级法院以下仍可基本维持现行体制的基本模式设立二级法院，在现有的中级法院建制的基础上打破地区级行政区划，按人口和辖区面积设立若干个地方法院。目前，我国的几个直辖市中级法院的设置实际上就与地区级行政区划无关，而基层法院从方便诉讼考虑，则可以维持目前按县级行政区划设置的局面，只是应当相应地把根据人口和辖区面积适当地调整目前的法官人数。
改变现行的法院设置是实行法官员额管理的第一个前提，只有真正实现了按人口、辖区面积而不是按行政区划设置法院，全国法院的审判工作量才能基本趋于平衡，法官员额管理也才有实现的可能。
2.建立与上述法院体系相适应的诉讼模式
如果说改变目前的法院设置相对法官员额制度的建立而言是一种硬环境的改变，那么改革现行的诉讼模式则是一种软环境的变化。应当说，新诉讼模式与新的法院体系是相适应的。建立新的诉讼模式，首先必须实现案件的繁简分流，把相当一部分小额债务案件、简单民事案件和轻微刑事案件划分出来，由各基层法院完全按简易程序审理，这不仅需要从立法上对简易案件作出明确的界定，而且应当对简易程序进行严格的规制。其次，规范级别管辖，彻底改变目前四级法院均有一审案件管辖权的状况，所有的一审案件均由地方法院和基层法院分别按普通程序和简易程序审理。基层法院按简易程序审理的简易案件原则上实行一审终审，地方法院以高级法院作为其上诉审法院。最高法院则以审判监督为主，重点对高级法院发生法律效力的判决实行审判监督。第三，引入诉讼前置程序，一方面力争使一部分案件能够在庭前了结，另一方面也有利于提高庭审的效率。
按照上述模式改革我国现行的诉讼体制是实行法官定额管理的前提和必要条件，只有实现了案件繁简分流，规范了级别管辖并适当引入诉讼前置程序，案件的数量与法官的工作量的计算才可能有科学的依据。
3.规范法官职位
规范法官职位设置是实现法官定额管理的第三个前提，也是最重要的一个前提。实际上，规范法官职位的过程既是对现有法官队伍实行优化的过程，也是对我国现有21万法官进行斟别的过程。这种优化和斟别实际上是在现有法官人数基础上对法官员额的初步确定。
规范法官职位首先必须按照《法官法》的规定，严格限制非审判人员担任法官的比例，除极少数特殊岗位外，非审判人员不得任审判职务；其次，减少审判管理性职务的设置，引入首席法官的概念，淡化院、庭长的行政管理职能。目前我们有的法院已经开始取消副庭长的岗位设置［37］，这种做法对于改变审判管理性岗位设置过多的现状是有积极意义的。假设我们在现有40％的院、庭长基础上减少一半职位，每个法院仍然可以保留12名院、庭长的职位，而实际从事审判工作的法官将会增加4万多人；第三，参照国际上的通行做法，对执行员实行单独序列管理，执行员不再编入法官序列。实际上，执行难所涉及的因素很多，试图通过提高执行人员的地位甚至赋予执行人员裁判权的做法来解决执行难的问题是有害无益的；第四，明确助理审判员职责。依《法官法》，助理审判员是法官，这本无可非议，但根据《人民法院组织法》的规定，助理审判员行使审判权是有条件的，即只能“临时代行审判员职务”。［38］但在实践中，助理审判员往往一经任命，即无条件代行审判员职务，“临时”二字早已灰飞烟灭。由于目前我国各级法院助理审判员人数众多（超过审判员），如果将助理审判员一律视为法官，则不仅法官人口基数增大，而且还会给将来实行法官助理制度［39］造成障碍。因此，合理确定法官员额就应当对现有的助理审判员进行斟别，对符合法官条件的任命为审判员，其余的可以担任法官助理而不宜再编入法官序列；第五，建立强制淘汰机制，通过培训考核以及审判长资格选任等多种方式对现有法官进行必要的再选择，因为无论从哪个意义上说，实行法官员额管理后在法官编制序列之内的法官应当无一例外地都是符合条件的法官，滥竽充数是不行的。实际上，建立强制淘汰机制的目的在于加速对现有法官队伍中的不合条件者的置换过程，否则，一旦实行法官定额管理，就会面临高素质人才无法进入的窘境。
综上所述，本文讨论了在中国建立法官定额制度三个前提条件。实际上，满足了上述三个条件，法官定额制度的实施就只是一个单纯的技术问题了。显然，实现上述三个前提条件的过程将是艰难的，它不仅涉及立法的修改，体制的改革和观念的更新，它甚至会涉及许多人的切身利益。因此，建立中国法官员额制度，我们不仅需要信心和勇气，而且更需要严肃认真的科学态度和脚踏实地的精神。除此之外，我们别无选择。
