论司法独立国际标准与改革思路
发布日期：2004-02-17 文章来源： 互联网
司法独立原则作为现代司法制度的一项基本原则，是在反对封建专制主义制度的过程中，由资产阶级思想家于十七、十八世纪提出来的，是资产阶级启蒙思想家的三权分立学说的派生物。随着各国资产阶级革命的胜利，各国均在宪法和法律中对司法独立原则予以了确认。随着世界各国长期的司法实践，司法独立已经发展成为一套系统完整的成熟理论，并且跨越国界，逐渐形成了一套国际上公认的司法独立标准，为一些正在步入法治轨道的国家所参照或采用。
目前，随着我国社会主义市场经济体制的逐步发展，打着明显计划经济烙印的旧司法体制的弊端日益显露出来，越来越成为经济和社会发展的“瓶颈”。于是，进行司法改革的呼声日渐高涨，其中，实行司法独立的主张尤为引人注目，无论是理论界还是立法、司法界，越来越多的人们呼吁参照司法独立国际标准对我国现行的司法体制进行改革，实现真正意义上司法独立，确保司法公正，以促进社会主义市场经济的发展。
一、司法独立的内涵及国际标准
司法独立原则是指司法机关?具体是指审判机关?在依职权审理案件时，不受任何外来干涉，只能依据宪法和法律进行审理的原则。司法独立是确保审判中立、超然从而实现审判公正的关键。现代司法理论一般认为，司法独立原则包含了两个层面的含义，“一是指审判权只能由法院行使，其他任何机关都不能行使；二是指法官独立行使审判权，只服从宪法和法律，既不受立法、行政机关的干涉，也不受其他法院或本院其他法官的影响。”［1］其中，第一个层面的含义是实现法官独立的前提，而第二个层面才是司法独立的核心内容和终极价值目标。
目前，包含有关于司法独立国际标准内容的文件主要有《司法独立最低标准》、《司法独立世界宣言》、《关于司法机关独立的基本原则》、《司法机关独立基本原则的声明》、《公民权利及政治权利国际公约》等。司法独立国际标准一般要求在各会员国的立法上体现出来。例如，联合国《关于司法机关独立的基本原则》中就“司法机关的独立”规定：“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机构及其他机构的职责。”并规定司法机关“有绝对权威”就司法性质问题作出决定。“不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉。法院作出的裁决也不应加以修改。”在司法资源配置上，每一会员国“应向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责”。概括起来，司法独立国际标准大致有以下几个方面：
（一）首先是审判权的外部独立，即司法机关作为一个整体，独立于其他任何的国家职能机关、组织和个人，只依照法律履行审判职权，不受任何外部力量的不当干涉、干扰和干预。如果司法机关本身都是受制于其他机关、组织或者个人的，那么司法独立就无从谈起。
（二）核心是法官的独立，即司法独立本质上是法官个体的独立。现代法制中全部司法程序基本上都是为保证实现行使审判职权的法官个人判断和公正裁决而设置的，司法责任最终也是由法官个人承担，即司法职权和司法责任应当是个体化的。这不仅指法官对司法机关以外力量的独立，更重要的是指法官在司法机关内部即法官相互之间的独立。
（三）司法管辖的法律性和终极性，即涉及法律的事务，法院都应当具有终极管辖权，且法院处理结果具有权威性，一经确定后非经常法定程序不能改变。这是由于司法机关作为国家法律实施的最后一道保障的性质决定的。
（四）法官群体的精英化，即法官群体必须是由无论是能力还是品德都处在全社会前列的一群人组成。唯有如此才能保证各种利益争端、是非曲直、生杀予夺等事项得到正确处理，才能使尽可能少的法官在各种诱惑面前从内心上不为所动。
（五）法官对所审理的案件的超然性，即法官独立于案件当事人，与所审理的案件不存在任何利害关系。“法官不能作为自己案件的法官”是西方诉讼理论的一条基本理念；同时，法官也不得成为其他机关或者组织的成员，除非这种关系不会影响法官在审理案件时的中立性，因为一旦这些机关或者组织成为案件当事人，法官必然会因为隶属关系而存在无法公正审理该案的可能性。
（六）法官任职期限的终身制，即只要不存在被弹劾或者免职的法定事由，法官可以一直任职下去，直至自愿要求离、退休或者逝世。这有利于消除法官在任职过程中被各种非法因素人为中止职务的后顾之忧，完全依照宪法和法律审理案件。
（七）法官任职过程中及离退休后的充分物质生活保障制度，即必须确保法官生活水平在全社会的上层，不存在因为生活保障问题而利用职权与当事人进行利益交换的客观需要，这也是与法官群体的精英化特征相适应的。
（八）对法官任职的监督和约束制度，即在确保司法独立的前提下，用制度约束法官依法审理案件而不致专横擅断，防止法官随间草率甚至恶意枉法裁判。当然，这种监督和制约是以不妨碍司法独立为条件的，一般落着于对法官行为的监督上。
二、我国司法独立与国际标准的对比
新中国诞生，我国的司法工作经历了一个迅速发展-停滞不前-破坏殆尽-劫后重建-持续发展的过程，经过改革开放二十多年的努力，我国的司法工作取得了举世瞩目的巨大成绩，这是有目共睹的事实。但是，勿庸讳言，我国目前的司法状况仍不尽如人意，还远未达到完善的地步。各种司法不公、司法腐败的现象仍层出不穷，正如江泽民同志指出的那样，“有法不依、执法不严、吃喝卡要、索贿受贿、贪赃枉法、欺压百姓……”［2］而这些现象虽然只是局部的，但其消极影响是绝对不容忽视的，“官吏的腐败、司法腐败是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因”［3］。造成今天这种不利局面的原因，当然有社会风气和法官素质的因素，但主要还是司法体制方面的。这中间，司法没有真正独立便成了首当其冲的原因。因此，有必要结合司法独立国际标准具体探讨一下我国的司法状况及与国际标准的差距。
（一）司法机关尚未完全独立。尽管我国的宪法、人民法院组织法、三大诉讼法以及法官法都有“法院依法独立审判，不受政府机关、社会团体和个人的干涉”的规定，但正如某些学者据说的，我国的司法独立是“有限的”、“技术性”的，而“非完全的”和“非政治性的”独立［4］。法律只是规定了“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但因其规定的司法权的有限性和非完全性，导致司法机关在地方各级党委、人大以及政法委甚至包括行政机关等的干预面前显得无能为力。而且，因司法机关的人财物即司法资源均为地方所掌管，因而司法机关成了事实上的“地方人”，“地方人”要行使“国家的”职权，自然极不相称，司法机关背靠“地方”，也就难以因行使的是“国家的”审判权而“有绝对权威”了。究其原因，一是中国几千年司法与行政不分的历史传统导致一种历史惯性仍在不自觉地弥散着一种强大的行政权渗透力，使行政权力主要是各级政法委权力以及通过政法委起作用的其他机关行政权无孔不入，其中也包括进入司法领域。二是司法机关与党的领导、人大和检察的监督以及新闻舆论等方面的关系未在立法上真正予以理顺。三是司法体制建设方面的不健全和不完善。实践中，各种以党的领导名义干扰司法机关正常审判工作以及地方各级人大在司法程序进行过程中以个案监督名义不适时地介入办案的事件屡有发生。同时，以协调和领导公检法司联合办案为职责的各级政法委的存在及其运作，以及司法机关的人、财、物为地方权力或者行政机关所控制的实际情况，更是地方保护主义者和部门保护主义者得以干扰司法独立的重要原因，也为司法腐败自行其是大开了方便之门，以致有学者在遏制司法腐败现象与坚持实行司法独立问题上发出了“中国司法独立：一个两难的选择”［5］的感喟。可以想象，连司法机关的真正独立都不能完全实现，司法独立能得到保证吗﹖（二）法官地位的独立性尚未确立。同样，部分由于?一?中所述原因，加之法院这一司法机关采用的却是行政式管理的制度，虽然，法院以外的大多数机关、团体和个人并不能直接影响一般法官，但是法院内部的各审判庭与审判委员会、院长、庭长与审判人员的行政关系与业务关系不分泾渭，杂揉于一处，而且法院外部势力也可以通过影响院长或庭长的方式间接影响一般法官。因而，法官个人的独立地位尚未确立，审判责任往往也就难以确定并落到实处。
（三）法官群体的水平相对较低。在我国由于法官的来源具有相当的广泛性，并不都是从专门的政法院校毕业出来的，而且政法院校的毕业生只占很小的比例，因此，现实生活中法官队伍的业务水平普遍比较低，职业道德素质也参差不齐。在这种背景下，要确保比司法独立更具有诉讼价值的司法公正，是非常困难的。
（四）法官任职的稳定性和物质保障方面也与司法独立的国际标准相距甚远。我国由于法官来源的广泛性，故其任职也具有不稳定性，除了正常的人事变动外，各种借人事调动间接破坏司法独立的现象也屡见不鲜。各级法官出于畏威保位，往往以牺牲司法独立和司法公正为代价来维持自己的地位。同时，由于法官的物质生活保障方面也没有什么不同于社会上一般的人们，因而在某些情况，这也成了诱发他们借手中的权力进行钱权交易的一个客观原因。
（五）对法官的监督和制约机制尚不够健全，即使建立起来了，落实也是一个大问题，这也在一定程度上妨碍了司法独立的真正实现。
三、改革司法体制，实现司法独立
为了加快社会主义市场经济建设的步伐，同时也解决我国司法实践中存在种种问题，实现司法公正，1997年9月党的第十五次代表大会明确提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，涉及司法制度方面，则提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”这就明确提出了坚持司法独立原则这一问题。
在这种情况下，我国司法理论界和实践部门的一些有识之士提出了“司法独立”和“公正与效率”的司法改革目标。其中，公正与效率只能是司法改革要达到的终极目标，是司法改革的出发点和归宿，而评价司法公正与否，广大群众往往仅从个案的处理及其效果来进行，往往不能全面地进行实质性的衡量，此时司法是否独立这一问题就显得特别重要。有句话“要致富，先修路”。这里不妨套用一句，“要司法公正与效率，先做到司法独立”。司法独立正是通向公正与效率这一最终目标的“康庄大道”。唯有做到统领司法运行机制全局的司法独立，完善司法独立制度，人们才有可能在司法独立这一总体框架下，最直接地观察达到公正与效率的全过程，才有理由在相信个案达到公正与效率目标的同时也相信其他案件同样会通达公正与效率目标。也就是说，只有在坚持司法独立制度的前提下，人们才有可能全面地进行公正与效率机率的衡量，而不致产生诸如“这个案子办得公正，下个案子不知会怎样﹖”以及“有关这个人的这类案子办得效率高，关于另一个人的这类案子不知会不会也办得这么讲究效率﹖”等等的疑问。因此，要真正实现依法治国的方略，要确保司法公正，首先就必须实现司法独立，走上司法独立之路。
同时，实现司法独立也是我国目前形势的客观需要。我国即将加入WTO，我国司法制度面临着与国际司法制度全面接轨的问题，而我国作为有关司法独立的一些国际会议决议和联合国文件的参与起草国或加入国，承认并接受这些文件中有关独立审判制的基本内容和要求，也是我国的应尽义务。从我国的发展阶段来看，我国正处于培育和发展、完善社会主义市场经济的关键时期，需要正确处理好改革、发展与稳定的关系，协调好利益多元化、价值观多元化及其相互之间的矛盾与冲突，特别是人们维护自身权利的意识日益增强，渴望一个更为健全的、安全的、稳定的法治与正义社会，对司法公正与效率的期望与要求也就日趋增多。只有司法与社会之间形成“正常的互动关系，司法才能够成为社会关系的有力调整者和社会发展的有力推进者。”［6］因此，通过司法改革，健全司法独立制度，保障公正与效率这一司法目标的实现，已是人心所向，也是时代向前发展的迫切需求。
为了维护我国在国际上的司法形象，履行相应的国际义务，为国内公开公平统一开放社会主义市场经济的培育和完善创造一个良好的司法环境并给予司法上的保障，就要更新司法观念，理顺内外部关系，健全和完善司法体制，从立法上缩小我国司法独立制度与司法独立国际标准的差距。在宪法及其他有关法律中应明确：法院审判权独立，法官之间的审判权独立。具体可以这样规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受其他机关、社会团体和个人的干涉，法官之间、法院之间以及法官与法院之间的审判权独立。这就包括在与其他机构关系中司法机关的机构独立、职能独立以及系统内部的独立，而其核心内容和终极目标就在于实现法官的个体独立。
就具体制度而言，应当包括以下一些内容：
（一）审判权的外部独立方面，党的领导和管理应该是对司法人员的外在管理和领导，即在思想作风、政治方向、组织路线、职业道德的领导和管理，而并非是具体业务和工作上的代办和干预，同时必须树立这样一种观念：法官忠实执行由党的意志上升为国家意志的法德，便是最好地维护党的领导的表现，那些违背法律而执行具体党组织的临时命令或者指示的做法，实质是在损害党的领导；同时，司法机关与立法机关、行政机关事实上分开，互不隶属，各自独立运作。地方各级人大应该通过人民代表大会等合法渠道进行集体会诊式的事后监督，应当坚决杜绝人大代表个人的“个案监督”；检察监督也是庭后监督而非全程式监督；新闻媒体的报导方式可为对办案进程进行“白描式”的客观而及时的报道。
（二）对于作为司法活动之主体的法官，就明确其独立地位，即法官与法官之间是相互独立的，法官与法院之间也是相互独立的，互不隶属，各负其责。在法院内部和法官之间，除了人事和工资待遇上的管理之外，每一个法官都是平等和独立的，不存在审判业务上领导与被领导、服从与被服从以及层层报告请示和事事审查批准的关系。这需要对当前的许多制度进行较大的清理和修正。
（三）司法事项专管方面，要保证司法机关对具有司法性质的事务具有“绝对权威”处理决定权，不受任何外来干预、干扰、干涉，保证司法裁决能够得到切实的实现。目前，还有必要适当扩大司法机关的管辖范围，削弱目前已经膨胀了的政府权限，使原有的某些只能行政解决的事情能有机会交由更公正的司法方式来解决。
（四）法官独立于当事人方面，继续坚持并执行好回避制，保证法官不为自己案件的法官。同时，有必要加强对于法官的监督和约束方面的立法，当然，这种立法应当在不妨碍司法独立的限度内进行。
（五）职能独立方面，将法院内部的行政职能与审判职能完全分开，将两种职能的运作模式区分开来，在审判业务上不再实行行政式管理体制，而以实行主审法官责任制来代替行政管理性的行政长官或首长负责制。
此外，为“尊重与遵守司法机关的独立”，必须严禁外部力量介入司法程序对办案过程进行干预，并在司法资源配置上予以“充足的资源”供应，以确保司法机关对司法性质事务的处理享有实际的“绝对威”。为依法实现行政权与司法权的彻底分离，地方各级政法委应予以撤销。并树立权力过滥易滋生腐败的司法理念，杜绝行政权通过其他途径进入司法程序。实行主审法官责任制并实行错案责任制，对法官进行逐年筛选，并严把初任法官关口，在5—10年里逐渐提高法官队伍整体素质；完善主审制；撤销审判委员会；陪审制保留，但宜在立法上明确规定陪审员法律地位、法律责任、任职资格与条件、期间、工资待遇等方面的内容。在司法管理体制上，由中央直接管理，即实行条条管理，人、财、物均由国家统一管理，避免司法机关受制于地方，使司法机关地位超脱，更好地履行一个中立而公正的裁判者职责。
