论劳动争议的处理
论劳动争议的处理
［摘要］ 《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《劳动争议调解仲裁法》施行以来，我国劳动争议案件数量急剧上升，重庆市区县劳动争议仲裁委员会的案件几乎积压如山，劳资矛盾不能得到及时解决，严重影响市场经济发展与社会稳定和谐。我国劳动争议的处理采用“一裁两审”的单轨体制，弊端越发显现。为此，笔者对我国劳动争议的处理体制问题予以探讨，主张实行“双轨制”！
［关键词］ 劳动争议；单轨制；双轨制
劳动争议，也称“劳动纠纷”、“劳资争议”，是指劳动关系当事人之间在执行劳动方面的法律法规和劳动合同、集体合同过程中，就劳动权利义务发生分歧而引起的争议。
劳动争议的本质特征是社会性，具体体现为“兼容性、及时性、群体性、普遍性”这四个方面①，触及劳动者切身利益，与社会和谐稳定关系密切，影响重大。因此，加快立法，完善劳动争议处理体制，是非常必要的。
一、劳动争议处理的现状
我国《劳动法》第七十九条规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”
2001年4月30日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条规定,劳动者与用人单位之间发生的劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理。
《劳动争议仲裁调解法》第五条规定，当事人发生劳动争议，不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，该法第四十七条规定的几类劳动争议的特殊情况除外。
上述规定表明，劳动争议仲裁是劳动争议处理必经的前置程序，绝大多数劳动争议的处理便形成了“先裁后审，一裁两审”的劳动争议处理机制，即单轨制。如果加上前期的调解程序（当事人自行选择），我国目前劳动争议实行的是“一调一裁两审”劳动争议处理制度。
二、现行劳动争议处理体制的弊端
（一）带有浓厚的行政管理色彩
现行劳动争议仲裁制度限制了当事人对救济方式的自主选择。目前，我国已实行了社会主义市场经济体制。市场经济是开放的、相对自由的、高效率的经济，国家对社会经济生活的管理方式，要从过去过多的行政干预为主，向以市场调节为主转变。按照这一要求，一些属于平等民事主体之间的普通社会经济关系，应尽量交由民事行为当事人自己处理，对其中当事人双方处理不了的矛盾，交给司法机关，接受统一的司法审查。劳动争议仲裁制度出台于计划经济时期，特别是劳动争议仲裁作为当事人提起诉讼的必经程序，带有相当浓厚的计划经济体制的行政管理及干预色彩，违背当事人自由原则，限制了当事人直接选择诉讼的权利，人为地延长了劳动争议处理的时间，增加了当事人解决争议的成本。这样，既不符合当事人意思自治原则，也不利于保护当事人的利益，更不利于社会矛盾的化解和社会经济的快速发展。②
（二）造成法律适用混乱
我国劳动仲裁和法院分属两个完全不同的系统，目前的劳动争议仲裁机构具有双重性质：一方面，它具有准司法的性质；另一方面，它又兼具行政性质，这决定了它在进行仲裁时必须适用劳动和社会保障部制定颁布的行政规章及其他规范性文件，对司法解释不予重视或视而不见。而人民法院是独立的司法机关，它主要适用法律、行政法规、司法解释，在审理劳动争议案件中仅将劳动与社会保障部制定颁布的行政规章及其他规范性文件作为参照而已。③由此出现劳动争议仲裁委和法院“互不买账”、“互不承认”的尴尬局面，造成对同一劳动争议案件，劳动仲裁机构与司法机构对事实的认定和对法律的适出现矛盾，不能保证法律统一实施，也损害了法律的严肃性。
（三）浪费国家的司法资源及当事人的人力财力
在现行劳动争议处理体制下，仲裁裁决并无当然具有法律强制执行力，一方或双方当事人对仲裁裁决不服，仍可向人民法院提起诉讼。同时，法律并没有对劳动仲裁机构裁决与人民法院审判之间的衔接问题作出相应规定，劳动争议进入诉讼程序后，仲裁裁决书为一纸空文，法院的审理工作从头开始，当事人需要重新举证、质证，如拒绝举证，法院不会以仲裁的举证来审理，将直接判决其败诉，这样造成了法院全面的重复审理，浪费国家宝贵的司法资源和当事人的时间、人力和财力④。
（四）不利于有效地维护劳动者和用人单位的合法权利
1.审理时限上的缺陷
根据《劳动争议调解仲裁法》第四十三条规定，劳动争议的仲裁办案期限一般是四十五日，案情复杂的，延长期限不得超过十五日。逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。当事人一方或双方不服裁决可在收到裁决书之日起十五日内向法院起诉；一审法院适用民事诉讼程序审理劳动争议案件，一般在立案之日起6个月内结案；若当事人不服一审判决可在收到判决书之日起十五日内上诉，二审法院审理期限一般为三个月。以上期限遇有特殊情况均可延长，加上实践中，因为劳动及其它案件数量都有大幅增长，仲裁、司法机关积压案件非常普遍。据此，一个劳动争议最终生效的判决可能历时一年甚至更长的时间才能得到。另外，工伤案件的处理程序可就在前述“一调一裁两审”的基础上再加上一个工伤认定和工伤等级鉴定，对认定是否是工伤的结论不服，可申请复议，对复议不服可以向人民法院提起行政诉讼，对一审行政诉讼裁决不服还可以上诉产生二审程序。如果，没有签订劳动合同的，用人单位否认存在劳动关系，受伤者往往还要申请确认劳动关系的劳动仲裁，且可能要再经历一审、二审程序。如果一方当事人在劳动争议中穷尽上述程序来维护其权益，这工伤处理案件可就真是名符其实的“马拉松”了，劳动者的权利很难得到及时保护。
2．仲裁机关及仲裁人员的设置体制使劳动仲裁失去了公正的前提
《企业劳动争议处理条例》第十三条规定，仲裁委员会组成人员必须是单数，主任由劳动行政主管部门的负责人担任。劳动行政主管部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办事机构，负责办理仲裁委员会的日常事务。由此可见，我国现行劳动仲裁委员会隶属于劳动行政部门，负责人由政府官员担任，表明了政府对劳动争议处理的干预力很大，在当前“一调一裁两审”劳动争议处理制度下，难以体现仲裁的中立性和独立性。个别劳动争议仲裁机构和仲裁员在过多强调保护地方利益或部门利益，担心依法保护了劳动者的合法权益，影响投资者的利益和信心，影响当地经济和税收增长，在狭隘主义的错误思想的指引下，或不履行法定职责，或违法裁决，损害了当事人的合法权利，损害了政府保护劳动者合法权益的形象。
3.劳动争议仲裁制度缺少有效的监督制约机制
按照通常的道理，任何权利都需要接受必要的监督和制约，失去监督和制约的权利很难保证公平公正。而现行的劳动争议仲裁制度恰恰缺少这样的监督和制约机制。劳动争议仲裁委员会的裁决并不必然要接受上级单位的审查，劳动争议仲裁机构自身也并未建立诸如错案追究制等监督制度，劳动争议仲裁机构的审理大多一裁了之，不需要承担任何责任，而且法律规定的仲裁庭审理也大多为一个人的仲裁员独任审理所取代。在此情况下，很难保证仲裁机构裁决的公正性。
三、完善劳动争议处理的体制
（一）劳动争议的处理可实行“双轨制”
1．单轨制、双轨制的定义
劳动争议的处理，学界提出了“单轨制”和“双轨制”的定义⑤。
所谓“单轨制”，即“调、裁、审”依次进行的体制，是指当事人未能达成和解的劳动争议，当调解机构调解不成或者当事人不愿调解时，应当先由仲裁机构仲裁处理，只有当事人不服仲裁裁决的情况下，才由法院审理。也就是现行的劳动争议处理体制。
所谓“双轨制”，就是由劳动合同关系的双方通过合同事先约定或在争议发生后协商确定争议的解决程序，有约定则按约定，没有约定或协商不成时则由当事人自由选择，或者申请劳动仲裁，或者向法院起诉。两者只取其一，申请仲裁的不得再提起诉讼，且一裁终局。已提起诉讼的不得再申请仲裁，诉讼实行“两审终审”。也就是“裁审分轨、各自终局”。 ⑥
2．实行双轨制的好处
基于上述对我国现行劳动争议处理体制“单轨制”的弊端分析，笔者认为，我国劳动争议处理程序应建立 “裁审分轨、各自终局” 的双轨制体系。所谓“裁审分轨”是指劳动争议发生后，当事人既可以向劳动仲裁机构申请，也可以向人民法院起诉。当事人向仲裁机构申请的，不得就同一案件再诉至人民法院；当事人向人民法院起诉的，不得就同一案件再诉至劳动仲裁机构。所谓“各自终局”，是指一裁终局或二审终局。其优势如下：
（1）可以充分保障当事人的诉权。关于劳动争议案件仲裁前置的规定不仅有碍于人民法院的司法管辖权的行使，也是对当事人诉权的不合理限制，尤其是在仲裁机关怠于行使职能时，往往将劳动者置于告状无门的危险境地，实行双轨制后，当事人可以自由选择争议处理机关，从而可以及时地维护劳动者的合法权益。
（2）缩短争议处理周期，合理配置审判资源。按现行的仲裁程序，仲裁机关必须在受理后六十日内作出裁决，这一规定看似周期较短，但如一方当事人不服诉至法院，法院则要按一般审理程序对双方的争议从头审起，即使适用简易程序也要一个月以上才能完成，因此适用经劳动仲裁再诉讼的单轨制往往并不能收到及时解决纷争的效果。假设在争议发生后即向法院起诉，一般情况下法院应在法定审理期限内审结。从法院方面来说，由于可以直接受理案件，避免了重复劳动，对于当事人直接向法院起诉的案件可以合理分配审判力量集中精力进行审理，以追求审判效益和效率的最大化。
（3）提高劳动争议案件的仲裁或判决质量。如果施行双轨制，法院直接分流案件数量，劳动仲裁机构受理案件数量急剧下降，仲裁人员就会有充足的时间和精力的裁决案件。加之当事人自愿选择“一裁终局”，当事人对仲裁机构和人员的信任和服从，当然提高劳动争议仲裁的权威性，仲裁人员为此而更加作出公正的裁决。对于法院来说，必然会有各类劳动争议案件不断涌入，各种新类型案件也会层出不穷，加之劳动争议案件政策性较强，这就对法官的综合素质提出了更高的要求，不仅要掌握专业法律知识，还要注意掌握和了解国家及省、本地区对于相关问题的政策性规定，并进行系统的培训，随着办案数量和经验的积累，法官的办案水平将会有所提高，劳动争议案件判决质量随之提高。
（二）实行双轨制条件已成熟
有人顾虑，认为实行双轨制条件不成熟，主要担心如下：
如果实行双轨制，若当事人选择仲裁，即“一裁终局” 的裁决书和仲裁质量难以得到有效的监督和纠正，不能充分保护当事人合法权益。如果施行双轨制，会使法院受理案件急剧上升，需要法院更多人力、财力、物力。
笔者认为，担心是多余的。理由如下：
1.我国地方各级人民政府根据有关法律规定均设有处理劳动争议的仲裁办事机构，锻炼和培养了一大批专职仲裁员，仲裁人员的办案水平和裁决质量基本上能够得到保证。即使案件裁决不够公正或违法，当事人的利益不会受到较大影响，因为当事人自愿选择“一裁终局”的，一般是小额或标准明确的仲裁案件。况且，当事人采用《劳动争议调解仲裁法》第四十九规定的程序可以向仲裁机构所在地的中级人民法院申请撤销裁决。这样使得仲裁裁决得到了有效的监督和司法纠正。
2.现在绝大多数的劳动争议案件均进入了诉讼程序，换言之，无论单轨制还是双轨制，劳动争议案件进入法院的数量无较大变化，基本上不加重法院的工作负荷。即使有小额或标准明确的仲裁案件直接进入法院，因该类案件简单，不耗时耗力，这样对法院的工作负荷影响也不大。
（三）要实行双轨制，还需完善和处理好以下几个问题：
1、仍要加强劳动监察工作，发挥劳动监察部门类似“劳动警察”的作用，为劳动法规的执行和劳动保障的各项工作护航⑦，减少劳动争议案件数量的发生。这虽然是劳动争议处理体制之外的问题，但所谓“开源节流”，是应当倍加重视的问题。
2．从立法的角度确立双轨制的原则。这就有必要对劳动法的相关条文作相应的修改和补充，明确劳动争议处理实行双轨制。同时加快立法的步伐，加紧制定和完善与劳动法相配套的法律法规，使之形成完善的劳动法律体系。
3．要规范劳动关系主体之间的劳动合同内容。要将对争议解决程序的约定作为劳动合同的必要条款，避免争议发生后双方在是选择向法院起诉还是向仲裁委申请仲裁的问题上争论不休、耗费时日。
4．赋予人民法院在处理劳动争议案件时有相应的职权。如对工伤的直接认定权，对工伤伤残等级有司法鉴定委托权等等。同时建全人民法院的办事机构，在条件成熟时遵循国际惯例设立专门的劳动法庭，专门审理劳资纠纷。
5．进一步细化“双轨制”的具体操作程序
（1）完善“双轨制”框架下劳动司法机构类型的选择及劳动争议处理机构人员的三方机制。
为了补救劳动争议审理时限造成的缺陷，首先要从程序设置上解决问题，这在前面已经谈到；其次，审理时限作为一项基本的司法制度，对其直接予以变更的可能性及操作性不大，但是可以从争议处理机构的设置和人员的配备上找到突破点，力求效率，以达到快速审结。在这一点上，劳动司法机构类型的选择及劳动争议处理机构人员的三方机制是两个值得注意的问题：
第一，劳动司法机构类型的选择。
劳动诉讼作为一种独立的解决劳动争议的制度，具有特别重要的意义，是当事人的最后一道保护屏障。由此决定了劳动司法机构在劳动争议处理机制中有着重要地位。我国法院目前主要是以民事庭审理劳动争议案件，以民事法律代替劳动法律来调整劳动法律关系，必然引发劳动争议处理的复杂因素。
关于劳动司法机构的设置，各国情况不尽相同。英国在司法部下设有独立于普通法院的产业法庭和上诉就业法庭，对协商、调解不成或由法庭直接受理的案件，产业法庭开庭听证，并进行裁判；当事人如果对裁判不服的，可向上诉就业法庭上诉。如果争议的问题是对现行法律有质疑，应继续到普通法院审理，普通法院经二审终局。法国则在法院内设立专业法庭，但无专门处理劳动争议的法院，专业法庭是一审法院中的劳工法庭和农业法庭（处理农业方面的劳动争议案件），以及上诉法院、最高法院中的社会法庭。德国则由职业法官及荣誉法官组成专门的劳动法院，实行地方法院、州法院、联邦法院三级审理。关于我国劳动司法机构应选择何种类型有不同主张，如“独立型”、“兼审非独立型”、“普通专审非独立型”、“特别专审非独立型。”
笔者认为，在我国选择何种类型的劳动司法机构，应考虑如下因素：其一，劳动司法机构与现行司法机构设置的衔接性，充分利用现有司法资源；其二，劳动司法机构的设置应体现三方原则，有效维护劳动者合法权益；其三，劳动司法机构的设置应有利于提高效率，促使劳动争议得到及时解决。
基于以上考虑，再参考德国的劳动争议处理机构为老的法院的设立和法官的组成模式⑧，笔者主张在现有人民法院内设立劳动法庭，作为专门行使劳动争议审判权的特别审判机构，其审判组织不同于民事、经济、行政等专门审判机构，它由职业法官和工会、用人单位团体委派的陪审员所组成。在市场经济条件下，各类复杂的民事案件，已对法院民庭产生了巨大压力，再加上大量劳动争议起诉到民庭，审理必然拖延时间，而成立劳动审判庭专项审理劳动争议，方便当事人诉讼，大大缩短了办案周期，使劳动争议案件得以快审快结，提高了效率。尽管劳动审判庭的试点改革可能存在的问题很多，但这种试点改革毕竟向设置独立的有别于民事、经济、行政等专门审判机构的劳动法庭迈出了一大步。在试点改革的基础上，还应不断开拓新思路，以完善劳动司法机构的设置。
第二，劳动争议处理体制中的三方机制。
劳动争议处理体制中的“三方机制”，即国家、工会和用人单位团体三方代表参与劳动争议处理的过程、共同协商劳动争议当事人双方利益的机制，是劳动关系协调的“三方原则”在劳动争议处理体制中的具体贯彻。在我国劳动争议处理体制中建立和完善“三方机制”，应从组织、人事、权限分配等各个方面综合予以落实：
在组织方面，劳动争议处理机构的人员应当由国家、工会和用人单位三方代表组成。在劳动争议仲裁机构中，劳动争议仲裁委员会应当由当地劳动行政部门、同级地方工会组织和用人单位团体委派的代表所组成；在劳动争议审判机构中，合议庭的组成应当实行分别由工会和用人单位团体委派陪审员的制度。劳动行政部门、工会的代表的确定不存在什么争议，问题是用人单位代表主体不明确。在我国，由于不存在雇主协会，用人单位的代表目前以经济综合管理部门的代表作为用人单位的代表，这无论从理论上还是从实践中来看都存在着缺陷。因此，明确用人单位代表的主体资格是一个迫切需要解决的问题。
在人事方面，劳动行政部门、工会和用人单位团体选派的劳动争议仲裁委员会委员和仲裁员，工会和用人单位团体选派的人民法院合议庭陪审员，都应当纳入各自的正式编制。无论哪一方向劳动争议仲裁机构选派的代表，都应当遵循统一的资格标准，选派的仲裁员或陪审员，应当具备法定任职条件并取得法定任职资格，以确保其素质。
在权限配制方面，劳动争议处理的各项权限都应当依其特点在三方间进行合理配置。其中，劳动争议处理规则的制定权，重大案件或疑难案件的处理权，应当由三方分享并共同行使；一般案件的处理权，总体上应由三方分享并共同行使，但具体到每个案件则不一定由三方分享或共同行使；劳动争议处理的监督权，应由三方分享，但不一定三方共同行使，也可以由各方分别行使。
（2）要改革劳动争议案件审理人员的知识结构，增强劳动争议案件审理的专业性。
澳大利亚选任处理劳动争议案件的调解员和法官，不仅注重他们的法律知识，从律师和法律专家中选任，同时也注重从劳动方面的专家中选任。⑨目前，我国劳动争议仲裁委员会的仲裁员多数是通晓劳动知识的专业人员，但对法律的理解和把握欠缺，法院的法官通晓法律，但有关劳动知识欠缺，对劳动争议涉及的专业知识的培训不够。为了更好地审理好劳动争议案件，我国应当加强对审理劳动争议案件的法官的培训，审判人员可由法官和劳动专家组成，实现优势互补，以充分体现劳动审判的专业性、公正性和协商性。
（3）成立专门管理部门，建立对劳动企业规章制度的备案登记制和抽查制。
澳大利亚的劳动关系委员会是一个集调解、仲裁、司法审判和劳动行政监督于一体的专门机构。在我国，根据有关法律规定，企业有权制定本企业的规章制度，该规章制度又常常作为劳动合同的组成部分，职工在该企业就业，就必须遵守这些规章制度，否则，企业有权对职工进行惩罚甚至辞退，由于这些规章制度是由企业单方面制定的，没有征询职工的意见，因此，企业在制定规章制度时，常从自身利益考虑，制定出一些权利义务失衡的条款制度要求职工遵守。尽管《劳动合同法》规定通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策的规定，并已向劳动者公示的，可以作为仲裁机构和人民法院审理劳动争议案件的根据。但仲裁机构和法院对企业规章制度的审查是以发生劳动争议纠纷为前提，作用是被动的、有限的，是事后的。因此，有必要对我国的劳动调解、劳动仲裁、劳动监察三者相分离的机制进行改革，设立一个管理部门对企业规章制度进行备案登记和进行抽查。这样起着事先监督的职能，切实保护劳动者的合法权益。这在双轨制保证仲裁及判决公正的的处理机制下是切实可行的。
（4）要推行多渠道的纠纷解决机制，要注意培养和树立新的司法理念和司法文化。
任何社会中制度安排都有其产生的深刻的社会背景，并随着社会政治、经济、文化、伦理、道德等诸因素的变化而变化。劳动争议制度的建立和发展，是对社会制度变化发展的典型体现。在资本主义的自由竞争时代，经济上强调的是机会均等而不是结果均等，从而在法律上强调的也是程序正义而不是实质正义。近代以来，西方国家通过自由竞争形成的大工业生产，在极大地丰富和方便了人们生活的同时，也带来了越来越多的社会问题，如工伤事故、交通事故、水污染、空气污染、噪声污染、商品致人损害等新类型的损害赔偿案件频繁出现，依照传统的侵权法过错责任赔偿理论，受害人很难获得有效的救济赔偿，同时由于社会的两极分化，劳动力过剩，大批工人下岗失业，处境悲惨，引发了轰轰烈烈的工人运动，社会合作机制受到破坏，危及整个社会的稳定和发展，因此，西文各国纷纷结合自己的法律结构予以补救，创造了多渠道的纷纷解决机制。如在劳动争议解决上，推选集体谈判，协商对话机制，建立调解组织，加强调解解决纠纷机制。另外，从澳、新两国的司法制度，可以看出，它们秉承英国的法制传统，全社会都能确立和尊奉一整套新的司法理念和司法文化，强调司法的中立性和权威性，法院和法官享有崇高的社会威望，纠纷的解决强调的是司法过程的公正性，而不是司法结果的绝对公正。这都是值得我们借鉴的。
5.无论是单轨制还是双轨制，都应当加强立法和政策配套，着力引导，把调解工作落实到位。
调解有利于化解矛盾，减少纠纷，有利于劳资双方私下解决纠纷，像处理婚姻纠纷案件那样，将调解作为仲裁裁决和司法判决前必经程序，作为处理劳动争议案件的一个原则，鼓励当事人庭前和庭外和解，最大限度地促使当事人和解解决纠纷，消除社会不稳定因素。
劳动争议案件具有特殊性，与普通民事案件不同，它不仅仅是劳动合同、劳动报酬的纠纷，更涉及劳动条件、劳动保护、安全卫生、下岗安置以及社会保障、违法解除、就业歧视、工资、工时、工作条件以及劳动合同的变更等问题，解决这些矛盾，仅仅靠行政手段、劳动仲裁和司法裁决是难以实现的，因为这方面的问题即使法院也难以强制执行和收到实效，必须要有社会保障和社会调解机制。我国的劳动法虽然也规定了企业内部要设立劳动争议调解委员会，基层人民调解组织、劳动仲裁机构和人民法院也对劳动争议案件进行调解，但是，这些调解工作的作用都是很微弱的。原因在于，我国的宣传和引导不够，相应规章制度和政策配套不够所造成的。笔者认为，我国应当加强立法和政策的配套实施，加强宣传引导，将劳动争议全力引人调解，对节约国家资源，缓和及化解矛盾，社会和谐与稳定具有特殊的意义。
参考文献：
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参考法规：
《中华人民共和国劳动法》
《中华人民共和国劳动合同法》
《中华人民共和国劳动合同实施条例》
《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》
