我国法院体制改革的思考
发布日期：2004-02-13 文章来源： 互联网
司法公正是法治国家的根本标准，我国要贯彻依法治国方略，必须确保司法公正。合理科学的司法制度是司法公正的前提，优良的人员素质是司法公正的条件，有效的监督机制是司法公正的保证。而我国司法实践中存在的问题、司法体制中暴露出的弊端、法院审判权难以落实的现实呼唤着司法改革。如何进行司法改革，以实现司法公正，已成为当前的热点问题。
一、对法院体制进行改革是为了更好地贯彻宪法的原则
（一）法院体制改革是司法改革的重要组成部分。
司法改革的目的是为了保证审判权独立和检察权独立。在资本主义国家，司法机关即指法院，司法独立即是法院的独立 .而在我国，对司法机关指何部门，虽有不同的看法和适用范围，但一般认为，司法机关指人民法院和检察院。司法改革不仅指法院体制的改革，也包含检察院体制等改革。但司法裁决的最终性、强制性、公正性是法治国家的属性，确保人民法院独立公正审判的法院体制改革，对司法改革而言似乎意义更为重大。
这里的法院体制改革指涉及法院体制的一切司法改革。它并不仅是法院系统就司法适用程序、管理制度的改革，它还涉及立法和司法等方面。法院体制的改革是为了实现审判权独立的目的而对司法程序的模式、活动方式、审判机关与其它机关相互关系、职能等的改造和保障，目标是提高司法效率，实现司法公正。
（二）法院体制的改革，不能离开宪法而进行。
1、法院体制的改革，不论是属于立法或司法活动，都离不开我国宪法的规范与指导。司法制度是根据宪法而确立的，因此改革首先是依宪法改革，因为宪法具有最高的法律效力，是国家的根本法，任何涉及法院体制改革的立法、司法活动必须遵守宪法。若经司法实践证明，为保障审判权的实现而对法院体制进行更新、发展，需要宪法随着发展而变化，那么可以通过宪法变迁的方式，使司法改革符合宪法和法律。
2、我国法院体制的改革是为了更好地贯彻宪法的原则，使宪法的规定落到实处。司法独立是许多国家宪法和法律规定的一项重要的司法原则。在我国的现行宪法和法律中，也有司法机关依法独立行使职权的规定，如我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《人民法院组织法》第4条也有相同的规定。宪法从维护司法权的严肃性、权威性出发，赋予了法院履行职责的法定性和独立性。但是目前宪法所规定的“审判权独立”，虽不能说完全有名无实，至少可以说由于法院体制上存在的弊端，审判权独立的原则尚未能得到完全的遵守和实施。而进行法院的体制改革，目的是从制度上保证法院依法独立公正行使审判权，这正是保障了宪法的实施，使宪法原则具体化，使宪法的遵守得到进一步加强。
二、我国法院审判权受制的主要表现及原因
宪法规定的独立审判的原则要求法院不受法律以外的任何势力的干涉和影响，而是以事实为根据，以法律为准绳，独立地进行审判，公正地作出判决，即法院在其职权范围内的行动必须独立进行 .但这一宪法原则在实际中缺乏相应的司法体制予以保障和落实，法院体制在现实中形成了党委领导、人大和上级法院监督指导、政府有关职能部门管理人员编制、办案经费的模式，且往往是各级党委、人大，各级上级法院都来领导、监督或者指导，以致地方各级法院尤其是基层法院处于谁都能领导和监督而无所适从的尴尬境地，审判权独立的原则受到诸多因素的牵制而难以实现。这种违背宪法原则的状况的形成，有两方面的主要原因，一是观念方面的原因。我国几千年盛行的是“人治”，广大人民以及领导干部法治意识薄弱，司法工作行政化，人民法院的院长及其审判人员不被视为专业人员，而被视为行政人员，被套以行政职级，《法官法》颁布后这种状况仍未有根本的改变，以致在全国法院系统进行首次法官等级评定时，鉴于法院长期按行政管理的现状而主要以行政级别、行政职务而不是按法官职业的要求来套评法官等级。尽管我国1954年宪法中已确定了法院在法律上的独立地位，但长期以来人们对独立审判权原则的重要性和必要性认识不足；尽管我国的普法教育取得了一定的成绩，领导干部的观念与“依法治国”的要求还有相当的差距，以言代法、以权压法等现象时有发生，党大还是法大的冲突时有耳闻。我们应当在依法治国的进程中，确立法治的原则，树立宪法权威，使审判独立原则成为我国法律文化的有权组成部分，使人民群众增强法制观念，从而使司法独立与司法公正有坚实的社会基础。二是现行法院体制不合理。地方法院接受地方党委的领导，除贯彻落实党的方针、政策之外，法院的重要事务甚或具体的业务以及人事任免均由地方党委决定。法官的职务，包括院长、审委会委员甚至审判员的职务都要经地方党委及其组织部门考察批准才由人大常委会任命。地方法院与地方行政机关同由权力机关产生，各自对权力机关负责，相互间并无隶属关系，但现行的体制中，地方政府往住将法院视同其职能部门，法院的人、财、物权掌握在地方行政机关手中，从而使法院受制于行政机关。此外宪法规定人大对法院享有监督权，但人大对于如何监督，却作法各异，存在监督乱，随意性的大问题。有的只要是涉及到法院的来信来访，人大都要过问或转到法院处理，一律要求法院立即书面报告；有的随时要求法院院长到人大、党委汇报个案的审理情况，并作出批示。而在各级人大各自提出对同一案件的不同看法时，法院更是无所适从。这种现象在理论和实践上引出了人大能否就个案进行监督以及何为监督、何为干涉的热门话题。法院体制中存在的问题，严重影响了人民法院的独立审判权。由于缺乏独立审判的保障体制，使审判中出现地方保护主义，以言代法，以权代法，法官服从于党政机关的意见而不是只服从法律等有碍司法公正的现象。司法不公现象的出现，又易使人们将其归因于法院及其审判人员自身的原因或机制。法院内部运行机制固然也存在与实现司法公正的要求不适应的问题，亦须进行配套的改革，但是审判权不独立，无法为司法公正创设前提条件。
三、如何进行法院体制改革的探讨
司法改革，即“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权、检察权” ，这里所讲的制度，是指法律制度包括宪法的规定，而不是一般的规章制度，它既包括司法程序制度本身，也包括影响司法独立公正的相关的其他制度，凡是不适应我国社会主义市场经济发展的司法制度都应进行改革。法院的体制改革，须围绕强化、完善宪法规定的审判权独立的原则来进行，既要使法院从体制上真正独立于任何行政机关、团体和个人，确保法院的独立，又要使法官独立审判案件，并有相应的保障机制，以确保法官的独立。
（—）从法院与外部的关系看法院体制的改革
要确保法院独立行使审判权，必须从制度上保障法院的独立性，使之不受地方党政机关可能造成的干涉和影响，不受各级人大不当的监督。
首先，从宪法上强化审判权独立原则，从国家机构的职能创设上确保独立审判权的原则的实施。由于我国民众对法院独立行使审判权的原则尚缺乏应有的认识，因此，可以通过宪法修改或宪法解释的方式强化这一原则。也可通过宪法解释的方式进一步明确权力机关的监督职能及其与法院独立审判权的关系，以此强化法院的独立性。人大的监督权与法院的独立审判权都是宪法规定的原则，二者在本质上是一致的，但从具体运行而言其职能是必然冲突的。为建设法治国家，独立审判权必须落到实处，人大的监督也必须加大力度，因此有必要通过宪法解释或制定监督法等，规范人大及其常委会对法院进行监督的原则、程序、方式、方法，如变多头监督为统一监督，使人大的监督权具有严肃性和可操作性，确保法院能在制度上、事实上依法接受监督，避免监督的随意性，避免各级人大就同一案件同时来监督，以及人大直接参与对个案的处理等情况再出现。通过改革使人大监督法制化、规范化、程序化，才能正确处理好人大的监督权与法院的独立审判权的关系，为法院独立审判权的行使创造良好的基础。
其次，改善党对法院的领导。我国是共产党领导的处于初级阶段的社会主义国家，法院体制改革必须符合我国的基本国情，依法治国是在共产党的领导下进行，因此，改革法院体制不能超然于政党而必须坚持党的领导。然而，现行法院体制中，法院直接受地方党委的领导，不可避免地会出现法院的独立审判权受影响的现象，并存在着诸如以党代法干涉审判等弊端。因而，必须正确处理法院的独立审判权与政党的关系，在体制上既要坚持独立行使审判权的原则，又要坚持和改善党的领导；既能使党在党的大政方针的贯彻落实方面对法院进行领导，又能确保地方法院不受地方党委的干涉，独立而公正地行使审判权。法院的功能是维护国家法律的权威和法制在全国的统一，审判权应实行集中统一领导，一些学者提出可将地方党委对法院的领导改为法院垂直领导，即由法院系统中上级法院的党组织领导下级法院的党组织，而不受地方党委的领导 .这是个既符合国情又能较好地解决地方法院接受地方党委领导所带来的弊端的法院体制改革方案，既符合现行的宪法原则，又坚持了党的领导。当然，在党的领导由地方党委领导改变为法院系统党组织垂直领导时，还需注意到由此带来的问题，本文下文将会论述到。
再次，改变地方行政机关控制法院的人事、财政的体制，有效排除地方行政机关可能对司法工作造成的干涉，确立有效的抗干扰机制。法院的人、财、物权应由最高法院掌握，司法经费由全国统筹。可将法院的经费纳入中央财政预算，由中央财政将法院经费单列，同时最高法院通过加强诉讼费用的管理，由地方各级法院上缴一定比例的诉讼费，由最高法院根据各省、直辖市、自治区法院的实际，统筹安排下拨费用给省高级法院，再由省高级法院直接下拨给各级人民法院。关于人事管理体制方面，改变行政机关管理法院机构人员编制的作法，实行由最高人民法院和省、直辖市、自治区高级法院二级管理的方法，即由高级法院依据最高法院关于编制管理、人事管理的总体规定，对辖区内的各级法院进行具体的管理。
由于地方党政机关对法院享有的人、财、物权，使法院独立审判不可避免地受到限制，因此有人提出，为隔绝地方党政机关的干涉，法院的人、财、物体制一律应实行垂直领导，最高法院领导地方各级人民法院、上级人民法院领导下级人民法院。这样的改革思路有可取之处，但笔者认为尚有如下问题需要解决：第一，机构、人员编制、法院经费、法官待遇仅由最高法院自行决定管理是不可行的，必须通过修改法律的方式，并对上述法院体制改革予以专门的规定。第二，我国宪法第127条第2款规定，最高法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。如在未改变根本法的情况下，将法院体制中上下级的监督关系改革为垂直领导关系，并改变监督审判工作的范围为领导审判以及人、财、物的范围，则是违宪的。第三，我国法院实行的审级制度为四级二审终审制。如果上一级法院对下一级法院（如中级法院对基层法院）的审判工作，党务工作，人、财、物管理等均为领导关系，那么人们担心的上一级法院利用其领导关系对下一级法院的审判施加影响，影响下一级法院独立行使审判权，从而使二审终审变为实质上的一审终审的现象将会有增无减。基于上述的问题，笔者认为，为维护我国法律的尊严，确保独立审判和公正司法，宪法第127条第2款所确定的上级法院监督下级法院的审判工作所形成的体制不宜改变，下一级法院的审判工作不宜直接由上一级法院领导。但党务、人、财、物等的管理体制，又确需要改为由法院系统管理的体制，这可通过修改人民法院组织法或其他相应的法律、法规来确定新的体制。为避免或减少因人、财、物管理以及党的领导的关系而出现的上一级法院影响下一级法院审判的现象，考虑到我国绝大部分的案件是由基层法院一审，中级法院二审，因此比较而言，在人、财、物由最高人民法院统管的前提下，由省、直辖市、自治区高级法院的党务、人事任免、人员编制、司法经费进行直接的领导较适宜，而不宜实行逐级管理的体制。经济的发展、交通的改善、通讯的进步，都为这种直管方式提供了可行性。
对涉及法院与外部关系的体制进行如上的改革，将有效地防止地方保护主义或不当的监督对审判工作的干涉或影响，排除外部环境对法院独立行使审判权的限制，从而也为法官独立审判创造坚实的基础。
（二）从法院内部运行机制看法院体制改革。
法院独立行使审判权，最终要通过法官来体现，司法的公正就是法官的严格执法和公正裁判。法官的公正最主要的是有赖于法官的独立审判、法官的良好素质和有效的监督制约机制。法院内部运行机制必须确保上述三个方面的实现。目前的实际情况是，在法院内部，审理与判决分离的状况还未完全改变，院长、庭长“案必躬亲”的现象仍存在；法官素质不高，监督制约机制尚缺乏科学性。因此，在为法院独立行使审判权创造外部环境的同时，必须对法院的内部运行机制进行改革。
1、明确法官独立审判的权责。实现法官独立行使审判权，是为了更好地实行审判权独立的原则。近几年来全国法院系统均已开展了审判方式的改革，在很大程度上改变了以往案件层层审批的现象，法官独立审判受到了重视，最高法院也颁布了民事经济审判方式改革的若干规定，但各地法院对审判方式改革的开展并不平衡，因此，尚须依照法律规定进一步落实审判权，使审判员享有依法裁判案件的权利，使法官只服从法律，只接受监督，而不屈从于压力与干扰；院长、庭长要改变对法官审判实行的行政管理方式，把精力放在对法官审理的案件进行总结、指导、监督上。法官独立审判，可以使裁决更具客观性，能强化法官的责任感，调动其搞好审判工作的积极性。
2、从体制上加强法官的队伍建设。法官独立审判的原则，要求法官具有较高的政治及业务素质，强化法官的队伍建设，就要提高法官的政治与业务素质。
第一，强化法官的职业道德教育，使法官成为追求正义和廉洁清正的群体，确定法官违反职业道德的惩戒制度；强化法官的公正、廉洁、效率意识，使之重视公平、正义的价值观念。要强化对法官的培训，我国《法官法》中虽有对法官进行培训的规定，但不具体；最高法院最近决定在三年内每位法官至少参加一个月的培训，这是个良好的开端，但是为确保法官的知识更新，应规定每年每一法官均应接受一定时间的岗位培训或离岗培训。
第二，提高法官的任职条件，改革其任用制度。按照我国“法官法”的规定，我国高等院校法律专业毕业和非法律专业、具备法律知识的人即具备了法官的学历条件；这与国外多数国家规定法官必须是法律专业本科毕业的学历条件相比有相当的差距 ，而且非法律专业但具备法律知识的条件缺乏确定性。然而在实践中，即便是这样的条件都未能完全遵守。由于法官独立审判要求法官具备扎实的法学理论基础及相应的司法实践经验，因此法官的任职条件还应提高。一是规定法律专业本科毕业的人员在从事法律的工作若干年后，才可报考法官资格统一考试，且考试的条件、内容应较律师的考试更严。二是最高法院已设立的法官资格考评委员会，对全国经法官资格考试合格的人员要切实进行政治、业务、学历条件等的考核，统一授予法官资格，从取得最高法院授予的法官资格之后从事若干年法律工作的人员中选任法官，改变取得法官资格就一定能担任法官的作法。三是可从具有司法实践经验的律师、法学教师中公开招考法官，扩大高素质法官的来源渠道，最高法院已对此作了有益的探索。四是法院院长、副院长只能从法官中选任，改变从不具备法官资格的人员中调任的作法，上级法院的法官除从高素质的律师、法学教师中招考外，应从下一级法院中择优选任，既保证上级法院的法官具有较高的素质和丰富的经验，又使下一级法院的法官不断进取，提高自身的素质。在目前的情况下，上级法院的增编补员可从下级法院中选任。五是提高法官任免规格，由全国人大及其常委会选举和任命最高法院、高级法院的法官，省级人大及其常委会选举、任命中级法院、基层法院的法官。这对于提高法院、法官的地位及抗干扰能力将起积极作用。
第三，落实法官辞退的制度。我国《法官法》第38条中有对法官予以辞退的规定，这是法官应具有较强的政治、业务素质的必然要求，但在实践中对法官的辞退很难落实，涉及到党管干部、人事管理、社会保障等问题。因此，在保障法院独立审判的前提下，应从制度上明确法官辞退的具体条件、程序、方式等，以疏通辞退的渠道，保证法官的高素质。
3、改善监督制约机制。法官的独立审判不是权力的下放，而是一个系统的工程，它要求法官对所承办的案件负全责，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的同时，要从制度上对法官的审判行为进行监督制约，以体现权力和责任的统一。党的十五大报告中强调要建立“错案责任追究制”。当前司法中存在着腐败的现象，实行错案责任追究制是必要的。最高法院颁布的《审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《审判纪律处分办法（试行）》，对违法审判的确认和追究、纪律处分的适用等作了规定，这是强化法院内部监督制约的一项基本制度。上述两个办法中均未有错案追究的提法，但所规定的违法审判责任范围比通常认为的错案宽，因这是由法院内部的纪检监察部门负责追究的，不适用于人大对法官的错案追究。但违法审判的责任追究与错案责任追究是什么关系，什么是错案，尚须进一步明确，而且错案责任追究制度也要与法官身份保障制度并行。人大应加强对法官行为的监督，但对法官履行职务而非违法乱纪、滥用权力所作出的对案件的处理，不应追究其责任。规范错案责任追究制是重要的，而抓好落实更是司法监督的关键，为落实错案责任追究制，制订相应的立案、听证、处理程序是必要的。
围绕司法公正而进行法院体制的改革是建设社会主义法治国家的必然要求，改革虽不可一蹴而就，但只要我们设定了目标，不断地推进司法改革的进程，法院终将为实现法治作出更大的贡献。
