加强中心法庭规范化管理推动依法治市进程
发布日期：2004-05-31 文章来源： 互联网
[提 要] 依法治市与人民法庭的互动是依法治国与司法公正这一建设社会主义法治国家的重大理论问题的缩影，此一微观分析的视角并没有受到法学理论界与司法实践部门的重视。本文在分析依法治市与司法公正逻辑关系的基础上，就人民法庭在依法治市中的地位功能及其集中化管理的趋势作了探讨，进而就如何加强中心法庭的规范化管理以推动依法治市进程提出了一些初步的构想。
[主题词] 依法治市 司法公正 中心法庭 规范化
自党十五大明确提出建设社会主义法治国家目标以来，依法治国已成为我国基本的治国方略和不可逆转的法治建设方向。司法公正是依法治国的必要条件与核心命题，两者的互动发展是建设社会主义法治国家实践的客观的法律现象和必然规律。当前，依法治国理念之不断具体化及广范围的地方性实践 ，不仅促成“依法治市 ”的市政思路的新生与发展，也推动全国法院系统从中央到地方展开一场以司法公正为主题的轰轰烈烈的改革。依法治市与作为法院系统最基层的人民法庭的互动关系便成为依法治国与司法公正这一建设社会主义法治国家的重大理论问题的缩影。然而，由于以往司法改革对基层法院的忽视，尤其是人民法庭理论研究的薄弱，此一微观分析的视角并没有受到法学理论界与司法实践部门的重视。本文拟在分析依法治市与司法公正逻辑关系的基础上，就人民法庭在依法治市中的地位功能及其集中化管理的趋势作些探讨，进而提出如何加强中心法庭的规范化管理以推动依法治市进程的一些初步构想。
（一） 依法治市与司法公正的逻辑关联
司法公正是依法治市内涵的重要组成部分。目前学界对“依法治市”的内涵鲜见有具体明确的界定。盖其究，“依法治市”作为“依法治国”具体化和地方性实践的产物，两者的精神理念、理论原则是一脉相承的，两者的差异仅在于适用范围的全国性与地方性、整体与部分的不同，“依法治市”是“依法治国”的治国方略在地方市政治理的具体表现，两者的实质内涵是统一的。依法治国在我国有明确的权威含义，即“就是在党的领导下努力实现国家各项工作的法制化、规范化，保证人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保证各项事业在社会主义法制的轨道上顺利发展。”[1].凭此从治理的主客体角度理解依法治市的内涵，有以下几方面：一、有法可依是依法治市的基础，人大等立法机关的立法活动的推进依法治市的法律前提，宪法、法律及其他地方性法规的依法治市的唯一依据；二、有法必依是依法治市的应然状态和客观要求，其表现为各种社会主体对法律至上理念的高度认同与自觉守法依法办事的良态；三、执法必严是依法治市的中心环节，各级人民政府严格依照宪法及法律对社会、经济、文化、教育等各项事业实施管理的依法行政是依法治市的关键；四、违法必究是依法治市的保障。法律的国家强制性要求在出现违法现象时由包括法院在内的国家司法机关采取暴力强制的手段予以纠正，司法机关的公正的司法行为是依法治市的天然保障。
司法公正是依法治市的客观要求。司法是体现国家政治文明与法治文明的重要窗口，依法治市的实践状态在很大程度上体现是司法上。美国学者范德比特甚至把司法理解为法治的全部内容，其指出：“在法院而不在立法部门，我们的公民最初接触到冷峻的法律边缘……如果他们失去了对法院工作的尊重，则他们对法律和秩序的尊重将会消失，从而会对社会构成极大危害。”[2]司法公正，国家法律才具有权威性及公信力，社会秩序才能安宁稳定，国家社会方能长治久安，人民方有最后的依靠；司法不公乃至腐败则必然致使法律信仰的普遍缺失，徒有法不足以行，则依法治市便成为一句空话，社会法律秩序就必然遭到严重破坏。在推进依法治市进程中，必然会发生各种各样危害国家安定侵犯人民合法权益的违法犯罪行为，这客观上要求司法机构的法律裁判活动和其他司法活动强制制裁的介入，以便遭受损害的权利得到国家救济，受到破坏的法律秩序得以恢复，保证国家宪法与法律的统一实施。
司法公正是依法治市的天然保障。德沃金说“法院是法律帝国的首都”，公正的司法，惩恶扬善，弘扬法治，对民众尊纪守法的法治观念进行教化，并对经济活动当事人高效有序地从事合法交易予以规制，司法作为最终解决纠纷的制度安排，决定了司法是保障人民权利实现社会正义的最后一道防线，法院是保护公民权利的最后屏障。枉法裁判，裁判不公则颠倒是非黑白，导致法律虚无主义的泛生，进而推残了社会主义法制建设的成果，正如培根所说：“一次不公的（司法）判决比多次不公平的举动为祸尤烈。因为这些不公平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”[3]
依法治市与司法公正是种良性互动的关系。依法治市进程的不断推进与深入发展，必然会对司法公正提出更高的要求，促动法院系统尤其是基层法院的司法改革向更高的层次和水平发展。同时，司法改革的不断深化，亦必然会为依法治市提供日趋完备、逾加有效的制度保障。
（二） 人民法庭在依法治市进程中的地位与功能
司法公正作为依法治市内涵的不可或缺的组成部分，就意味着人民法庭在依法治市进程中有着显著的地位和重大的功能。
根据《人民法院组织法》等有关法律规定，“人民法庭是基层法院根据本辖区地区、人口和案件状况设立的派出机构，其职权是审理一般民事和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、进行法制宣传、处理人民来信、接待人民信访等，人民法庭的判决、裁定就是基层法院的判决和裁定。[4]据此，人民法庭是基层法院在农村地区的派出机构，是农村地区行使司法权维护司法公正的国家审判机关，是依法治市在农村地区推进的重要职能主体。其职能有四：一、代表国家在农村地区行使一般民商事和轻微刑事审判权；二、指导基层尤其是村级人民调解委员会的工作；三、在农村地区进行普法宣传和法制教育；四接待来信、信访及其他在农村地区实施综合治理的职能。
其职能具有多元复合性的特点：首先其行使的审判权主要包容民商事方面还牵涉轻微刑事方面，这显示其与民事审判庭、刑事审判庭等业务法庭的不同的特点；其次，人民法庭除主要代表国家在农村地区行使审判权外，还承担对农村综合治理的多项职能。人民法庭此种职能结构特点是其在依法治市进程中面对复杂的农村社会以践行司法公正维护农村稳定与促进农村经济发展所必需的。
当前，人民法庭的职能结构发展不平衡，其主要职能即民商事审判得到充分发展，而轻微刑事审判和综合治理的复合职能则没有受到重视并发挥应有的作用，可以肯定，随着依法治市在广大农村地区的深入推进和农村法治社会的发展、成熟，这种状况将得到改善并进一步提升人民法庭在依法治市进程中的地位。
（三） 依法治市进程中人民法庭集中化管理的趋势
依法治市进程在农村地区的深入发展，除促进人民法庭地位的提升与职能的全面发展外，还在管理模式上促成了当前人民法庭撤并的集中化管理的趋势。人民法庭集中化管理的趋势是依法治市的客观要求与必然结果。
一、 陈旧的分散管理模式阻碍依法治市深入推进。
我国法院结果的设置是种“司法地方化”体制，即司法辖区与行政区划重叠一致，[5]人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力的地方化。[6]在人民法庭的设置上表现为在几乎每个乡镇均设立一个人民法庭的分散管理模式。此种模式，一导致人民法庭建设的落后、简陋难以实行规范化、规模化管理；二易受乡镇领导干涉影响审判独立与司法公正，不利于维护司法权威并因管理的松散即极易导致司法腐败的滋生；三成为司法地方保护主义产生的制度基础[6]；；四随着现代农村交通条件的改善已失去了维系存在合理性的基础。
二、 集中化管理符合依法治市的客观要求，有利于依法治市在农村地区的推进。
首先，人民法庭撤并后其经济实力有较大幅度的增长，法庭的物质建设将有较大改观。电脑、复印机、传真机以及汽车等通信交通工具的配备将成为可能，促进司法的现代化。其次，法庭规模大了更适宜规范化管理，避免原来各乡镇法庭各自为政的局面，法庭的运作效率会有很大的提高。再次，法庭的撤并加强了自身的审判力量，促进审判职能的专业分工，改变原来万金油式法官形象，大大提高法官的业务素质，有利于推动法官职业化建设。最后，集中化管理可以改变司法地方化多带来的负面影响，有助于克服审判工作中的地方保护主义，切实维护司法公正。
（四） 加强中心法庭规范化管理推动依法治市进程的若干思考
对经撤并重组后人民法庭的称谓“中心法庭”是否恰当，人们有不同的认识。笔者认为“中心法庭”的名称生动体现了人民法庭集中化管理的趋势，并提供了与分散管理模式下人民法庭相区别的标识，更为重要的是，此一称谓给法学理论界和司法实践部门提出中心法庭如何建设的急需研究解决的问题，因而并无不可。笔者结合法庭工作经验，就在依法治市框架中加强中心法庭规范化建设与管理提出如下一点初步构想。
一、 推进中心法庭规范化规模化建设。人民法庭撤并后，中心法庭面临辖区抗张、受理案件类型与数量增多及组织结构强化的新情况，这客观上要求进一步规章建制，完善各项审判和执行工作，做到以良好完备的制度管理人，增强法庭整体的战斗力，成为在农村地区推动依法治市维护司法公正的强大的主体。
二、 实行全方位的审务公开，着力打造司法“阳光工程”。为增强审判工作透明度，方便当事人诉讼，将法庭的审判事务包括审判人员岗位表、辖区地图、诉讼程序流程图、诉讼费用收费标准、诉讼当事人须知、当事人的权利义务、诉讼风险和举证须知、排期开庭公告、法律文书送达公告、裁判文书等公诸于众，以确立法庭民商事活动的公示规范和审判标准，杜绝“暗箱操作”，增加司法行为的透明度，实现人民法院的司法活动与人民群众的民主监督的良性互动，提高人民群众的法律意识和司法维权水平，并创建宣法普法的不可多得的窗口。
三、 实行对日程工作进行系统管理的新思维。
明确“向管理要效率”“向管理要公正”的价值目标，强调法庭作为一个审判职能单位的系统属性，注重法庭系统与外部环境的良性互动进一步优化民商事司法改革环境，着力法庭内部结构的合理配置实现高度灵活的职能分工配合的新机制，以日程工作为改革管理的细胞，实行职能责任的具体量化和细化，建立以登记薄为核心的表格管理平台和定期检查的制度，分周、月、季度、半年和年度的多层次的评估总结制度，方便了上级领导对中心法庭各项工作的具体实际掌握，提高了干警工作的积极性，更重要的是为中心法庭建设的法学理论问题的研究和探索积累了很多难得的司法素材。
四、 全面推动法官职业化精英化建设。
继续深入学习和实践十六大精神和“三个代表”重要思想，加强思想政治建设进一步提高全庭干警的科学理论素养、思想道德水平和与时俱进的时代品质。继续抓好法律本科学历教育和业务培训，大力提高干警的职业素养，推动队伍建设向精英化目标不断前进。进一步加强党风廉政建设，切实加强党性党纪教育，提高党员和全体干警的法纪观念和拒腐防变的能力。重视作风建设，努力实践司法为民，培养亲民的良好工作作风。彻底克服“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，以“服务人民，奉献社会”为宗旨，以“讲职业道德、创文明行业、建文明窗口”为主题，端正司法工作作风，树立“廉洁、中立、高效、文明”的司法形象。
五、 不断深化民商事审判与执行改革，提高司法质量和效率。
人民法庭法庭撤并后，中心法庭面临更加错综复杂的民商事司法环境 ，辖区的扩张、社情的复杂、案件的繁多等对中心法庭的民商事审判工作提出了新的更高的要求。为此，要坚持以“三个代表”重要思想为指导，以发扬“公正与效率”的司法主题为动力，紧密结合辖区的农村社会的实际和民商事诉争的特点，进一步把民商事审判改革推向深化。切实实行个案跟踪管理制度、深化繁简分流机制，建立快速办案制度，认真落实《民事诉讼证据若干规定》组织实施庭前证据展示与交换制度，进一步加强裁判文书改革打造“法律精品文书”， 建立大民事审判框架和精审判的格局，全面提高案件质量与办案效率，着力解决“执行难”的问题建立完善有效的执行工作机制，积极探索扩大办案的法律效果、经济效果、社会效果的新途径，为辖区经济的发展、社会安定和政治的稳定服务。
六、 积极发挥综合治理职能参与农村社会综治工作。
要妥善处理司法独立与参与农村社会综合治理的关系，在做好审判工作的同时，积极发挥指导乡镇司法所和农村人民调解委员会调解工作、接待来信来访、普法宣传、法制教育等复合性职能，在更广的范围内推进依法治市进程，保护农村社会的安定和促进农村经济的发展与繁荣。
注释：
[1]江泽民：《各级领导干部要努力学习法律知识》，任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，序言第1-2页。
[2] 毛建平、段明学：《政治文明与依法治国基本方略关系研究》，资料来源www.law-lib.com.
[3] [英]培根：《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。
[4] 熊选国：《中国司法制度新论》，中国政法大学出版社1999年版，第57页。
[5] 关毅：《法院设置与结构改革研究》，《法律适用》2003年第8期。
[6] 肖扬：《法院、法官与司法改革》，《法学家》2003年第1期。
