最高法院若干基本理论问题研究（下）
发布日期：2004-04-30 文章来源： 互联网
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最高法院的管理性权力主要表现在对司法资源的配置和司法信息的处理；诸如法官的人事调控，法官考核与培训，法院财政安排等。它是为了确保法院系统的顺利运转并有效发挥功能，确保司法独立（法官独立）和司法效率而进行事务管理的权限。就范围而言，最高法院的管理性权力包括其对最高法院系统本身的横向行政权力和其对整个司法系统的纵向行政权力。应当指出，各国的最高法院都有相当之行政管理权力，但又有差异，且在历史上往往有一个发展与变化过程。例如，在英国，上议院议长同时也是全国司法部门的首脑，负责推荐法官人选，指导其他法院的司法行政事务，任命各巡回区的司法行政长官，定期召集司法行政长官会议，决定法官的增补、调配和司法财务事项等等。[1]同样，在美国，联邦最高法院首席大法官虽然首要是行使法官职能，但同时也是个司法管理者，作为最高法院的代表，不仅处理全联邦法院系统的行政事务，而且处理最高法院自身的行政事务。一方面，首席大法官首先是美国司法委员会的领导，而这一委员会是联邦司法体系的政策制定者。首席大法官也是联邦司法中心的主席，该中心主要任务在于研究、培训以及再教育法官。首席大法官还管理美国法院行政办公室，该办公室负责财政预算及数据统计等事项。另一方面，首席大法官还是“最高法院大厦的建筑师”，最高法院的行政人员都受其管理。有人发现，在伯格任美国联邦最高法院首席大法官时，常常亲自处理杂务，诸如购买装饰油画、种花、调查法庭房间的灯光等等，实际上，首席大法官每周约77小时的工作时间的三分之一用于非司法活动。[2]
从管理性权力尤其纵向角度，当今各国最高法院基本上可以区分为强影响型最高法院和弱影响型两种。相对而言，强影响型最高法院的司法行政权力较大。例如，司法行政权在日本就显得尤为突出，战后，日本在设置最高法院的过程中，曾经围绕司法行政权的归属发生过激烈的争论，最终结果是，司法行政权从内阁（行政部门）转移到最高法院，日本最高法院被赋予了广泛的管理性权限：第一，关于下级审法官的人事行政事务，包括下级法院法官的调动、晋升均由最高法院决定。第二，关于法院组织构成等运营管理方面的事项。第三，关于厅舍等法院各种物质设施管理方面的事项。第四，关于会计、预算、报酬等财务管理事项。为此，日本最高法院专门设立了事务总局这一机构来协助法官会议、最高法院院长处理日常行政事务。[3]
与强影响型最高法院不同的是，弱影响型最高法院对下级法院的控制较为有限。例如中国最高法院，对地方各级法院无论在法官人事还是在法院财政方面，无论从制度上的功能创设还是从实际上的影响，都相当有限。从最高法院行政性功能的世界性发展趋势来看，司法行政权及其功能主要被定位为对最高法院司法性功能和政治性功能实现的日常性、辅助性、服务性功能；同时，从司法系统内部的纵向考察，最高法院的行政性权力则倾向于一种宏观控制和政策导向。
五、最高法院的案件处理机制
案件处理机制，指最高法院在审判权运作过程关于案件的选择、分配、审理、裁判等方面的程序和规则，主要包括最高法院案件选择机制、案件审理机制以及案件判决机制。其中，对于最高法院司法运作具有先决性影响的是案件选择机制。
最高法院高踞司法系统最高位阶，但是，如若最高法院对所有案件都主张司法管辖权，则严重有损司法理性。现代司法要求最高法院有选择地进行司法管辖，几乎所有的国家法律都规定了最高法院的管辖权和管辖范围。现代司法发展也要求，“最高法院对提交给它的案件的审判价值予以审查，在实质上行使自由裁量权，由其自己决定对哪些案件进行审判。”[4]实际上，不少国家都把是否受理案件作为最高法院的自由裁量范围由其自主决定，从而与强制受理的上诉审和初审相区别。这就关系最高法院案件选择机制的存在意义了。因为，最高法院案件选择机制实质上是最高法院对司法资源配置及其运作的过程，也是对司法信息进行处理的过程。这个机制的运转过程，释放了这样一个信号：最高法院对审判价值、司法意义、以及司法权运作所抱持的主观姿态。当然，案件选择机制还受诸多客观因素所塑造，各国的选择机制因而呈现差异，如美国和德国最高法院就在案件选择机制方面表现出显著的差异。因为，“德国最高法院案件选择程序主要施行法律标准，而美国最高法院的案件选择似乎更具有政策导向性。”[5]实际上，案件选择一直是美国联邦最高法院司法运作和审判管辖问题上的焦点。“由于联邦最高法院每年从数千件案件中只选择了很少一部分进行审理，所以在它倾向于对哪种案件、争议、当事人的选择方面，最高法院所公布的意见中就发出了很强的信号”，“最高法院拥有一套决定受理案件的实质性标准”。[6]
美国最高法院在案件选择方面具备了一套较为成熟和良好的机制及经验。在美国，最高法院每年收到6000多个案件，而审理的不足150件，案件选择机制的主要功能就是滤掉大部分案件不予复审，而案件审理机制的主要使命则是极力彰显所选择案件的审判价值。而“选择案件的重要性并不亚于随后的判决过程”（赫尔曼语）。美国最高法院案件选择机制，部分基于法律的设定，比如法律对最高法院初审管辖权力范围的设定（如对两个或以上的州之间的争议享有初审而排他的管辖权）在一定程度上就发挥了分配案件的作用。同时，调卷令程序机制在美国最高法院案件选择机制中充当了重要角色。据统计，联邦最高法院在1953年院期，收到1302个申诉，复审115个案件；1963年院期，收到2294个申诉，复审142个案件；1973年院期，收到3943个申诉，复审142个案件；1983年院期，收到4201个申诉，复审180个案件；40年间申诉增加了4倍多，而受理的数量却基本没有增加，其中发挥关键作用的就是调卷令程序机制。[7]当然，在美国最高法院案件选择中，法官的经验也是一个影响因素，“通常一个案件是否值得复审是一个经验问题，而不是确定的规则问题”（哈兰语），有学者就指出，“最高法院对所有案件进行监测，这使它找到其司法权力运作的目标，使它具有何时何地有必要运用这种权力的直觉。”而诸如涉及重大的政治经济影响、宪法基本权利保障、民权问题、法律发展问题等便是最高法院案件选择过程通常加以考虑的重要因素。在日本，最高法院的案件选择和决策过程也常常被置于日本政治和社会的大环境下加以考虑，和美国一样，“两国最高法院都形成并始终运用可以充分确认通往最高法院的有规律的方便途径及制度程序，但同时它们也都发现运用严格的案件选择程序来消除鸡毛蒜皮的案件或迅速处理案件的必要性”，“研究职员（Chosakn）在日本最高法院的案件选择机制中发挥了重要角色。”[8]
在案件审理和判决机制方面，最高法院往往区别于地方各级法院。就案件审理机制而言，最高法院一般具有不同于下级法院初审和上诉审的特征：首先，它不是以庭审为中心的机制。尽管可能也有庭审，但实际上案件处理的重心阶段，在于庭审之外的思考、讨论与论争、妥协阶段。这在美国最高法院表现就很充分。[9]其次，它的庭审具有不充分性、象征性。一方面，最高法院庭审往往不具有对抗性，法官职权色彩浓厚。在美国的口头辩论中，最高法院大法官往往打断双方的陈述，而直接与律师进行口头的问答，且这种问答有可能带有质问性。[10]而在德国联邦法院，甚至有时候一方律师不出庭。另一方面，庭审往往较为短暂，美国最高法院庭审口头辩论的标准时间为1个小时，笔者在德国看到过联邦法院仅用20分钟审理案件。就案件判决机制而言，最高法院也与各级法院往往有别，表现为，首先，判决一定要制作判决书，在判决的形式要素方面不同于某些下级法院的初审判决；其次，判决书的形成往往要精推细敲，反复思考，在判定的规范性和说理的充分性上有着更高的要求；再次，判决有可能存在意见冲突，往往有反对意见或附随意见，以美国最高法院为典型，充分表现出判决机制本身的民主特征；最后，为达到判决往往有一个妥协过程，这与最高法院判决利益的多元性和司法对社会利益分配和权衡的客观要求有关。
必须指出，最高法院案件处理机制的特征与几个因素相关：首先是最高法院功能的特殊性，最高法院的个案纠纷解决功能相对于其统一法制和政策形成的功能的价值有限性，决定了最高法院的受案范围和解决案件的独特模式；其次是最高法院地位的独特性，最高法院高踞于整个司法系统的顶端，又是作为法治社会的重要政治性机构，它在案件的安排和处理方面自然具有较大的自主性和显要性。同时，最高法院的案件处理机制和模式实际上也是一个国家司法治理理念及其司法对社会整合理路的一个映射。
六、最高法院的发展与改革
最高法院发展与改革日益成为各国司法改革以至政制建设的重要部分，中国最高法院也提出了加强自身建设和改革的目标。涵括了制度建设、功能健全、组织体系优化、法官制度完善、权力机制和运作程序改革诸多层面的最高法院课题渐渐为司法改革所关注。笔者认为，世界范围内最高法院改革和发展呈现的若干趋势，也应为中国最高法院改革所借鉴。
其一，最高法院宪政功能的强化。最高法院宪政功能的健全成为近代特别是现代最高法院发展的主题之一，宪政功能在二战后的欧洲和亚洲国家表现尤为显著。这主要表现在最高法院违宪审查功能的获得和推行，最高法院在各国宪政建设中扮演了越来越关键的角色。因此，“宪政型最高法院”的建构成为当今法治国家建设最高法院，推进司法改革的一个目标。它要求最高法院行使违宪审查功能，监督宪法实施，保障民众的基本宪法权利，推动宪法司法化，实现最高法院的宪政价值。中国最高法院是否以及如何进行违宪审查值得思考。
实际上，中国最高法院2001年（第25号）“关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复”，就从实质上提出了这个深刻的宪法问题：公民宪法基本权利能否通过诉讼程序获得司法保障和救济。齐玉苓诉陈晓琪等侵犯姓名权与受教育权纠纷一案因此被赋予深远的宪政意义：开创法院保护公民宪法基本权利及宪法司法化的先河[11].以此为契机，学界热列呼吁确立违宪审查制度；当前，孙志刚案更是引发了强烈的违宪审查启动风波。在中国，最高法院违宪审查功能的创设逐渐成为一种趋势，违宪审查已不是一个应否创制，而是如何创制的问题。基于我国的制度环境和历史文化背景，当前，我国应当建构“宪政型最高法院违宪审查制度”。我们以为，适应我国国情的这种制度模式应当是司法型最高法院与宪法型最高法院双重违宪审查主体的一种互动机制。[12]
其二，最高法院的现代化。在全球范围，基本趋势是最高法院的传统功能——司法功能随着“法院制度现代化”[13]的演进，其纠纷解决功能也逐渐演化为主要是针对典型、疑难、重大个案的纠纷解决，而最高法院在判例形成、法制统一、司法政策形成等“抽象司法行为”的宏观层面功能得以彰显。同时，最高法院的司法性功能和行政性权力分开设置而运作，最高法院的行政性权力聚焦于法官的职业素质培训和司法资源的优化配置问题上也成主流。对于中国最高法院而言，问题的关键在于可能需要淡化个案纠纷解决功能，强化法制统一功能。其方式也需要改革，如判例功能是否强化就需要思考。同时，是否与如何淡化目前过多过大的行政性权力，如不必要的内部机构，又强化在中国国情下所需的宏观权力，如是否及如何管理下级法院的资源乃至负责部分人事问题就值得思考。
我们认为，中国最高法院司法的现代化有赖于最高法院功能的分化与优化。首先，最高法院纠纷解决功能应该弱化，严格限制在对典型、疑难和重大上诉案件的解决上，主要行使上诉管辖权，取消最高法院初审制度。其次，最高法院的法制统一功能应当强化，主要通过规则制定、司法解释和司法判例的方式来实现。再次，最高法院的政策形成功能应当逐渐凸显，发挥最高法院在国家治理和社会整合方面的影响。同时，最高法院的功能优化有待于其在程序化、公开化、民主化和科学化方面的规范和加强，如司法解释的制定程序就可考虑借鉴立法程序模式而公开化、民主化与科学化。
其三，最高法院精简化、精英化。最高法院的机构设置直接影响了司法运作的模式，从有益于司法运作的角度出发，最高法院应精简化，注重司法审判机构和司法业务服务型机构设置的科学性。从现实与发展看，最高法院法官制度的法官精英化正是趋势。中国最高法院的改革关键之一可能在于如何改革法官制度，精简法官数量，如何选拔与吸收最优秀的法界精英组成最高法院法官群体，当然，是否以及如何构建标准，创制程序，都值得思考。
具体而言，最高法院的精简化一方面在法院内部机构的精简化方面。最高法院的审判部门、管理型机构与服务型机构的设置应当从重要性和必要程度考虑。另一方面，在法官精英化建设方面，全国性法官职业水平的强化是一个趋势，但法官体系的建构应当分具体情况考虑，最高法院精英型法官体系和下级法院职业型法官体系的双重结构建设应当是中国法官制度改革的一个方向。作为一个中长期目标，中国最高法院法官人数应当控制为50至100人之间，并重点在法官选拔上作改革，最高法院法官结构应当充分融合优秀学者、律师、检察官、政府官员和法官的知识构成。
其四，最高法院改革的过程性。最高法院改革和建设需要经历一个渐进的过程，这个过程应当有确定的近期、中期和长期目标及相应步骤和措施，根据各国政治、经济、文化条件的发展变化而不断发展。二战后乃至二十世纪九十年代，各国设置并运作宪政性最高法院的成功经验便证明了这一点。同样，中国最高法院的发展与改革也有一个过程性，有一个中长期的目标设定及相应努力过程。同时，针对中国不断变化的具体情况，最高法院的发展与改革也有不同于其他国家的特殊性，如违宪审查模式便可因中国立法机关作为国家权力机关及其与司法机关的特殊关系而有差异，又如，是否设置最高法院分院以控制行政与地区差异、限制不当司法如过多复核死刑便值得思考。
总之，由于高踞司法系统的最高位阶，最高法院自身的改革对整个司法改革会发生引导效应，我们有理由相信，积极、稳步展开的改革，是可以此带动整个司法系统建设和司法改革的有序展开。在这一点上，中国最高法院的发展与改革也应当如此。
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on Basical Theories of the Supreme Court
In the judicial system， the Supreme Court is at the top of the whole courts， and its cooperation and reform directly influence the whole judicial system‘s working as well as the reform of the social system. During the main construction of rule of law and constitutionalism， judicial reform is recognized by the commons. And the reform and the development of the Supreme Court is being focused by the specialists in law. So this article will discuss the Supreme Court’s function， organization system， judge system， power system， case-trial system and the development of China‘s Supreme People Court in worldwide view.
Key word： the Supreme Court； Basical Theories
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[1] [德]丹尼尔。J.门多：《德国上诉法官：职业模式兼与美英的比较》，载宋冰编：《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1998年版。
[2] Susan Low Bloch & Thomas G. Krattenmaker，Supreme Court Politics：The Institution and its Procedures. West Publishing，INC.1994.
[3] [日]园部逸夫著：《今日的最高法院：最高法院的课题和展望——最高法院院长矢口洪—访谈录》。
[4] Susan Low Bloch & Thomas G. Krattenmaker，Supreme Court Politics：The Institution and its Procedures. West Publishing，INC.1994.
[5] Ralf Rogowski & Homas Gawron，Constitutional Courts in Comparison：The U.S. Supreme Court and German Federal Constitutional Court. Berghahn Books，2002.
[6] Susan Low Bloch & Thomas G. Krattenmaker，Supreme Court Politics：The Institution and its Procedures. West Publishing，INC.1994.
[7] Susan Low Bloch & Thomas G. Krattenmaker，Supreme Court Politics：The Institution and its Procedures. West Publishing，INC.1994.
[8] John R.Schmidhauser， Comparative Judicial System： Challenging Frontiers in Conceptual and Empirical Analysis. ButterWorkths， 1987.
[9] 参见鲍勃。伍德沃德、斯科特。阿姆斯特朗著《美国最高法院内幕》一书。
[10] John R.Schmidhauser， Comparative Judicial System： Challenging Frontiers in Conceptual and Empirical Analysis. ButterWorkths， 1987.
[11] 黄松有：《宪法司法化及其意义》，载《人民法院报》2001年8月13日。
[12] 关于最高法院违宪审查的相关理论与实践问题，参见左卫民、谢进杰：《历史、模式与理念：最高法院违宪审查论》一文。
[13] 左卫民、周长军著：《变迁与改革：法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版。
