论经济法中政府经济管理行为优化原则
发布日期：2003-06-18 文章来源： 互联网
「摘要」政府经济管理行为优化作为经济法的基本原则，其内涵在于经济法要赋予政府依法干预、管理社会经济运行的职权，强化其权威，同时依法限定政府经济管理行为必须以市场机制为基础，在法定职权范围内实施。这就要求经济法要为政府经济管理方式的转变提供法律依据和保障，要具体规定政府干预和管理经济的法定次序和范围以及越权干预的法律后果，要明确规定对政府经济管理行为的监督和补救措施，为政府合理、有效调控经济运行创造条件、提供保障，以获得最优的经济管理效益。
「关键词」经济法政府经济管理行为优化原则考察当今世界各国的经济发展史，不难看出，政府历来在社会经济发展进程中具有不可替代的重要作用。尤其在我国当前市场经济体制下，政府更同市场、企业一样，成为决定和制约市场经济顺利运行的三个重要因素之一。鉴于此，许多学科均对政府行为合理化、最优化问题给予关注并重点研究，作为经济法学更是如此。对于经济法是调整政府干预和管理经济过程中产生的社会关系的法律规范的总称这一论点，在经济法学界已基本形成共识。既然如此，运用法律手段保障政府经济管理行为最优化，以促进市场经济的高效、顺利运行，就应该成为贯穿经济法制全过程的根本准则和总的指导思想。本文拟对作为经济法基本原则之一的政府经济管理行为优化的涵义和具体内容略陈管见。
一、政府经济管理行为优化的涵义政府经济管理行为优化是指经济法要赋予政府依法干预、管理社会经济运行的职权，强化其管理权威，同时依法限定政府实施经济管理行为必须以保证市场运行的高效有序为目标，以保证市场调节的基本自然生态不被破坏为前提，以不超越法定职权范围为根本，遵循通行的市场规则和法律规定的内容、程序，促进市场配置资源成本更低且富有效率。有效益的、最优化的政府经济管理行为是以市场机制为基础，尊重并依循市场运行原理，在法定职权范围内实施的。经济法在强化政府管理权威的同时，更应注重发挥和追求市场调节的积极效果，注重限制和制约政府经济行政权力的运用。
政府经济管理行为优化原则的第一层涵义是，经济法应当重视和强化政府在经济发展中不可替代的职能作用，树立政府干预和管理经济活动的法律权威，通过经济立法赋予政府相当的管理权限，并通过经济执法和司法活动切实保障和维护政府职权。
市场机制在优化资源配置、提高经济效率、促进社会生产力进步方面的巨大作用是人所共知的。但同时也应看到，市场本身也不是万能的，也有其自身的缺陷。市场缺陷主要有两种类型：第一类是市场自身固有的缺陷，即不论市场发展程度如何都存在的缺陷，主要表现为，市场机制的有效作用是以充分竞争为前提的，而自由竞争的结果又往往会导致垄断和不正当竞争的产生，从而限制了竞争的充分展开；市场不能很好地解决经济行为的外在性问题，产生内部经济与外部不经济的矛盾；单纯的市场调节只能解决市场微观平衡问题，而不能解决宏观经济平衡问题；市场机制只能反映现有的生产和需求结构，而不能有效反映经济的长远目标和结构；市场机制以优胜劣汰、适者生存为原则，这在一定程度上会导致分配中的收入不均甚至两极分化。第二类市场缺陷是市场由于发育不完善而出现的功能障碍。这在包括我国在内的大多数发展中国家尤为突出，主要表现在，产品市场缺乏良好组织，要素市场普遍欠缺，市场信息既不灵敏又不准确，市场法制不健全，致使市场本应具有的资源优化配置功能不能有效发挥。
上述市场机制存在的诸种缺陷，决定了即使是在市场相对完善和发达的国家，单纯的市场调节也难以保证资源配置完全合理化，难以保证社会经济的持续协调发展，因而需要政府的及时介入，通过对经济运行实施有效干预，补充和克服单纯市场机制的不足和缺陷。事实上，即使是在以亚当。斯密为代表的经济自由主义思潮占统治地位的资本主义自由竞争时期，政府在经济活动中的地位和作用也是不可缺少的。尤其是在市场达到相对成熟以后，决定哪个国家能在市场竞争中赢得优势的关键因素更在于其政府对经济的宏观调控手段是否高明。可见，运用法律手段保障政府的经济管理职能得以顺利实现，授权政府在尊重市场自身发展规律的前提下，适时调控、规范和引导市场的运行，是十分必要的。
当前，我国正在建立社会主义市场经济体制，在以市场为导向的改革中，政府绝不是也不应是无所作为的，相反，市场经济的健康、顺利发展，对政府素质及其干预、管理经济的行为提出了更高的要求，在这一过程中，政府应当有所作为。而作为规范政府管理经济的经济法，亦应对政府调控社会经济运行的职能行为予以调整和确认，通过经济立法，使政府对经济运行的调控和管理具有国家意志性。具体说，经济法应赋予政府调整、平衡经济总供求的职权，授权政府运用财政、货币和收入政策控制总需求的变动，实现总供求的平衡，以减轻市场机制内在地产生的周期性波动；依法赋予政府调整经济结构的职权，通过差别性贷款利率、差别性税收与补贴等财税方面的优惠措施，重点扶持某些产业，以促进整体经济结构的合理化；依法赋予政府调节国民收入再分配的职权，通过税收和转移支付等手段，调节国民收入再分配过程，以实现社会公平的目标；依法赋予政府监督、管理市场主体及其行为的职权，通过对企业进行必要的管制，影响企业决策，并约束和限制其经济活动中的不正当行为。
因此，经济法作为调整政府管理经济的社会关系的法规范，以其所具有的优势和特色为政府的经济管理活动开辟道路和提供保障，在确保政府干预同市场机制相互协调前提下，为政府有效调控经济运行保驾护航是十分必要的。经济法要充分树立政府的法律权威，强化政府经济管理权限，在法律中赋予政府以支配性的法律地位和权利主体的法律资格，以确保政府经济管理意图的顺利实现。值得强调的是，在我国目前新旧体制转换时期，传统的经济管理格局已被打破，而政府却缺少有效权威去维护新的经济运行秩序，以致在改革过程中，产生某种程度上的总量和结构失衡，以及垄断和不正当竞争的现象，扰乱了社会经济秩序。为此，新时期经济法更应运用其法律调整机制切实保障政府经济行政管理权限，避免改革中不适当削弱政府职权的现象。
诚然，政府干预和管理社会经济的职能作用是必不可少的，但为实现政府经济管理行为最优化的目标，政府管理经济的职权亦应受到相应制约，即以法规制政府行为，使其符合法律程序和法律规定，不损害市场调节效率。这是政府经济管理行为优化原则的第二层涵义。其中最基本的，就是在经济立法和经济司法当中明确下列目标：政府对经济活动的干预和管理必须以保证市场调节的基本自然生态为前提，政府的经济调控行为不得损害市场调节整体的自然性，政府行为必须以保障和促进市场竞争为其目的而不是相反，政府活动必须符合法律规定及相应的程序，而不得越权行为或滥用职权，尤其不得滥用权力非法干预企业经营，攫取企业利益。政府行为只有符合上述条件，才能在促进经济发展中真正发挥作用。作为经济法，也仅限于对符合上述要求的政府干预才给予确认和保护。亚洲“四小龙”经济的快速发展就是政府尊重市场规律，在法定职权范围内实施适度有效调控的结果。世界银行在总结这些国家政府干预经济的成功经验时指出三点：“第一，这些政府把干预置于国际和国内竞争的制约之下，就是说，必须有成效地、实事求是和灵活地进行干预，如果哪一条没做到，似乎就应将其取消。政府并不抵制市场竞争，而是尽力对这种竞争作出预测。第二，这些政府总的来讲都是谨慎从事的，目的是确保干预不致造成相关价格的过度扭曲。第三，与绝大多数发展中国家相比，这些政府的干预比较温和”[1].总之，经济法中的政府管理行为优化原则既注重依法维护政府对社会经济运行的有效干预和管理，又强调控制和制约政府管理行为的内容、范围和方式。这两个方面彼此联系又相互制约，是有机统一体。片面地强调一个方面而忽视另一个方面都是不适当的，也是有害的。经济法既应维护和保障政府干预、管理经济的有效权威，又要运用法律特有的调整机制，确保政府的干预和管理行为具有正当与合理双重根据，保障政府的管理意图及相应行为符合法律要求，管理的步骤、环节和次序恪守法律规定的程序，从而充分有效地发挥政府经济管理职能，促进社会经济的健康、协调和有序运行，实现市场经济的公平与效率的双重目标。
二、政府经济管理行为优化原则的具体内容政府经济管理行为优化作为经济法的一项基本原则，具有如下几方面的具体要求。
（一）经济法应为政府经济管理方式的转变提供法律依据和保障、政府对经济活动的干预和管理应从以直接微观管理为主转为间接宏观调控为主。
在传统的计划经济体制下，政府对经济活动的干预和管理是以直接微观管理为特征的。实践证明，这种无所不包的直接微观管理体制只能窒息经济发展的活力，既不利于经济效率的提高，也不利于政府经济管理职能的有效发挥。因此，在市场经济新体制下，经济法理应重构政府行为模式，以法确认和保障政府对经济活动的间接、宏观调控方式，使企业从政府附属物的地位中彻底分离和解放出来，成为现代市场经济的真正主体。为此，政府对企业的直接微观管理应逐步减弱，与微观效益直接相关的政府管理行为应渐次放弃。政府的管理行为应重点指向宏观经济领域，如国民经济总供求的平衡、产业结构的调整以及收入分配制度和社会保障制度的改革等方面。政府对企业经济活动的干预和管理应注重运用经济的、法律的手段实行间接控制。政府可通过直接反映经济利益的财政、税率、利率、价格等经济杠杆，以市场为中介和纽带，实现对企业行为的间接调控。这种经济调控方式主要是诱导性的，即政府利用各市场主体的利益欲望和动机，在尊重市场规律和规则的前提下，运用经济杠杆有意识地创设和改变各种利益关系，造成有利于或不利于企业的外部经济环境和经济条件，以此来激励各市场主体自觉依照国家宏观控制的需要行事。在这种利益诱导机制中，政府的宏观经济意志并不直接表现为对个别市场主体的指令，而是隐含于各种经济参数所形成的利益格局之中的，因而较之直接命令式的行政手段更灵活、更富有效率。同时，政府还可以对那些大量发生的、稳定的、具有普遍意义的社会经济关系，通过制定经济法规来进行规制，从而使政府的宏观经济意志获得超经济的国家强制力的效力，使市场主体在法所设定的权利义务格局中实现政府的宏观经济意图。当然，政府运用经济、法律手段对社会经济活动的间接、宏观调控，并不排除特定条件下运用行政手段对特定经济关系的干预和调控。只不过在市场经济条件下，它并非一种占有支配地位的政府行为方式，且必须建立在市场关系的基础上，要遵循市场规则，通过市场机制实现。
（二）经济法要具体规定政府干预和管理经济的法定次序和范围以及越权干预的法律后果。
通常情况下，市场经济中市场调节是基本的、首要的。对于绝大多数经济关系而言，市场调节属第一次调节，只要没有市场失灵、市场缺损以及市场成本过高等情况发生，政府干预就应当让位于市场调节。而只有在市场失灵或出现功能性障碍时，只有对一些重大经济关系市场机制无法发挥其调节作用时，才应当启动政府干预手段，以弥补市场的缺陷和不足。从这个意义上说，政府对经济的调控和干预属二次调节。因此，经济法必须明确规定政府干预经济的次序、范围和程度。市场能够有效发挥作用的场合，就应交由市场调节，政府在这一领域只是配合国家法律的贯彻实施，并为确保市场机制正常发挥作用创造条件。只有当市场机制不能带来效益或不能使效益最优时，才需要政府干预。而这一领域的政府干预也不是无所不包的，仍有干预程度和范围上的限制。市场失灵、缺损的程度和范围就决定着政府干预的程度和范围。一般来说，市场机制失效多涉及宏观经济领域，如经济运行总量和结构平衡、内部经济与外部不经济矛盾的解决场合，在此范围内，政府可以在市场机制之上运用财政政策、金融政策和收入分配政策等经济杠杆间接影响市场信号，平衡供求关系；借助直接投资扩大公共产品供给，对某些公共产品提供保护和援助；在发生市场失灵场合，通过行政管制抑制和排除企业的垄断与不正当竞争行为；在发生破坏资源和损害环境的场合，政府亦有权采取必要的行政措施予以规制。政府干预行为只有在上述范围内，才是合理、有效的，而一旦超越这一范围，就会落入无效的深渊，这时的政府干预和管理行为就是多余而有害的。对此，经济法除应对政府干预的次序、范围和程度予以明确界定外，还应该相应地对政府越权干预行为所应承担的法律后果作出明确规定，以确保政府经济管理行为最优化。
（三）为防止政府失灵，经济法还应明确规定对政府经济管理行为的监督和补救措施，在政府应当干预的范围内，为政府合理、有效调控经济运行创造条件、提供保障。
如前所述，政府对经济活动的干预和调控应严格限制在市场机制失灵的经济领域。但仅此还不足以界定政府干预的适当范围，还不足以使政府经济管理行为达到最优化，以下问题仍需进一步解决，即政府在修补市场缺陷上是万能的吗？或者说多种市场缺陷政府都能够有效弥补吗？传统理论关于政府行为的设想，实际上是建立在一系列理想化的假定前提之上的，即政府经济管理行为是完全合乎理性的，政府能够不犯市场所犯的错误，政府能够修补所有的市场缺陷。依此假定，政府既没有脱离全社会利益的自身私利，同时对社会经济运行的客观规律及资源配置的最佳状态又具有准确无误的认识。这样，一旦发现市场缺陷，马上就会想到一个完美的政府会采取相应措施予以妥善解决，而不具体分析政府行为究竟能不能或在多大程度上奏效。事实上，这种假设是不成立的。他们是在用两种不同的方法来分析政府和市场，换言之，他们没有用分析市场缺陷的方法来分析政府行为。实践证明，对于某些市场缺陷，政府的确能够有效弥补，而对另一些市场缺陷，政府并不必然就能够解决或解决得比市场更好。在这种情况下，与其勉为其难地要求政府去修补市场缺陷，从而造成政府失灵或政策失灵，还不如以法限制、控制和调整政府干预行为。对此，有的学者甚至指出，政府干预本来是要克服市场失灵的，但结果政府失灵比市场失灵更糟。政府干预之所以有局限性和会失灵，在于作为干预主体的各级政府机构及其工作人员同样会受到信息不完备的制约，从而导致政府对经济发展过程的把握也绝不总是准确无误的；政府工作人员很有可能愿意追求个人利益最大化，而不管其是否符合公共利益；政府经济管理行为本身也可视为经济活动，其干预成本有可能高于干预收益。因而，为防止因各种主客观原因导致的政府行为失灵，经济法在赋予政府于其合理的干预范围内调控经济活动的权力的同时，还应规定相应的监督、补救措施，以限制其权力的非法滥用，实现政府行为最优化。首先，要运用经济法律手段加强市场体系建设，促进成熟市场的发展，实现市场体系法制化目标。力争形成自上而下系统的、完备的市场信息机制，建立一个统一的、灵活的经济调控中心，辅之以优质高效的市场信息研究、反馈和预测系统，并聘请经济、法律专家参与决策，以排除政府权力运用上的主观主义和个人主义，优化政府决策。其次，要以法明确规定政府行使权力的范围、方式和程序，规定对政府行为的监督救济措施。要突出强调政府职权法定规则，以法限制和规范政府经济管理权限，将任何可能滥用的权力限制在严格的范围之内，对各种权力行使的期限、方式作出规定，凡是法律没有授权的，政府均不得为之，否则即为违法，就应受到法律制裁；要以法加强对行政权力的司法保障和制衡环节，加强对政府权力适用过程的监督，并辅之以一定的公开化、程度化措施，使政府权力的运作符合法定程序。再次，在具体分析、研究政府干预经济的成本与效益之比的基础上，通过经济法对政府干预的最佳程度作出规定，以促进政府的“经济干预”，即政府干预经济的成本小于干预收益。任何政府干预都需要成本。因此，如果在某一要求政府干预的领域内，政府干预会造成“非经济干预”，则法律就应规定其他措施，包括不作为、废除以前的政府干预措施，或促进市场交易等，来替代政府干预；或者仍规定由政府干预，但要依循简约与合理的原则重新设置职权、配置机构，以利于减少行政费用支出，降低经济行政管理成本，提高行政机构运转效率，以获得最优的管理效益。
注：[1]《1991年世界银行发展报告》，中国财经出版社，1991年版。
