贸易政策与竞争政策的互动关系——WTO背景下的探讨
发布日期：2003-12-02 文章来源： 互联网
随着经济全球化，国际贸易迅速发展，贸易政策与竞争政策的互动关系日益为人重视。1996年WTO成立了贸易与竞争政策互动关系小组，研究对WTO进行竞争导向的改革（Competition-oriented reform）。目前，WTO组织下开始的第一轮多边谈判中，贸易与竞争政策是其中一个重要议题。本文旨在介绍构成WTO贸易与竞争政策谈判的理论背景-自由贸易政策与竞争政策的互补关系。
一、自由贸易政策与竞争政策的基本比较
（一）自由贸易政策与竞争政策的概念
贯穿于WTO各项协议的主线是自由贸易政策，自由贸易或者所谓开放贸易是支撑WTO体制的经济前提。这一政策的理论基础在于：通过比较优势法则，自由贸易政策使得价廉物美的商品或服务得以不受限制地在各国自由流通，从而促进全球的共同利益；另外，由于存在进口的竞争压力，资源将在各产业实现优化配置；而且，上述过程促成生产的专业化与企业的规模化，并最终导致商品服务成本的下降。[1]
在自由贸易政策指导下，WTO一向关注的重点是成员国政府限制自由贸易的措施，WTO规则主要是对各种政府采取的关税以及非关税壁垒措施进行严格限制。
竞争政策 （competition policy） 即指维持市场竞争的各种政策。广义的说包括消除或减少一国之内来自国家对交易活动之限制，一般称为解除管制、或自由化政策（deregulation or liberalization policies）；或是影响国与国之间之竞争条件与竞争环境者，故举凡贸易政策、环保政策及一切相关之财经法规与政策均将纳入竞争之范围。狭义的竞争政策则仅指消除或规范出自私人企业的限制行为，包括联合、独占企业市场地位之滥用行为及其它不公平之竞争行为，即所谓的反托拉斯政策 （antitrust policies）[2]，涵盖各国的竞争法规。
然而，一般所谓的竞争政策 （反托拉斯及竞争法） 多仅指针对私人部门的反竞争行为，防止企业以提高效率、提升服务品质、降低价格等方法以外的方式来不当保护或扩张企业在市场中的占有率，促使价格制定和生产资源配置不会受到限制行为或其它反竞争措施的影响。
（二）自由贸易政策与竞争政策的差异性
第一、适用领域不同。自由贸易政策与竞争政策的首要区别在于，前者关注的是“边境上的问题”（at the border），着重消除政府制造的国与国之间的贸易壁垒；后者关注的是“边境内的问题（behind the border）”，着重消除国内市场上私人部门限制竞争的因素。
第二、保护对象不同。竞争政策对消费者利益的重视要胜过对生产商，衡量竞争所带来的效率是更低的价格、更好的质量以及更多的产品和服务。但是，自由贸易政策往往更关注国内生产者的利益，特别是单个国家受到“重商主义”的影响，对自由贸易政策的利用往往在于服务本国生产企业扩展国外的市场，而非在于通过大量的进口来满足消费者的需求。
第三、在个别制度上两者具有冲突。“在实践中，作为贸易政策核心部分的临时保护体制（Contingency Protection System）-反倾销、反补贴和保障措施-很少考虑竞争政策，并且经常会使用到实际具有强烈反竞争效果的措施”。[3]最突出的例子是反倾销。如果一国产品的出口价格低于该国国内市场价格或第三国销售价格，则构成倾销，这种规定具有反竞争因素，往往是纵容进口国国内生产商的垄断，并可能被进口国生产商的利益集团滥用以对国际贸易施加不正当限制。而在竞争法中，除非掠夺性定价行为的存在，否则低价销售行为包括在不同市场以不同的价格销售的行为并不一定是限制竞争行为，相反可能是合法的商法策略。可见，两者的冲突在于，WTO体制所允许的反倾销措施旨在保护国内生产者，而竞争法的目的则是保护竞争而非具体的竞争者。
二、贸易政策与竞争政策之间相互的促进和补充
（一）自由贸易政策与竞争政策的一致性
尽管贸易政策与竞争有不同的界定，贸易政策专司对外贸易，主要针对政府及其行为，采用与进出口密切相关的，适用于国与国之间的政策措施，协调各国市场之间的资源配置；竞争政策则专司对内交易，主要针对厂商及其行为，采取适用一国市场以内的政策措施，配置本国市场内资源。[4]但是贸易政策和竞争政策具有共同的目标，即追求资源配置的效率以及总体经济福利的最大化。
竞争政策所追求的效率目标，包括静态效率（分配效率和生产效率）和动态效率。其中，分配效率指通过资源的交换和分配符合消费者的需求；生产效率指以最低成本实现最大化的产出；动态效率指针对不断变化的需求，实现技术、产品和流程的革新。竞争法对效率的追求可以体现在美国最高法院的布莱克法官的经典名言，“不受限制的竞争将产生最经济的资源配置，最低的价格，最高的质量和最大的物质进步，同时创造一个有助于维护我们民主的政治和社会制度的环境”。[5]
自由贸易通过消除贸易壁垒同样追求分配、生产以及动态的效率。正如以自由贸易政策为立足点的WTO明确宣称“以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅度增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的”。[6]
自由贸易政策与竞争政策的目标不仅一致，而且面临共同的现实条件。尽管完全的自由贸易和自由竞争是最理想的状态，但是现实条件与理想状态并不一致，现实条件往往受到一定程度的扭曲与限制。自由贸易受到的限制是关税、配额、出口补贴、反倾销税、自愿出口限制等；充分竞争受到的限制是垄断、合谋等各种市场主体的限制竞争行为。贸易政策与竞争政策都消除上述实际条件下的各种限制，来尽力实现自由贸易和充分竞争这一最佳的状态，继而实现效率目标。
（二）自由贸易政策有助于竞争政策的实现
WTO以及其前身GATT致力于削减关税和非关税贸易壁垒，这不仅培育了没有贸易壁垒存在的一个全球性市场，同时也使得竞争同样全球化，竞争已经跨越国界而在国际市场上展开。
可以说，促进竞争是自由贸易政策的一个成功之处。自由贸易政策是促进竞争的一个有效措施，最典型的例子如，消除了贸易壁垒，尽管进口产品在国内市场的实际份额不大，但来自潜在竞争者的威胁，将使国内市场的独占厂商或者寡头垄断厂商不敢滥用市场支配力。
在较小的国家或地区，自由贸易政策甚至可以取代竞争政策，确保当地市场的竞争性。例如，香港、新加坡和马来西亚都没有制定竞争法，这三个国家或地区采取了综合方法来提高竞争，如实现商品、服务和资本的自由流动。马来西亚在APEC的数据库中它是这样描述它的竞争政策的：“虽然我们没有竞争法……一个充满活力和高效的贸易政策可以很好的为提高全国的经济效率提供最佳选择”。[7]
（三）竞争政策对自由贸易政策的补充和促进
尽管自由贸易的推行有助于竞争政策的实施。但是，总体而言，单纯的自由贸易政策并不能替代竞争法。缺少竞争执法下产生的种种限制竞争行为最后将妨碍自由贸易的开展。例如，跨国企业之间通过固定价格、瓜分世界市场等国际卡特尔协议对多个国家的市场同时产生严重影响；其次，进口卡特尔、在国内市场具有垄断地位企业的独家交易、国内企业间限制性的纵向协议往往阻碍外国产品、服务的市场进入；再次，出口卡特尔以及具有垄断地位的企业可以在国内采取限制竞争行为，而对国外市场造成影响。概而言之，随着国家之间贸易壁垒的减少，国内企业之间的限制竞争行为往往比政府的限制措施更能阻碍自由贸易的开展，构成市场进入的障碍。
事实上，自由贸易引发日益增多的限制竞争行为，而这些行为可能反过来损害自由贸易带来的成果-这样的风险正广为认识，正如联合国第10届贸发会议通过的《行动计划》所强调“企业间限制竞争行为不应该阻碍损害消除关税与非关税贸易壁垒所带来的利益……有必要防止企业在政府障碍已被清除的领域重新建立市场障碍”[8]
三、WTO体制下贸易政策与竞争政策的融合
值得注意的是，各国国内企业限制性竞争行为往往是政府容忍支持的变相的贸易壁垒。对此，1997年WTO秘书处关于贸易与竞争政策的报告指出“在竞争法的制定和执行上的任何立场，不管是决定不进行竞争立法，还是不执行现有竞争规则，都是一种政策选择。这表明，很难将企业的限制竞争行为与政府的政策行为区分开来，因为企业的限制竞争行为的存在往往是由于政府选择不进行干预，或者不执行可以进行干预的竞争规则。”[9]
所以，WTO传统尊奉的自由贸易政策应该同自由贸易政策紧密结合，换而言之，WTO应该在现有规则的基础引入竞争规则，这将有助于形成各国竞争性的市场结构，促进自由贸易的开展。“近年来，世界各国的经济发展证明：没有一个竞争性的市场结构，将导致资源的错误配置、失当的生产结构、脆弱的金融体系，从而酝酿经济危机。在描述消除贸易壁垒能够产生利益的经济学模型中，即假定两个条件-国家之间贸易壁垒的存在以及国内市场的完全竞争性。这样，通过消除国家之间的贸易壁垒，将使各个国家与全球的经济利益最大化。然而，如果政府的政策导致了国内市场的竞争机制的严重损害，那么国际市场的存在往往可能损害进行国际贸易的有关各方。在这种情况下，现行国际贸易体制将与其所追求的有效配置全球资源、最大化全球经济福利的目标背道而驰。显然，WTO所面临的问题不仅仅在于是否每个成员国创建并执行竞争规则，更在于如何通过使市场具有可竞争性以及竞争性，从而确保有效的市场进入” .[10]
总之，长期以来，WTO体制的本质特征在于消除来自政府的妨碍自由贸易的措施。然而，仅仅是消除来自政府方面的贸易壁垒并不能保障自由贸易的开展。因此，为了维护WTO所确立的贸易和投资自由化政策的成果与有效性，应该在WTO体制下引进竞争规则，实现传统贸易自由政策与竞争政策的互补。正如欧盟所指出，“贸易与竞争政策互动关系的核心就是促进公平竞争。伴随一个限制政府制造贸易障碍的规则框架，应该同时考虑建立一个关注同样对WTO成员的贸易投资产生影响的企业限制竞争行为的规则框架”。
