《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，促进经济发展，维护社会稳定等方面起到了积极作用。但因目前体制的原因，其确定的管辖原则在一定程度上影响了行政审判职能作用的发挥。最高法院为从制度上解决干预行政审判的各种因素，于2008年1月制定下发了《关于行政案件管辖若干问题的规定》(以下简称《管辖规定》)，基层法院普遍认为该规定有效地解决本辖区政府作为案件被告的窘境，一定程度上减少了行政干预，解决了部分基层法院案件不平衡和对行政审判不重视的问题，促进了各基层法院行政审判工作的健康发展。

一、管辖制度实施中存在的主要问题实践中，我们发现《行政诉讼法》和《管辖规定》的部分内容在理解和操作上容易产生异议，主要发生在以下方面：

1、被告的确定问题。主要是对《管辖规定》第一条第一项中的“被告为县级政府是否包括区级政府”。另外，按照规定，除了以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件外，其他被告为县级以上人民政府的案件均由中级法院管辖，但是，该规定与《行政诉讼法》第十四条三款“重大、复杂案件”的规定存在矛盾，既并非被告为县级以上人民政府的案件就是案情重大、复杂的案件。

2、涉外或涉港澳台的案件问题。《管辖规定》第一条第三项中的“重大涉外或者涉及香港特别行政区、台湾地区的案件”的内容，在如何理解上存在争议：第一种理解为行政诉讼的原告或者第三人只要是国外或者港澳台地区的公民或者法人就应由中级法院管辖；第二种理解为不仅原告或者第三人为国外或者港澳台地区的公民或者法人，而且还需符合案件重大的情形。

3、当事人直接向中级法院起诉问题。根据《管辖规定》第三条规定，有管辖权利的基层法院对当事人起诉、符合立案条件的案件，即不立案也不作出裁定，当事人可以直接向中级人民法院起诉。实践中存在的问题是，有的基层法院不认真履行立案审查的职责，不愿意受理行政案件互相推诿，该受案的不受案，造成很多当事人到中级法院起诉、上访，不仅给当事人增加不必要的经济负担，反而形成立案难，造成对当事人的诉权保护不利。

4、如何掌握提级管辖的问题。《管辖规定》第4条规定了基层法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级法院决定。本条的内容容易理解和掌握，即中级法院只要审查基层法院报请的理由是否成立就可以。但是，根据《行政诉讼法》第二十三条第一款“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件”和《管辖规定》第五条“中级法院对基层法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖”的规定，中级法院为了实现司法公正，可以依职权主动通过改变管辖帮助基层法院和基层法官排解压力。即使如此，以上规定比较原则，不明确，实践中不好掌握和操作，即“案件情况”的法律标准和具体含义如何掌握，中级法院如何发现，如何判断什么时候、什么案件应由自己审理。

5、关于上级法院将管辖权转移至基层法院的问题。根据《行政诉讼法》第二十三条第一款，上级法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判。该规定与目前行政审判实际情况不相符，现在的司法环境是基层法院对自己有管辖权的案件在审理上都存在干扰，对应由中级法院管辖的案件在审理上更存在困难。

6、关于指定管辖裁定异议的问题。当事人认为受诉法院对该案无管辖权，而向受诉法院提出的不服该法院管辖的意见或主张，根据《若干解释》第十条规定，当事人可以提出管辖异议，人民法院应当进行审查。同时，根据《若干解释》第六十三条规定，当事人对管辖异议的裁定可以上诉。但《管辖规定》第七条规定：“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。”即对指定管辖有异议的，不可以上诉。该内容与《若干解释》是否矛盾。

7、原告是否有权选择管辖法院的问题。这个问题与上一问题相关联，即当事人对上级法院指定管辖的法院不认可，认为该法院也可能存在不公正的情形；或当事人提出有管辖权的法院不宜行使管辖权，如其另外提出其他法院管辖，法院是否应允许。

二、完善管辖制度的意见和建议

行政案件管辖制度改革的目的在于防止和排除不当干预，确定案件管辖的宗旨是以是否有利于保证人民法院独立公正审判为标准。在实践中，应坚持以指定管辖为主，在确有必要情况下选择提级管辖的原则。同时，针对以上行政管辖中存在的问题，在立法尚不明确之前，提出以下建议：

1、在当前形势下，涉外或涉港、澳、台问题属于政治性较强、比较敏感的问题，因此将所有原告或第三人为涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的行政案件的级别管辖均确定为中级法院比较适宜。

2.根据目前的司法环境，上级法院可以把下级法院管辖的案件提级审理，但不宜把自己有管辖权的案件移交至下级法院审理。原因在于根据《行政诉讼法》的规定，中级法院管辖的案件都是被告级别很高或重大、疑难的案件，此类案件交由基层法院管辖，等同于降低了审级，基层法院很难审理。因此，建议立法上取消上级法院有权将自己有管辖权的一审案件移交下级法院审理的内容。

3.如果法院已经支持了当事人提出管辖异议和指定管辖权之外的法院管辖的要求，那么，增加当事人选择管辖法院的权利也未尝不可，但可限制其在提出管辖异议时一并提出。

4.异地管辖是以较少的代价获得最好的效果，但在指定异地管辖时，应注意考虑以下情形：不固定对应管辖；考虑被指定管辖法院的人员配备、办案能力等情况；原告诉讼便捷。



【作者简介】
陈新明、张琨，黑龙江省东方红林区基层法院。