试论烟草专卖经营垄断的法律地位
发布日期：2004-05-27 文章来源： 互联网
最近，烟草行业内外，对在执行烟草专卖过程中价格问题提出异议，认为烟草专卖违反《反不正当竞争法》的有关规定，应当取消。对此，笔者从烟草专卖的特殊法律地位出发，探讨了有关执行烟草专卖的几个法律问题。
全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二条规定：烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。根据《烟草专卖法》和《实施条例》规定的精神，笔者认为，在我国，烟草专卖具有以下三点法律特征和地位。
1、烟草专卖主体的特殊性。从《烟草专卖法》第一章总则看，该法把国家作为烟草专卖的主体，国家对烟草专卖实行垄断经营，统一管理。换句话说，国家是烟草专卖惟一的最大的大卖家。而《烟草专卖法》第四条规定，明确了国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作，地方各级烟草专卖行政主管部门是代表国家行使烟草专卖权，其他任何组织、单位和个人却没有烟草专卖权。把国家列为烟草专卖的惟一主体，其最终目的是国家通过对烟草的专卖的垄断经营，保证国家的财政收入。
2、烟草专卖经营的垄断性。所谓垄断是指一种排他性的占有。这种排他性的占有垄断具有区域性、部分性及暂时性的特点。从垄断的形成机制上看，垄断可以划分为三类：即市场性垄断、自然性垄断和行政性垄断。笔者认为：烟草专卖垄断首先是一种国家垄断。《实施条例》第二条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。而国家垄断与一般的垄断有所区别，一般垄断的三个特点对国家垄断而言难以体现。如区域性特点，国家对烟草专卖的垄断，在中国范围内都实行专卖垄断。其次烟草专卖垄断是一种行政性垄断。所谓行政性垄断，是指利用合法的行政权力决定对一个行业或一个领域的进入，并决定产品或服务的价格甚至产量所形成的垄断，烟草专卖经营的垄断地位，就是全国人大通过立法的形式，将烟草这个行业纳入市场，并且确定其在全国市场的垄断地位。因此，对这种行政性的垄断，除非法律废止、其他任何部门、组织单位和个人是不能动摇其这种垄断地位的。
3、烟草专卖范围的广泛性。我国实行烟草专卖，不是光对烟草制品，而对烟叶的种植、收购和调拨，烟草制品的生产、卷烟纸、滤嘴棒，烟用丝束，烟草专用机械的生产和销售，进出口贸易和对外经济技术合作也均作了严格的统一管理制度，就对烟草制品的运输也实行许可证制度。因此，我们不能从狭义上去理解烟草专卖就是烟草制品的专卖，而要从广义上去理解烟草专卖是对烟草从种植、加工、销售、运输整个有关烟草行业实施广泛的国家垄断，统一管理，更应当包括国家对卷烟价格的垄断。
烟草专卖价格管理的法律规定
目前，从业内到业外均对烟草专卖价格管理问题普遍认为是属于市场调节价，要把烟草专卖的价格推向市场，以打破国家对烟草专卖的垄断地位，认为《价格法》在后，《专卖法》在前，后法优于先法，《价格法》是特别法，《专卖法》是普通法，特别法优于普通法。笔者对此不能苟同。理由是：
1、《专卖法》和《价格法》是属同一位阶的普通法，而非特别法和普通法之分。所谓普通法是指宪法以外的其他法。它规定国家的某项制度或调整某一方面的社会关系。而特别法是指在一国的特定地区，特定期间或对特定事件、特定公民有效的法。《专卖法》和《价格法》都是全国人大常委会通过颁布实施的法律，这两部法相对根本法而言均属同一位阶的普通法。把《价格法》划到特别法范畴是没有法律依据的。
2、从法的效力层次来看，我国法的效力层次可以概括为：上位法的效力高于下位法；二是在同一位阶的法律之间，特别法优于一般法。即：同一事项、两种法律都有规定的，特别法比一般法优先，优先运用特别法；三是新法优于旧法。我们知道，《专卖法》和《价格法》都属同一位阶的普通法，其从法的效力层次来看，应当具有同一层次平等的法律效力，因此两法之间不存在后法优化于先法的问题。而对卷烟的价格问题，《专卖法》第17条作了专门的规定，卷烟的代表品的价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门制定。只要烟草专卖行政主管部门与物价主管部门对销售烟草制品作出明确的价格，这与《价格法》没有矛盾。只要我们严格按《专卖法》第17条规定执行，该报批的报批、该备案的备案，就不存在违反《价格法》的问题。
3、烟草专卖的价格不属于市场调节价。根据《价格法》规定，我国的价格机制是：市场调节价、政府指导价、政府定价。根据《专卖法》第17条和《价格法》第18条的规定：烟草专卖价格的定价行为应当属于政府的定价行为，而非市场调节的行为。理由一：《专卖法》第17条规定卷烟的价格实行会同制和报备制。即卷烟代表品的价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门制定，由国务院的两个职能部门共同对其作出定价。而非代表品，雪茄烟和烟丝的价格是国务院烟草专卖主管部门授权省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门制定，报国务院物价主管部门或者省、自治区、直辖市，人民政府物价主管部门备案。理由二：《价格法》第18条规定：与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格，在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。由于烟草专卖是国家垄断，其最终目的是保证国家的财政收入，所以烟草这种与国民经济发展有重大关系的特殊商品，其价格的定位应当属于政府的定价，而非市场调节价。
对烟草专卖有关规定的行政解释及立法解释权，应分别在国家烟草专卖局和全国人大常委会
最近，国家工商部门相继制订的《关于禁止公用企业限制竞争的若干问题》和《关于对烟草公司依据卷烟零售协会文件实施限制竞争行为定性处理问题答复》，认定烟草专卖属于《反不正当竞争法》第六条规定的依法具有独占地位的经营者。认定烟草专卖滥用其从事卷烟批发的垄断地位，以拒绝供货等方式，强制卷烟零售商执行卷烟零售协会规定统一零售价格的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条规定，属于《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（六）项所列，对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用的限制竞争行为。
笔者认为国家工商行政主管部门的这种行政解释属于违法解释。
我们知道，我国的法律解释体系包括立法解释、司法解释、行政解释、军事机关解释和国家地方政权机关的解释。《中华人民共和国反不正当竞争法》是由第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过颁布实施的法律，根据我国宪法规定：由全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会所制定的法律，对于那些法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法律加以规定，即“立法解释”。烟草专卖行业的地位应当由立法部门作出立法解释才有效。
烟草专卖行政主管部门和工商行政主管部门从政府序列上看，同属于国务院下属的两个不同职能的行政执法部门。烟草专卖行政主管部门按照《烟草专卖法》的规定代表国家和对烟草专卖实行统一管理，国务院及国家烟草专卖局，对贯彻执行《烟草专卖法》采用制定《实施条例》及有关管理办法进行行政解释，这符合我国法律解释的程序。
烟草专卖行政主管部门有权对不服从或不接受烟草专卖许可证发证机关监管的企业或个人，采取行政措施。《专卖法实施条例》第25条规定，取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货并接受监督管理。虽然《烟草专卖法》对零售企业或者个人对违反《烟草专卖法》价格处罚没有明确规定，但按照法律解释的职权来说，应当由国家烟草专卖行政主管部门作出行政解释。
