略论我国金融企业集团的发展与监管
发布日期：2004-06-08 文章来源： 互联网
摘要：随着我国加入世界贸易组织和金融业的对外开放，金融企业集团的发展与有效监管问题已不容回避。我国应积极研究和尝试发展金融企业集团，以提高金融业的竞争力，并在立足国情和借鉴相关国际监管经验的基础上，完善我国金融企业集团的监管制度。
关键词：金融企业集团；监管；立法
一、金融企业集团概述
从世界范围看，近二十年来，伴随金融市场自由化和国际化的迅速发展，金融业务日益走向综合化和创新化；同时，跨国企业的迅猛发展、科技与管理水平的迅速提高，推动了跨国投资形式不断翻新，跨地区、跨行业的并购式投资屡屡发生，大型多元化企业集团不断涌现。国际金融与投资的发展，推动了金融业组织形式的创新，金融企业集团应运而生。
所谓金融企业集团（Financial Conglomerates），又称为金融服务集团（Financial Service Conglomerates），一般是指由处于共同控制下的两个或两个以上的法律实体组成的、全部或主要提供金融服务的企业集团。明确界定金融企业集团，将其同一般企业集团区别开来，是对其进行有效监管的前提。因此，1999年2月，巴塞尔银行监管委员会、国际证券监管者组织和国际保险监管者协会在联合发布的《多元化金融企业集团监管的最终文件》中首先对金融企业集团作出界定，指出金融企业集团是主要从事金融业务，并且至少从事银行、证券、保险中的两种或两种以上的经营活动，受两个或两个以上监管部门监管的企业集团。
分析金融企业集团的定义及其发展现状，我们可将其特点概括为三个方面：第一，内部结构和股权关系复杂。金融企业集团一般是由两个或两个以上的法律实体通过产权纽带或资金结合、人事结合、业务结合等方式连结在一起，这些实体大多位于不同的国家，组织结构和股权关系复杂。第二，管理一体化。组成集团的各个实体一般是围绕一体化的机构要求而设立的，处于集团的共同控制之下，并受两个或两个以上行业监管者的监管。第三，业务多元化。金融企业集团以提供多元化的金融服务为主要活动，所从事的业务主要是或全部是金融业务，如银行业务、证券业务、保险业务等。
金融企业集团依不同标准可以分为不同的类型。根据所提供金融服务的类别的不同，可以分为同质金融集团（homogeneous financial conglomerates）和异质金融集团（heterogeneous financial conglomerates）。前者是指提供同一种金融服务的实体所组成的集团，后者则是指其内部受管制实体主要从事银行、证券和保险业务中至少两种业务的集团，又可细分为以银行业为主的金融集团、以证券业为主的金融集团和以保险业为主的金融集团。依据组织结构和所有权结构的不同，金融企业集团主要有三种基本模式：一种是德国全能银行式集团，其特点是在一个公司实体内实现各种金融业务的完全整合；一种是英国银行母公司式集团，其特点是母公司从事银行业务，子公司从事非银行业务，业务可交叉销售但银行与非银行之间彼此分离，非银行收入回流银行母公司；还有一种是美国金融控股公司式集团，其特点为通过独立的金融控股公司拥有银行和非银行金融业务的子公司，各子公司都有各自的资本金，互不干涉，但又都通过控股公司实现集团业务的一体化安排。
二、我国金融企业集团及其监管的现状
从我国目前情况看，规范意义上的金融企业集团尚未出现，但孕育金融企业集团的市场环境已基本形成，各种金融企业集团的雏形也已经产生，金融企业集团在我国发展壮大的趋势清晰可见。首先，我国金融业的各种业务联合十分活跃。我国入世以来，金融对外开放的速度越来越快，外资金融机构纷纷进驻，金融竞争日趋激烈。在这种背景下，我国金融业锐意进取，大胆创新，积极尝试各种业务联合，希望籍此整合金融资源、提高综合竞争力。例如，商业银行与保险公司合作，开展保险联合借记卡、住房抵押贷款配套保险、保单质押贷款等业务；商业银行与证券公司合作，开展银证转账、股票质押贷款、住房抵押贷款证券化等业务；保险公司与证券公司合作，开展投资连结保险等业务；又如，随着金融服务的电子化和综合化，金融市场间的联系日益密切，金融超市已在我国上海、北京、大连等城市悄然兴起。其次，实践中已经出现各种金融企业集团的雏形或形态，如以中信集团和光大集团为代表的非银行金融机构控股的企业集团，以中银国际和中金公司为代表的国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行的企业集团，以山东电力集团为代表的非金融机构控股的企业集团。还有一些银行、证券公司、保险公司也正在积极尝试组建金融控股公司，打通货币市场、证券市场和保险市场三大金融市场之间的联系，推出综合服务业务，拓展自己的业务范围。
然而，从我国现阶段的金融监管体制和法律制度看，我国对金融业实行的是分业经营和分业监管，异质金融企业集团的发展受到法律的严格限制，法律未对金融企业集团、金融控股公司的法律地位作出明确界定。可见，对于正在崛起的金融企业集团，我国现行金融立法与监管制度明显缺位，滞后于经济和金融发展的现实需要。实践中金融业的各种业务联营和组建企业集团的行为无法可依、无据可循，往往导致金融无序竞争和金融运行混乱，不仅不能达到促进金融发展的预期目的，反而可能造成金融动荡。加强我国金融企业集团立法与监管制度的研究、促进金融企业集团的健康成长必须提上议事日程。
三、研究和发展我国金融企业集团及其监管制度的必要性
研究和发展金融企业集团及其监管制度，是确保国家金融安全、迎接入世挑战的需要。无论是从国际上金融业的发展趋势来看，还是从国内金融业的最新动向来看，金融业务融合已经成为各类金融机构提高自身综合竞争能力的重要途径，而金融企业集团则是当前实现业务融合的良好模式。加入WTO以后，我国金融各业将面临着来自国外金融企业集团的种种挑战。尽管继续坚持分业体制尚有可能将外国金融企业集团的直接威胁拒之门外，但是却无法控制住其所带来的间接冲击。近年发生的诸如“爱立信倒戈”等事件已清楚地证明，以金融企业集团为后台背景的外资银行与分业经营模式的中资银行相比，明显处于优势地位。面对客观存在并不断加大的外来冲击，我国的金融经营体制和监管体制必须尽快作出调整，采取有效的应对措施。否则随着入世过渡期的结束、金融市场全面开放，中资金融机构在与外资金融机构的竞争中将处于不利地位。在这种背景之下，能否允许国内金融机构跨业合作、组建金融企业集团，我国金融决策部门必须作出明确的回答。相应地，金融企业集团的监管制度研究也必须加紧进行。
研究和发展金融企业集团及其监管制度，也是提升我国金融业竞争力、促进我国金融业发展的需要。金融企业集团作为一种新型的企业组织结构，具有其特有的竞争优势。从微观上分析，金融企业集团具有规模经济和范围经济优势、业务多元化优势、风险分散优势和金融创新优势。金融企业集团可以通过增加某一金融服务产品的数量或增加金融服务产品的种类来降低成本、获得规模经济效应和范围经济效应；还可以适应市场需求，为客户提供全面而便捷的“一站式金融服务”和适应网络时代要求的“网络金融服务”；金融企业集团在提供多元化金融服务的同时，也可以实现收益的多元化和风险的分散化。从宏观上分析，金融企业集团有利于防范金融业的系统性风险，减轻金融监管部门的压力。因为金融企业集团模式实际上是将金融各业间的防火墙“内部化”，将防范系统风险的主要责任从金融监管部门转移至金融机构，将防范系统风险的主要方法从依赖金融监管部门的外部监管转变为主要依靠金融机构的内部控制。在分业监管体制下，金融监管部门的主要精力大都放在了检查金融机构是否遵循分业经营的各种管制和法律法规上面，因而无暇顾及金融风险的宏观控制和检查金融机构的资本充足率、支付能力或偿付能力。但是在金融企业集团模式下，防范金融风险，尤其是防范系统风险主要是通过完善金融机构的公司治理结构，强化金融机构的内部防火墙和内控机制，加强管理和提高经营水平来实现的，因此，组建金融企业集团，有利于金融监管部门将主要精力更多地放到宏观监控上来，将检查的重点放在金融机构的资本充足率和抗风险能力上，从而提高金融监管效率，更好地防范金融风险。
研究和发展金融企业集团及其监管制度，也是完善我国金融法治、提高金融监管水平的需要。金融企业集团作为一种金融创新，对我国金融法治提出了严峻的挑战，引发一系列新的法律问题。例如，金融企业集团与普通金融企业相比存在内幕交易和利益冲突等复杂的金融风险。集团各子公司之间的关联交易可能引发内幕交易，从而扰乱竞争秩序、损害投资者利益；而集团子公司之间普遍存在的利益冲突也可能导致金融风险的增加、有关当事人利益受损。于是，提出了如何防范金融企业集团的特殊风险、保障存款人和投资者利益的问题。又如，金融企业集团具有内部结构和持股关系复杂、业务形式多元化特点。对其的监管，现行的银行业监管、证券业监管、保险业监管等单一监管方式显然无力胜任，对金融企业集团进行有效监管成为金融当局面临的一大难题。
四、建立和完善我国金融企业集团监管制度的若干对策
既然金融全球化下金融机构综合化和经营混业化已是大势所趋，金融企业集团的迅速发展及其引发的各种法律问题也已无从回避，那么，承认金融企业集团的合法性，并设计有效的监管制度便是解决问题的最好办法。对此，有关国际金融监管组织已进行了一些尝试和努力。前述由巴塞尔银行监管委员会、国际证券监管者组织和国际保险监管者协会联合发布的《最终文件》即是目前指导各国金融企业集团的主要国际规则，其提出和阐发的原则和制度源自发达国家有关金融监管立法与实践的经验总结，广泛地吸收了银行业、证券业和保险业国际监管的既有成果，因此具有一定的先进性和科学性。我国建立和完善金融企业集团立法和监管制度时，不妨在立足国情的基础上，合理借鉴和吸收《最终文件》的相关内容，使我国的金融监管制度与国际接轨。在具体制度设计上，笔者认为应着重研究和解决以下几个方面的问题：
1、资本充足率的评估。资本充足率不仅是银行业、证券业和保险业监管的核心指标，同样也应纳入金融企业集团的监管标准。我国在监管金融企业集团时，应参照《最终文件》的规定确立我国金融企业集团的资本充足评估办法。应注意针对金融企业集团的特点，设计不同于其他金融部门的既有标准的集团整体资本充足衡量原则和评估方法，特别应注意界定集团的资本构成，避免由于控股导致同一资本来源在一个集团中的重复计算。
2、金融监管机构的设立及其监管职责。根据《最终文件》的精神，对于金融企业集团的监管仍可坚持分业监管，但不同监管当局之间应加强协调与合作，并设立主要监管机构对集团整体进行合并监管。根据上述精神，我国可在坚持银监会 、证监会和保监会对金融各业分别监管的基础上，针对金融企业集团的监管设立监管协调机构，由其负责审批金融企业集团的设立和业务范围，实施对集团整体的合并监管，监管内容应包括合并集团报表、集团关联交易、资金流动、防火墙设置、干部兼职以及透明度等方面。
3、内控机制的完善和管理人员的适宜性。金融企业集团具有复杂的组织和管理结构，并具有特殊的经营风险，对其有效监管显然比普遍金融企业监管更为困难。但由于集团实现审慎经营和控制风险的第一位责任就在于集团的高级管理层，良好的内部控制机制和管理人员的适当性无疑应是金融企业集团稳健经营的第一道防线。因此，我国应强化金融企业集团的内部控制机制，将评估集团内控机制作为一项重要的监管内容，如要求集团披露自己的组织结构和重大的内部交易，切实保障内部会计和审计部门的独立性等，并就集团内受管制实体的关键股东和高级管理层适用合适与适当标准。
4、信息交流与分享机制。为堵塞监管漏洞，有效地监测集团内资本重复计算问题，抑制集团内的不良关联交易，我国一方面必须建立跨行业监管当局之间的有效的信息共享机制，确保各监管当局在保密的前提下分享检查报告等监管信息，保证金融信息在不同监管者之间通畅传递和经常性流动；另一方面应从制度上建立和加强与各国、各地区金融监管当局的合作机制，通过双边和多边安排来提供和获取对跨国金融企业集团并表监管的必要信息，并通过监管信息分享切实进行国际合作与协调等，以确保对整个金融业包括金融企业集团在内的有效监管，防范与化解金融风险。
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