共和国现行《宪法》第十条中规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这是共和国的农村和城郊土地集体所有制的宪法依据。应该正是依据这一宪法规定，共和国现行《土地管理法》第二条中规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”并且，正是有了这样的宪法和法律规定，现行《土地管理法》的第九条（“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”）、第十条（“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”）和第十一条（“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”）才有现实的意义和价值。

　　因此，农村和城郊土地集体所有现在似乎已经成为不容置疑的一项共和国宪政内容，对于这一宪政内容的来源也很小有人讨论。

　　我们翻开共和国1954年《宪法》，是找不到有关农村或城郊土地集体所有的规定的。其第八条的规定中却有：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”这其中所说的“农民的土地所有权”应该就是共和国成立前的1947年《土地法大纲》中确立的农民土地所有权。依据《土地法大纲》的规定，中国共产党领导下的土地革命，使乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。（第六条）所谓“乡村全部人口”包括贫农、中农、富农、地主、乡村工人、自由职业者、乡居的解放军和民主政府及人民团体的工作人员、乡居的国民党的官兵人员的家属、甚至乡居的汉奸卖国贼及内战罪犯的家属。（第十条）分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。土地制度改革以前的土地契约及债约，则一律缴销。（第十一条）

　　根据《土地法大纲》的规定，土地革命分给乡村人民的土地，其所有权属于受分土地的各个具体家庭。所以，1954年《宪法》规定国家依据法律保护农民的土地所有权。1954年《宪法》已经规定：“国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。”“国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。”（第八条）但个体农民之间的生产合作还没有土地的所有权归并。尽管中国共产党中央在1951年12月就已经作出了关于农业生产互助合作的决议。

　　1952年10月，刘少奇的《关于中国怎样从现在逐步过渡到社会主义去的问题》中说：“在农业中，在土地改革后，我们已在农民中发展互助合作运动。现在全国参加这个运动的农民已有百分之四十，在老解放区则有百分之七十到八十，并已有几千个组织得较好的以土地入股的农业生产合作社和几个集体农场。我们准备在今后大力地稳步地发展这个运动，准备在今后十年至十五年内将中国多数农民组织在农业生产合作社和集体农场内，再基本上实现中国农业经济集体化。”1954年中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议进一步明确指出：“根据我国的经验，农民这种在生产上逐步联合起来的具体道路，就是经过简单的共同劳动的临时互助组和在共同劳动的基础上实行某些分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社（也就是集体农庄）。这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。”

　　从毛泽东1955年7月的《关于农业合作化问题》中，我们可以看出，1951年到1955年，农业合作社的发展速度很快，规模很大。（见《毛泽东著作选读》甲种本）但是，从《中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议（扩大）关于农业合作化问题的决议》（1955年10月11日通过）中可以看出，到1957年10月，农民的土地所有权依然存在且得到一定程度的保护。该《决议》对“社员的土地”作了专门的规定，如何评定入社土地的产量，如何规定入社土地的报酬，都有比较具体的规定，并且特别强调：“为了照顾农民对于土地的私有观念，合作社所规定的土地报酬的数量，应该稳定一个时期（例如从建社起两年或者三年），不应该年年压低，更不应该过早地取消土地报酬。”

　　1956年1月23日中共中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》规划“1958年基本上完成高级形式的农业合作化”。1957年9月的《中共中央关于做好农业合作社生产管理工作的指示》和《中共中央关于整顿农业生产合作社的指示》中都规定：今后社的组织规模，一般应该以百户以上的村为单位，实行一村一社。但事隔一年，1958年8月中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，规定：“社的组织规模，就目前说，一般以一乡一社、两千户左右较为合适”，并规定了“小社并大、转为人民公社的做法和步骤”。“社的规模扩大以后，由于农林牧副渔、工农商学兵综合性的发展，社的管理机构也必须有适当的分工，要在组织精干和干部不脱离生产的原则下，建立若干分工负责的部门。并且要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。”这说明，从1957年到1958年，迅速发展的人民公社在取代高级社的同时也普遍地（彻底地）改变了农村土地所有制的性质，即由原来的农民拥有土地所有权改变为人民公社集体拥有土地所有权。中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》限制了人民公社集体所有制向全民所有制的转变，应该包括了限制农村土地所有制由集体所有制向全民所有制的转变。这以后，围绕人民公社所有制的问题有许多实践和反复。1961年6月的《农村人民公社工作条例（草案）》规定：“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队所有制为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度。”1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中做了改变：“生产队是人民公社中的基本核算单位。他实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变。”“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”这以后，人民公社下设的生产队拥有土地所有权，即农村土地实行人民公社集体制度下的生产队集体所有制成为定制。

　　正是基于这一生产队集体所有的土地制度，1978年试点，1981年正式开始，1983年普遍实行的家庭承包责任制（分田到户），发包方是生产队集体，而承包方是生产队集体中的农民。但是，人民公社集体制度随着1983年10月中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》的落实而实际上归于消亡，人民公社下设的生产大队和生产队也随之消亡。乡政府恢复建制，乡政府下设村和村民小组两级村民自治组织。从逻辑上分析，人民公社归于消亡，公社的集体所有制也因此结束，公社原有的一切财产应当分给公社的社员。其中公社的土地，原是各社员合并形成，公社解散，自然应当由各社员收回。公社土地实行的是生产队集体所有制，公社解散（生产大队和生产队解散）之时，应当由生产队集体退归生产队中的各个社员。

　　但是，特别令人费解的是，公社解散之时，公社所有的财产没有分给社员，仅有生产队的财产分给了社员。而由生产队拥有集体所有的公社土地更没有退归社员，而是至今由农民承包经营。发包的主体（人民公社、生产大队或生产队）已经不复存在，土地集体所有制中那个集体已经不存在，承包人还在承包经营这个“集体”所有的土地，这种现实中存在着的事情从理论上说来其实真有些匪夷所思。实际上，现在的农民经营的所谓的承包土地，应该是农民本来应当拥有的土地。既然人民公社（包括生产大队和生产队）已经不复存在，承载土地集体所有权的集体已经不复存在，而共和国的宪法和法律又没有做出将原人民公社（包括生产大队和生产队）的土地收归国有的规定，人民公社解体后的原人民公社土地（由生产队集体拥有所有权）就必须退归组成人民公社的社员们，使农民的土地物归原主。国家有权（通过宪法和法律）规定农村的土地不能买卖、不准改变用途等，但国家无权任意占夺农民所有的土地归政府所有（由乡政府及其下的基层组织所有）。从农业合作社到人民公社，农民将私有的土地并为集体所有的土地主要是出于自愿（或者说是响应执政党政策号召），但既然执政党的政策已经不支持人民公社的存在，执政党的政府已经制定政策让人民公社不复存在，那么就必须让农民入社时带入的土地回归自己的名下，归农民自己所有。政府以一个已然不再存在的集体的名义占夺农民的土地，而以乡政府或村组织的名义任意处置原本属于农民的土地，应当是既不合理又不合情的。
 
【作者简介】
卜安淳，男，南京高淳人，现任江苏警官学院学报主编，编审，二级警监，兼任南京大学法学院法社会学教授。