推进城乡一体化，提高土地利用率，促使农业增效、农民增收，这是当前和今后一个时期三农工作的重点。如何深化改革、创新突破？笔者根据本市农村实际研究后认为，将天津东丽区和其他一些地区实施城郊村拆迁改建、让农民以宅基地换城镇住房和跨乡镇建造下山移民新村的改革创新再向前推进一步，在二三产业较发达的小城镇由县（市）级政府统一规划建造多个移民新村，让那些已经在小城镇就业却尚未在小城镇安居、有可能进小城镇打工但尚未转移就业的农民，以放弃在农村的宅基地为必要条件，以建房最低成本价购买在小城镇的住房，必将强有力地助推众多农民实现从农村迁居到城镇、由务农转变为务工的跨越，并能收到一举多得的成效。本文试就农民低成本迁居小城镇的政策性创新作一阐述，提请大家研究、共探。

　　一、让农民低成本迁居小城镇的新机制设想

　　（一）基本构想

　　在县城、建制镇等二三产业较发达、吸纳劳动力容量较大的每个小城镇的城镇建成区边缘区域，分别建造一二个国有行政划拨用地、建筑规模达到上千套或几百套住房的移民新村（道路、绿化、供排水等设施配套较全的多层或小高层住宅小区）；将移民新村的住房面向全县（市）范围内愿意退出在农村的宅基地或愿意放弃在农村使用集体土地建造住房的农民，以用地建房的最低成本价出售。

　　（二）移民新村的用地审批

　　首先，选定既便于农民转移就业、又符合土地利用总体规划的地块。若宜建地块现为基本农田，则在新一轮土地利用总体规划修编中调改为待置换用地，并争取上级国土管理部门审批同意。其次，宜选城镇建成区的边缘区域，以便使移民新村的建造给当地城镇房地产市场少一些负面影响。第三，在建房占用耕地面积与购房户退宅还耕或缴费委托乡镇（街道）复垦造地密切挂钩、确保占补平衡的条件下，由县（市）政府统筹安排移民新村的用地指标。第四，移民新村的用地先以征地区片价向农民征用，然后参用城市经济适用房政策以国有行政划拨供地。按笔者所在余姚市现行政策匡算，征地区片价（包括地面附属设施和青苗补偿费）约6万元/亩，转国有行政划拨用地的税费（包括失地农民社会保障金、表土剥离费等）约15万元/亩，这两项合计21万元/亩的用地成本计入建房成本。之所以将移民新村的用地经过征用并转为国有行政划拨，主要是为了使移民新村用地原所有权人的土地收益权不因建造移民新村而受到损害。

　　（三）购房条件设定

　　以建房成本价购买移民新村的住房，必须同时符合以下三项条件：

　　1、购房者户籍一般为本县（市）籍的农村户口。其放宽限制的特殊对象有二：一是实行改革开放后整村农改居的现城镇居民；二是在农村有旧房旧宅，能实实在在地退宅复垦200平方米以上的城镇居民。之所以限于本县（市）户籍，主要是为了将购房与退宅还耕或放弃在农村批地建房紧密挂钩，将移民新村的用地依法做到占补平衡；同时，也为了使县（市）级干部具有组织建造移民新村的积极性。

　　2、购房者必须符合“一户一宅”政策，而且必须落实退宅复垦或缴费委托乡镇（街道）复垦造地。包括三种对象：

　　——其一，拆除原住房、向村集体退回原宅基地、注销原住房所有权证和原宅基地使用权证，而且退宅还耕面积达到200平方米以上者。退宅还耕复垦指标的转让费（余姚市内市土地储备中心现收购价为10万元/亩），扣除复垦成本后的余额，极大部分补助给拆房退宅户。

　　——其二，将在农村的原住房连同宅基地使用权有偿转卖给符合建房用地政策且经村委会审定的购房户，或者将在农村的旧房连同宅基地使用权有偿退还给村集体者。由于这一种购房对象在退宅过程中只是间接地节省用地而没有新增耕地，因而所购买移民新村住房的用地占补平衡必须通过缴费委托当地政府复垦造地予以落实，购房者宜向所在乡镇政府（街道办事处）加缴一笔复垦造地费。根据余姚市内的造地潜力、造地成本看，其缴费价格宜定为略高于复垦指标收购价的12万元/亩。如果购房者购买移民新村的住房100平方米，移民新村的建筑容积率为1.5，则要向乡镇政府（街道办事处）缴纳复垦造地费1.2万元。

　　——其三，因人口增多住房紧缺、按“一户一宅”政策可审批集体土地建房的农户。这一种购房者，也应缴纳一笔为平衡所购买移民新村住房占用耕地的委托政府复垦造地的经费。

　　第二、三种购房者缴纳的委托复垦造地费，宜由乡镇政府（街道办事处）集资后组织实施复垦或造地。

　　3、购房者能在购买移民新村住房的小城镇就业和维持生计。或为已经在小城镇实现就业者，或为通过自身努力和基层组织的务工经商技能培训有可能在小城镇找到就业岗位者，或为有退休金养老金收入和子女能够赡养的老人。

　　购房者是否同时符合上述三项条件，经过行政村、乡镇（街道）审核和县（市）级审定，并经过村、乡镇（街道）、县（市）三级公示。

　　（四）移民新村住房售价

　　移民新村住宅小区规划红线内的用地成本和房屋建筑、配套设施等建设成本，计入房价；购房者均以最低建房综合成本价购买。按余姚市内现行征地区片价、转国有行政划拨用地的税费收缴额、多层公寓建造成本估算，移民新村住房的最低成本价约为1910元/平方米。如果购房者购买一套100平方米的住房，而且缴纳一笔1.2万元的委托复垦造地费，购房总额约为20.3万元。

　　（五）移民新村的建造

　　移民新村的建设实施主体为乡镇政府（街道办事处）；布点选址由县（市）政府统一规划；每个移民新村的建设规模经面向全县（市）农民公开优惠政策、公布建房地点、由基层组织组织符合购房条件的农民申报并经初步审核后确定；移民新村的建造由建设实施主体统一组织实施；建筑工程施工经过公开招投标并实行监理、验收制；购房成本价经工程财务审计后核定。

　　（六）房产权登记及其转让

　　移民新村的住房按国有行政划拨用地登记做证；居住五年以上且补缴土地出让金后可变更权证、上市流转。

　　二、让农民低成本购买小城镇住房的利弊分析

　　（一）让农民以放弃农村宅基地为条件，按建房最低成本价购买移民新村的住房，必将一举多赢

　　1、能有效地促使农村人口向小城镇集聚。发展小城镇，这是我国工业化、城市化、现代化的必由之路；迁居小城镇，也是众多农民的向往。由于小城镇的教育、医疗、发展条件和购物便捷度优于农村，大批农村青壮劳力已转到小城镇务工经商，而且县城、建制镇的城镇建成区边缘区域商品住房的销售价格比国有行政划拨用地上所建造的移民新村的最低成本价大约要高出每平方米1000元至2000元（一套100平方米的住房差额达10万元至20万元），所以，让农民以退出在农村的旧房旧宅基地或放弃在农村使用集体土地建房为条件，让他们以建房最低成本价购买在小城镇的多层或小高层套房，必将极大地调动已经在小城镇就业、通过努力有可能在小城镇就业的农村青壮年的购房积极性、迁居主动性，从而将有效地促使农村人口向小城镇集聚，进而也有利于农村加工业向小城镇和园区集中。

　　2、能有效地促使农业增效、农民增收。种粮务农之所以收入较低，其中一个重要原因是劳均占有耕地量太少；促使农业增效、农民增收，仍需要减少务农劳力，推动农民转业。让那些能在小城镇从事二三产业的农民以最低建房成本价购买在小城镇的住房，必将促使那些以务工经商为主、以务农种地为副和工作在小城镇、住房在农村的人们，有偿转出农村土地的承包经营权，或者将承包地委托给农机大户、农业专业合作社经营，从而必将有利于农村土地的规模化经营，提高农业生产率。同时，让那些通过自身努力和基层政府的务工技能培训、推荐转移就业能够进入小城镇工商企业打工的农民，能以成本价在小城镇购买住房，堪称为对他们由务农向务工转变的一个强有力的助推——不仅购房后可以省去一笔外出打工的租房支出，而且能够全家迁居，能够挣到比在农村务农更多的收入。

　　3、能有效地提高土地利用率。就众多县（市）农村住房状况看，极大多数农户的宅基地实际占地面积达到300平方米以上，而移民新村多层或小高层住房节约集约用地，若建筑容积率为1.5，一套100平方米的住房连带分摊于该户的住宅小区内公用道路、绿地在内的实际占地面积只要66.7平方米，两相比较，户均节约用地约233.3平方米。一个县（市）内若能让1万户农民以退出在农村的旧房旧宅基地或放弃在农村批地建房为条件而以建房成本价购买小城镇的住房，就能节约建设用地或今后减少耕地转建设用地3500亩。再则，在目前农村宅基地实行无偿退出政策的条件下，许多进城镇打工的农民原在农村的住房连同宅基地处于闲置状态，即使能退的也不退，若让农民退出在农村的宅基地与可以按建房最低成本价购买在小城镇的住房挂钩，即能够“以农村宅基地换取按最低成本价购买小城镇住房”，必将促使那些农村闲置房屋的所有权人自愿、主动地退出闲置着的宅基地，从而提高土地利用率，增加农耕地面积或减少农村新增建设用地。

　　本文形成初稿后曾征求一些干部的意见，有一种质疑意见认为如此设计难以实现建房用地占补平衡，因为自愿退出的旧房旧宅基地不一定在村庄边沿，多半呈梅花桩形散布于村庄内的房屋丛中。对此，笔者认为其节约用地的成效仍不容抹杀：其一，退出的旧宅基地若处于村庄边缘，按余姚市现行政策只要与农田相连半田以上即可复垦的杠子实施，所退出的旧宅基地极大部分可以复垦为耕地，可以产生复垦指标。其二，目前农村中无使用权人的存量建设用地和未利用地几乎已经没有，农民分户审批宅基地建房一般地都要新占耕地，例如余姚市最近几年每年都安排300亩耕地转建设用地指标用于农民个人建房，而且这一指标还总是供不应求。所以，即使部分农民退出的旧房旧宅基地散布于村庄内，即使不能复垦，只要退回给村集体，就能安排给那些没条件迁居小城镇、却有条件审批宅基地建房的农户，从而就能达到减少耕地转建设用地的目的。因为各个农村中退出旧宅基地的农户多了，政府就不要再每年安排几百亩耕地转建设用地指标给农民单家独楼地建房。第三，对愿意退出旧宅基地或放弃审批宅基地但不能产生复垦指标者收缴一笔委托复垦造地费后，极大多数地区能解决建造移民新村用地的占补平衡问题。以12万元/亩的价格收缴一笔委托复垦造地费，余姚国土局一位主管造地的副局长认为，若能如此实施，新增耕地一定能造出来，因为余姚市内现利用低山缓坡造地和围涂造地的成本价还只有每亩四五万元；造地难，一个重要制约因素是造地资金缺少。第四，如果退出的旧房位于村中央且房屋质量较好，也许会有一些处于村庄边缘且房屋质量较差的农户出钱置换（即梯度转移），若如此，其村庄边缘的一处宅基地也能复垦。所以，设定以农民退出旧宅基地或放弃在农村审批宅基地为条件而让他们按最低成本价购买小城镇的住房，尽管节地的成效比整村拆迁改建要差一些，但节约、集约用地的成效依然明显。

　　4、能有效地扩大内需。近期，为拉动农村消费、促使经济增长，浙江省委、省政府和宁波市委、市政府都作出了关于加快农村住房改造建设的决策、部署。让农民以放弃在农村的宅基地使用权为条件而按建房最低成本价购买小城镇的住房，不仅与农村工业化、城镇化不断推进的发展态势相适应，也与众多农民想务工经商和改善居住环境的心愿合拍，因而能促使众多农民自觉主动地拆旧房、购新房，激活农民的消费需求，从而增加就业岗位，扩大工业品销售市场，促使经济平稳增长。

　　（二）建造移民新村的负面影响及其化解

　　1、兴建多个移民新村的负面影响评估。在县城、建制镇等二三产业较发达的小城镇建造多个以成本价面向退宅农民出售的移民新村，将产生的最大负面影响是可能导致县（市）、镇两级政府减少土地出让金收益。这一减收可通过若干假设而求得一个大概的数额：如果一个县（市）内规划建造移民新村多个、共1万套住房，平均每套住房100平方米、建筑容积率为1.5，如果县城边缘区域建移民新村5000套住房、同地段商品住宅用地出让价净收益为150万元/亩，建制镇边缘区域建移民新村5000套住房、同地段商品住宅用地出让价净收益为80万元/亩，如果不计移民新村配套的少量社区管理用房占地，如果政府不采取优惠政策不让农民以建房最低成本价购房的话1万户中会有70%的户陆续购买小城镇的商品住房，那么，县（市）级政府将减少土地出让金收益5.25亿元，镇级政府将减少土地出让金收益2.8亿元。不过，这合计8.05亿元的减收只是因移民新村挤占了部分商品住房购买力而消极测算的数额。

　　2、兴建移民新村所引起的土地出让金减收可以化解。首先，减控一二个政府投建项目就能实现抵补。近几年来，县（市）级、镇级财政通过出让建设用地使用权而获取的预算外收入，大多用于修建街路、公园、增辟绿地广场、拆迁改造城中村镇中村等项目上，虽说这些投资项目也属改善民生工程，但投资额大小、投建时间迟早具有弹性，若将那些单项投资额两三亿元的改街路、建公园、造广场项目和拆迁补偿安置额达到10亿元上下的旧城旧镇区块改建项目中并非急需的项目推迟两三年，就能为大批农民低成本迁居小城镇赢得时机，就能为兴建移民新村创设财政资金收支平衡的条件。其次，以发展的视角看，小城镇建造移民新村也能为小城镇增添生机活力、增强发展后劲。如果县城和建制镇通过新建多个移民新村增加居民1万户、约3万人，那么，小城镇的社会消费额将每年增加3亿元以上，从而能使小城镇增加商业服务业用地的出让收入，也能增加工商税收；而且由于增加了1万多名长期稳定的劳动力而必将有利于小城镇二三产业发展；或许这低成本从农村进入小城镇的农民中还能磨炼出众多的创业者，涌现出能给当地政府新增大量税收的企业家。



【作者简介】
陈清波，浙江省余姚市委市政府农村工作办公室副主任。