【摘要】甘肃甘南州已被列入全国50个水源涵养功能区中，这决定了它有提供生态服务功能的重要义务和获得生态补偿的必然权利。为了促进水源涵养功能的持续改善，必须科学地引导产业结构调整。为了确保黄河重要水源补给生态功能的可持续发展，建立生态补偿长效机制是不可或缺的重要制度之一。
【英文摘要】Gannan autonomous prefecture in Gansu Province has been placed on one of the 50 water conservation functional areas，which decides that this area has major obligations in providing ecological service as well as enjoys the rights of ecological compensation，Constructing enduring ecological compensation mechanism should be one of necessary important regulations to bring about the sustainable development of this water conservation functional area.
【关键词】民族地区；生态补偿机制；科学发展
【英文关键词】Ethnic Area；Ecological Compensation Mechanism；Scientific Development
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　一、问题的提出
　　
　　2008年7月31日，环境保护部和中国科学院在北京联合发布的《全国生态功能区划》[1]，以《海东——甘南高寒草甸草原水源涵养三级功能区》，将甘肃省甘南藏族自治州列入全国50个水源涵养功能区中。这一主体功能的科学定位，标示出甘南州的巨大生态环境价值，决定了它有提供生态服务功能的重要义务和应当获得生态补偿的必然权利。
　　
　　此前，根据国家“十一五”规划设定的内容，由国家发改委正式批准的甘肃省甘南藏族自治州黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目（以下简称“甘南补水项目”），已于2007年12月20日正式启动[2]。这是甘南有史以来规模最大的生态补偿工程，预算总投资44.51亿元，主要建设内容包括生态保护与修复工程、农牧民生活生产设施建设、生态保护支撑体系建设等。
　　
　　位居青藏高原东北部的甘南高原，是青藏高原这块地球上海拔最高、面积最大、形成最晚[3]、能直接影响周边区域乃至全球环境变化的高原的重要组成部分。它是黄河、长江主要支流岷江等河流的上游地区，也是黄河主要支流洮河、大夏河的发源地，并孕育着数百条大小支流。境内大面积的草地、森林和湿地系统，构成了完整的水源涵养体系。根据水文站资料，黄河在甘南玛曲段433公里流程中径流量的增加量，占到黄河源区总径流量的58.7%[4]，因而玛曲被称为黄河的“蓄水池”。发源于甘南州西倾山北麓的洮河，以每年45－50亿m3的径流量汇入黄河；源头由州内桑科河、大纳河、格河等汇成的大夏河，以每年10亿m3径流量融进黄河；发源于州内碌曲县郎木寺以西的白龙江，每年约以45亿m3的径流量注入长江[5]。
　　
　　但是，甘南高原同青藏高原一样又是一个极其脆弱的生态系统。其多变而极端的气候、多种多样的自然灾害以及高海拔、土壤瘠薄、植物生长缓慢和日益发展的气候暖干化趋势，再加诸多人文因素的影响，使高原生态系统极易受到破坏并且很难恢复，从而影响水源涵养和对黄河水量的补给。玛曲境内，目前27条黄河一级支流中有11条已经长年干涸，16条变成了季节河，300余条二、三级支流大部分绝流，数千眼大小水泉已经干涸，数百个大小湖泊水位明显下降，地表水径流量和土壤含水量急骤锐减，沼泽草地的干涸速度也越来越快，使补给黄河的水量减少15%左右，白龙江流量减少了31.6%，洮河、大夏河也分别减少了14.7%、31.6%[6]。这对承担着向全国12%人口、15%耕地、50多座大中城市供水以及担负向流域外部分地区远距离调水任务[7]的黄河流域来说，将会产生十分广泛而深远的影响。
　　
　　建设和保护好甘南州作为黄河重要水源补给区的生态功能，无疑是一项无可推卸的光荣而艰巨的历史重任。
　　
　　二、按照主体功能区划要求，科学引导产业结构调整，促进水源涵养功能持续改善
　　
　　甘南高原生存环境恶劣，生存空间狭窄，加之为了保护生态功能区而使当地群众牺牲了部分发展机会和自身利益，因而经济发展仍然滞后，农牧民贫困程度较高。2006年在全国30个民族自治州综合经济实力排序中，甘南州名列末位[8]。全州8个县、市中，有2个国列贫困县，5个省列贫困县。研究和大量实践表明，贫困是招致生态恶化的首要原因，而生态环境恶化又是造成贫困的主要根源。为此，充分把握“甘南补水项目”的实施契机，结合项目建设的主要内容，以科学发展理念实现生态治理与改善民生同步是至为重要的。
　　
　　（一）落实《草原法》中规定的“草畜平衡制度”是遏制草原生态恶化和增加牧民收入最直接、最有效的手段
　　
　　根据粗略计算[9]，占甘南州土地面积71%的草地生态系统，对全州生态系统总服务价值的贡献率高达80%。其中，占可利用草地面积97.4%的高寒草甸植被⑦，以其发育良好、盖度高、根系紧密絮结而发挥着水源涵养的主体功能。严格执行《草原法》中规定的“草畜平衡制度”，就是切中了草原生态保护和建设的核心。
　　
　　草畜平衡就是指在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量，与饲养牲畜所需的饲草饲料量达到动态平衡。但据测算⑧，甘南州天然草地的超载率高达47%。如此严重的草畜失衡状态，除导致草地退化、沙化外，还会招致土壤退化[10]、水土流失[11]、碳汇丧失[12]、生物多样性丧失[13]等一系列生态环境问题，水源涵养功能的下降自然在所难免。
　　
　　为此，要在落实和完善草原家庭承包的基础上，普遍推行先进实用的技术配套系统，这将成为打破草原粗放经营模式和固化传统的新的生产函数，它所着力的生产力变革决定着草畜平衡制度的品质、效率和进程。
　　
　　草原先进适用的技术配套系统，主要是《草原法》中规定的“人工草地建设”、“草原围栏”、“划区轮牧”、“禁牧、休牧制度”、“草原水利设施建设”、“草原鼠害、病虫害和毒害草的防治”，等等。资料表明，一般人工草地的产量比天然草地高4－5倍；草地围栏可以提高草地生产能力25%；发展草原灌溉、尤其是采用先进的喷灌技术可提高牧草产量6－9倍。家畜不合理的供水系统可使畜产品减少收入50%。
　　
　　与此同时，应积极推广以提高家畜生产转化效率为核心的生产经营方式。占甘南州家畜总数90%以上的藏绵羊和藏牦牛是甘南的两大当家品种，它们能适应当地高寒严酷的生存环境，在生长性能方面又具有较好的弹跳力和爆发力。在现有技术条件下[14]，完全可以实现肉羔羊当年育成出栏、藏牦牛商品牛两年育成出栏的目标。这样，既能大量节约饲草饲料资源，减轻对草原生态的压力，又能大大提高产品质量，显著增加经济效益。
　　
　　（二）积极示范并推广“六化”家庭牧场
　　
　　近年来，在甘南广大牧区发展起来的“六化”家庭牧场，即牲畜良种化、圈舍暖棚化、草场围栏化、饲草料基地化、防疫规范化、牧民定居化，已成为保护草原生态和加快经济发展的重要平台，并具有组织成本低、适应市场波动变化能力强等优势。据报导[15]，甘南州的碌曲县，已有不同规模的家庭牧场2434户，占牧户总数的75%。有条件的牧区都应得到发展。
　　
　　（三）做大做强特色产业
　　
　　甘南州的绿色畜产品、中药材、油料、蚕豆、水产、山珍以及皮毛等，都是极具特色的产品，应该不断发展壮大，并应逐步形成若干特色产品的生产基地。积极发展与之相适应的产品加工业，延伸产业链，提高产品附加值。积极扶持和培育一批辐射带动力强的加工龙头企业，并与广大牧户形成紧密的利益联结机制，不断推进牧区工业化和牧业现代化进程。
　　
　　（四）不断提升生态旅游的产业地位
　　
　　充分利用甘南地区独特的原生态自然景观和人文景观优势，积极开展森林旅游、草原旅游、湿地旅游等，让它们在发挥自身生态功能的同时，又能与发展当地经济相结合。甘南州目前的生态旅游尚处于起步阶段，管理上也无成型的体系，现行的体制和管理法规又较滞后，政府、企业、本地社区还未形成多方的积极参与和合作，基础设施还很不完备等，距离生态旅游的要求还有很大距离，应该得到改善。
　　
　　（五）高度重视林业生态保护和建设，不断发展壮大林业产业
　　
　　甘南州有林地占全省的30%，森林蓄积量占全省的45%[16]。甘南天然林是甘肃省最大的天然林区，对水源涵养的生态功能至关重要。
　　
　　在天然林保护工程取得初步成效的基础上，争取继续实施第二期天保工程。通过严格封护，保护好天然林的生境条件、物种资源，并使残次林尽快恢复成林。要不断完善政策，巩固退耕还林成果，抓紧宜林荒山荒地造林和低产林的改造，提高森林覆盖率。
　　
　　积极推进集体林权制度改革，不断发展壮大林业产业。发展经济林果、林下经济、林木种苗、林木林副产品加工等产业的潜力巨大。应合理利用生态补偿资金，予以重点扶持。
　　
　　三、建立生态补偿长效机制，确保黄河重要水源补给功能的可持续发展
　　
　　（一）明确和规范生态补偿主体，继续强化政府在生态补偿机制中的主导性作用
　　
　　根据“生态功能服务付费”理论，生态补偿实际上就是要求社会各阶层对生态环境承担社会责任的一项制度[17]。它要求政府在向社会提供公共服务、企业在追求利润最大化、个人在追求自身发展空间的过程中，强调人类在发展自身的同时，要通过补偿的形式，确保生态环境的可持续发展。
　　
　　《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，明确指出了生态补偿机制补偿主体的基本框架，即国家、区域和产业。国家作为全民利益的集中代表，在我国生态补偿机制中始终占有主导性地位，是生态补偿机制最重要的义务主体，今后还应该得到继续强化。
　　
　　此外，由于黄河水资源的流动性、开放性和跨域性特点，以及水资源产权的难以界定等原因，使科斯提出的市场交易方法的效率失去了前提。具体实践中，生态功能提供者与众多受益者之间进行直接磋商达成补偿交易的可能性很小。因此，政府在组织和协调区域间合理的利益转移方面，同样发挥着无可替代的作用。
　　
　　与此同时，要积极进行制度建设，给予其他补偿主体以充分发挥作用的空间。例如，从2007年12月1日起甘肃省率先在全国试行征收草原植被恢复费制度，对在省境内草原上从事地质勘察、修路、探矿、影视拍摄等活动，以及采挖野生植物的企业或个人，都要收取草原植被恢复费。这意味着企业、社会团体和个人，将要为履行生态环境社会责任承担所必须的成本。今后，根据生态补偿客体的特点和需求，诸如此类的生态补偿制度和明细化规定，都应该逐步得到建立和完善。
　　
　　（二）生态补偿对象应尽力实现直接补贴
　　
　　生态补偿的最终受益者肯定是生态系统，但生态系统的最终受益，必须经过中间受益人才能实现。即生态补偿的补贴，只有体现到生态系统所在地的居民，最终通过他们对生态环境影响行为的变化，才能体现到生态系统。此外，在我国民族地区生态补偿中还有一个“因环境保护和建设而致财政收入减少的地方政府”，也是生态补偿的重要对象。
　　
　　西部地区在退耕还林还草的立法中，对退耕农户改间接补偿为直接补贴，大大减少了中间环节，减少了腐败，提高了整体效率，这是值得借鉴的。民族地区的生态补偿，在补偿对象明确的情况下，应尽量采用直接补偿的形式，可以具体到一个县、乡或更小的村社和个人。
　　
　　（三）生态补偿标准，既要考虑受偿地区的生态贡献，又要顾及补偿者的承受能力
　　
　　如果按照环境经济学测算出来的“生态价值”，那将是一个天文数字！而对“外部性溢出”的数量化研究，目前仅仅停留在理论层面，要形成实际操作还面临一系列困难。当前，有些研究机械照搬国外标准，评估指标选取的任意性、计算方法的无序性和重复计算问题，非市场价值评估的不确定性，理论计算与实际应用相脱节，等等，都需要认真解决。并要通过加大科学研究的力度，特别是生态功能基础研究的力度逐步解决若干亟待解决的理论、方法等问题。
　　
　　（四）生态补偿机制的实现形式应具有多元化特征
　　
　　国内外曾创造了名目繁多的生态补偿形式，归纳起来大致有如下五类，即：资金补偿、实物补偿、项目补偿、政策补偿、智力补偿。前两种可以看作是输血型的补偿形式，后三种是造血型的补偿形式。从现实情况看，输血型的补偿形式自然是很直接、很实惠的选择。但从长远看，生态补偿的长效机制应该更加重视造血型的补偿形式，因为这可以使受偿者充分发挥其发展经济的潜能，所开成的造血机能，最终能转化为自我积累和自我发展的能力。
　　
　　（五）生态补偿长效机制的法制化问题
　　
　　生态补偿机制的建立、生态补偿行为的实施等，都需要通过法律法规的刚性约束来实现。同时，生态补偿法制化也是生态补偿本质的内在要求。因为生态补偿的本质，实际上是在生态保护的实施者和受益者之间重新分配利益的问题。根据博奕理论分析，对于实施生态保护并且使受益方对实施方进行补偿，要想使帕累托改进成为纳什均衡（Nash Equilibrium），需要无穷次地重复博奕内容，并引入冷酷策略（Grim Strategies）就可以达到。这表明，只有建立起长效运行机制，才能保证生态补偿的代内公平、代际公平和自然公平。而建立长效机制的根本保证就是法律保证。
　　
　　我国迄今还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规，以对生态补偿的基本原则、基本制度、补偿主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定。已有的生态补偿规定都是散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，对生态补偿的规定也太过于原则，缺乏可操作性。因此，尽早实现生态补偿领域的国家层面立法或区域立法，对于建立和完善生态补偿的长效运行机制是极为重要的。
 
【作者简介】
葛少芸，女，甘肃兰州人，西北民族大学法学院教授，硕士研究生导师。
 
【注释】
[1] 王莉萍，张其瑶．中国可持续发展的“地图”[N]．科学时报，2008-8-13．
[2] 白德斌．甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目启动[N]．甘肃日报，2007-12-21．
[3] 谢高地等．青藏高原生态资产的价值评估[J]．自然资源学报．2003，18（2）：189-195．
[4] 数据来源：甘肃黄河首曲湿地保护建设工程研究报告（2005年）。
[5] 数据来源：甘南藏族自治州生态经济示范区课题组（2003年8月）。
[6] 数据来源：甘南藏族自治州生态经济示范区课题组（2003年8月）。
[7] 数据来源：甘肃黄河首曲湿地保护建设工程研究报告（2005年）。
[8] 数据来源：甘肃省民族事务委员会（2008年2月28日）。
[9] 笔者根据谢高地等关于“青藏高原生态资产的价值评估”（自然资源学报，2003，18（2）：189-195）中有关数据计算而得。
[10] Snyman H A，du Preez C C. Range land degradation in a sem-arid south Africa-II:influence on soil guality[J]．Journal of Arid Enyironments，2005，60(3)：483-507．
Wu R，Tiessen H. Effect of land use on soil degradation in alpine grassland soil China[J]. Soil Science of America Journal，2002，65(5):1648-1655．
[11] 许志信．草地退化对水土流失的影响[J]．干旱区资源与环境．2003，17（1）：65-68．
[12] Wang G，Qian J，Chang G，etal． Soil organic carbon pool of grassland soil on the Qinghai-Tibetan plateau and its global implication[J]．Science of the Total Enyironment，2002，291(1～3)：207-217．
[13] 蔡晓布，彭岳林，冯固等．西藏高原草地植物AM真菌多样性及其环境影响因子研究[J]．土壤学报，2005，42（4）：642-651．
[14] 张振武．中国特色创新型畜牧业的技术路线[N]．科技日报，2007-8-13．
[15] 薛业民，徐仲英．要生态牧业[N]．甘肃日报，2007-12-31.
[16] 数据来源：甘肃省林业厅（2008年10月9日）。
[17] 孔志峰．如何从财政学角度设计生态补偿机制[N]．中国环境报，2008-9-4．