【摘要】公共财政对于法治建设有着显著的积极影响，可以有效控制公共权力、保障人民基本权利、弥补现代性法律的形式理性缺陷。在我国，公共财政能够解决阻碍我国法治建设的根本难题：控制行政权力滥用、保证行政权力服务于公共利益、保障人民权利、破除司法的“地方化”从而促进司法改革、建设中央与地方之间合理的宪政关系、提供安稳的社会环境。应当通过公共财政促进中国的法治建设。
【关键词】公共财政；法治建设；权力规制
【写作年份】2010年


【正文】

2008年11月28日，中共中央政治局通过的司法改革报告提出：以后法院财政由中央财政专项确定，以打破司法经费由地方保障的格局、逐步化解“司法的地方化”难题[1]。这一最新改革措施不仅会深入推动我国司法体制改革，而且昭示了一条新的改革思路：以财政手段推动我国法治建设。作为两种“牵一发而动全身”的全局性制度，财政与法治有没有更深远、更密切的关系？除了司法改革以外，财政制度是否还能在其他方面促进我国当前方兴未艾的法治建设？本文将回答这两大重要问题，并尝试提出一种新的法治建设路径。

一．公共财政对于法治的影响

“公共财政”是一种不同于“王室财政”等传统财政的现代财政制度，其本质含义是：由公众决定财政分配的规模和财政支出的结构，由公众决定什么是公共物品和公共服务及其提供多少和提供程度[2]，由预算制度、税收制度、公债制度、政府采购制度、中央与地方转移支付制度等等所组成。“法治”作为一种制度文明，始源于古希腊。现代法治由形式要素和实质要素共同组成。其形式要素，正如美国著名法学家富勒所总结的，有八个方面：普遍性、公开颁布、不溯及既往、明确清晰、不自相矛盾、具有可行性、稳定性和持续性、执法机构严格执法[3]；其实质要素是：以保障公民权利为根本，控制政府权力以使其合理合法地运行。

西方国家的法治史表明：公共财政与现代法治几乎是同时成长的。现代法治国家建立在西方资产阶级革命胜利的基础之上；而资产阶级革命的导火索，是财政问题和税收问题：17世纪英国发生的两次资产阶级革命――1642年开始的内战和1688年的光荣革命，都源于君主和议会之间财政权力的斗争；荷兰资产阶级革命源于西班牙的横征暴敛；法国大革命爆发的直接原因是税收问题；美国独立战争爆发的导火索，是波士顿居民抗议对茶叶课税的事件。因此，财政问题、税收问题触发制度变迁，是导致现代法治制度建立的主要因素。中国的改革开放在很大程度上源于财政危机[4]。没有改革开放，中国的“依法治国”战略根本无从谈起。

从现代法治国家的实践来看，公共财政对于法治有着显著的积极影响。（一）公共财政有利于控制政府权力的运行，直接实现议会主权，间接实现人民主权，制止公权力的胡作非为。法治的真谛是“保障权利、控制权力”。除非公众控制了公权力，否则法治就无法真正实现。财政权力分为决策权和执行权。在公共财政体制下，财政决策权最终为民主代议机构掌握。公共财政可以使人民通过代表或议员掌握代议机构的财政决策权，进而通过代议机构控制行政机构的财政执行权，最终保证“财权”掌握在人民手里。谁控制了“财权”，谁就在很大程度上控制了公共权力运行的命脉！公共财政的实质，就是让公众掌握“财权”、控制政府！

（二）公共财政对于保障公民的财产权、生存权、发展权等基本人权，具有非常重要的意义。公共财政对人权的保护，最突出的就是对财产权的保护。作为公共财政的核心子制度之一，税收制度奉行“税收法定”的原则，主张“征税必须依据法律进行”，征税的适用对象、数额计算标准严格依照法律，以使公民免受国家强制性权力的“横征暴敛”。此外，以弥补市场失灵为基本任务的公共财政，能够支出大量的财政资金，提供各种公共产品和公共服务――例如，国防、公共安全、公共基础设施、公共教育、社会保障，等等――从而保障公民的生存权和发展权的实现。在此意义上，公共财政对公民权利的保障是全面、直接、有力的。

（三）公共财政追求社会实质问题的解决，保障公民利益的具体实现，是对法治缺陷的有效弥补。现代法治本质上是个形式化的治理制度――现代法律的典型特征，就是“形式理性化”[5]。但是，公民能否充分利用这些形式化的权利而享受到切身的实质利益，则是另一回事。公共财政制度可以保证国家财政真正地“取之于民、用之于民”，为治安、医疗、教育和社会保障制度提供资金，直接用于民生，解决人民最直接的生活问题，有效地弥补法治的形式化缺陷。总之，公共财政对于法治极为必要，几乎可以视为后者的一个内在组成部分。

二．以公共财政促进中国的法治建设

回顾当前关于中国法治建设的种种建议，可以发现，财政制度对于法治建设的重要性被大大地忽视了。当前，推动中国法治建设的方略主要有：完善立法；改革司法；建设法治政府；建设法律职业者的素质，等等。此外还有判例法制度、沉默权制度等众多的“微观制度”建设。这些制度建设，对于我国的法治建设无疑有着重大的促进作用。不过，根据以上分析，公共财政可以为我国的法治建设开辟一片广阔、深远的制度建设空间，大大促进我国法治全面而彻底的实现。结合我国具体情况，公共财政对我国法治建设可以起到以下促进作用：

（一）有效控制行政权力的滥用，遏制腐败，保证行政权力服务于公共利益。众所周知，对我国法治建设阻碍最大的就是不受制约的行政权力；为社会公众最深恶痛绝的现象，就是贪污腐败。因此，法治建设的头号任务，就是要驯服行政权力。行政权力的行使，依赖于行政经费。我国预算内财政资金的使用，一直存在着透明度低、不当使用、随意挥霍的严重问题；并且，我国还存在着大量的预算外资金，这些资金游离于法律规范之外，为腐败提供了制度空间。在公共财政制度下，财政资金的运行都暴露在公共监督之下，行政权力将会得到充分的控制。公共财政对于人民代表大会职能的扩充、对行政权力的控制，完全符合法治建设的目的。

（二）促进司法职权合理运行，充分保障司法职能的发挥。当前，我国司法机关的财政经费来源于其对应的政府财政。这种司法财政体制大大阻碍了司法职能的充分发挥，司法职权的运行受到地方政府的有力制约，形成了“司法地方化”等弊病。要破除司法的“地方化”，必须要实现财政独立。在英国，司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付[6]。中央最新出台的司法改革措施，就符合这一原理。这无疑将对我国司法改革起到实质性的根本推动作用。

（三）重建中央与地方之间合理的宪政关系。中央与地方的关系，属于国家制度结构的问题，是法律调整的根本领域之一。当前，我国中央与地方关系主要存在着财权分配不合理、中央与地方之间的财政转移支付无法可循、事权划分不明等严重问题。解决这些问题的根本出路，在于公共财政建设：划分各级政府的合理事权，为这些事权配置相应的财权，以保障事权的真正实现；制定完善的中央与地方之间财政转移支付法律。

（四）提供稳定的法治建设环境。法治存在于稳定的社会环境中；动乱状态不存在法律。对于人民群众来说，最切身的问题是安全、饭食、医疗、教育、社会保障等问题，影响最直接的制度，因此就是治安制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等等。医疗、教育、社会保障等都是我国当前存在最为突出的社会问题。解决不好，甚至可能引发社会动乱。公共财政制度对于这些问题的解决有着极为重要的促进作用：社会保障经费可以来源于公共财政，可以实行公共医疗、公共教育。公共财政解决的是最突出、最急切的社会问题。只有严重的、关系到人民切身利益的社会问题得到缓解，人民才可能遵守社会秩序，遵行现行法律，维护现行法治。总之，公共财政能够解决迫切的社会问题，为法治建设提供安稳的社会环境。

综上所述，在当前我国法治建设困境重重、难以有实质性进展的僵局下，需要利用当前公共财政建设的契机，以财政改革为新的突破口，解决阻碍我国法治建设的根本难题，真正推动我国的法治建设大业。




【作者简介】
孟涛，中国人民大学法学院，博士生。


【注释】
[1] 罗凯. 司法改革下一步、加强权力监督制约成为重点[N]. 21世纪经济报道，2008－12－9。
[2]武彦民、魏凤. 财政管理公共化：公共财政的本质[J]. 现代财经，2005（7），
[3]See Lon L. Fuller : The Morality of Law, New Haven: Yale University press , 1969
[4]何帆. 为市场经济立宪――当代中国的财政问题[M]，北京：今日中国出版社. 1998，49，84。
[5] See Max Weber, Max Weber on Law in Economy and Sociey, ed.by Max Rheinsrein. Cambridge: Harvard University Press, 1954.
[6]李龙、朱孔武. 财政立宪主义论纲[J]. 法学家. 2003（6）