【摘要】国民党政府在抗战前后，针对当时房荒严重、房租高涨的情况，借鉴西方的法制，颁布了以土地法和房屋租赁条例为代表的一系列房租法规，通过控制租金、限制退租、强制空屋出租等国际通行措施，较好的解决了房屋租赁中的住宅权保障问题，并为解放初期的房租法规所沿袭。当前应该借鉴历史的经验，切实改变以往偏重社会秩序的管制思维，从住宅权保障的角度，大力增加廉租房屋的供应，妥善规制私营房东和房客的法律关系，建立并完善包括房租管制在内的住宅保障法。
【英文摘要】In order to solve the heavy housing problem, the central government of China enacted the Civic Code(1929) and the Land Law(1930) before the Anti-Japan War, providing some system such as the rent regulation, warranty of habitability. After the war broken out, the government enacted Rent Acts to give relief to the house shortage which influenced the legislation under the rule by CPC after 1949. There were many faults in legislation and some system didn’t put into practice, but we still learn much from them.
【关键词】民国时期；住宅权保障；房租管制
【英文关键词】right to home, Republic of China, land law, rent act
【写作年份】2008年


【正文】

目次
一、民国时期房屋管制立法的背景
二、民国时期房屋管制立法的历史嬗变
三、民国时期房屋管制立法的成就与特点
四、民国时期房屋管制立法的现实思考


　　一、民国时期房租管制立法的背景

　　（一）西方住宅立法发展的影响

　　我国古代社会曾产生过关于房屋租赁的法律和习惯，其中有一些内容是保护承租人的，如“只许客辞主，不需主辞客”等等，[2]但以保护承租人利益为主要目的的具有现代意义的系统的房租管制立法则是西法东渐的产物。近代以来，租赁不但是获得住房的两大主要途径之一，也是许多社会问题的源头。[3]为此许多国家的住宅立法和住宅政策都将对房租的管制作为一项重要内容。[4]第一次世界大战爆发后，为应对当时普遍出现的房荒，许多参战国家改变了传统的房屋租赁观念，即房屋租赁属于私法上的契约关系，应该遵循合同自由的原则，国家无权干涉等，转而实行以保护承租人为目的之房租管制主义。在原先已经确立的买卖不破租赁原则的基础上，西方国家又逐渐发展出控制租金、限制房东退租权、限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等管制措施，以解决住宅问题（如英国的《房租限制法》，德国的《房屋承租人保护令》、《住宅缺乏救济令》等）。这直接导致财产权自由和契约自由传统的部分破产，承租人之地位大为强化。[5]一战后的房租管制潮流与趋势对民国时期的房租立法产生了重要影响，这是民国时期房租管制立法产生的国际性因素。

　　（二）直接诱因：主要城市的房荒问题

　　我国自清末民初以来，大城市就开始出现住宅问题。其中又以住房短缺、房租高涨、房屋租赁关系混乱最为突出，[6]这种情形一直持续到解放初期。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用 “突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元；即楼一底，每月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元；倘能月纳四五十元之租金，则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房，月租八九元；一厅两房，最低限度，非二十元不办；然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房，则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼，小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见。租价狂涨，既滔滔未已，于是平民生计，乃大受打击，房租一项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云，大可为今日广州赠也。”而且，“一般房东因地价之增涨，人事之推透，对于租金，亦一起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收回，从新另租。故在今日广州市，住之一字，已成为一亟待救之重要问题。”在广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。”广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窒碍难行，未便采择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济。”实际上也是反对这一做法的。而中央日报对此条陈的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣。”[1]

　　除广州之外，上海、天津、南京和北平也不同程度地出现了房荒。最典型的例证是从1920年代到抗战之前，上海、南京、北平、成都、武汉等城市的房客曾先后掀起了较大规模的减租运动。其中上海的减租运动声势最为浩大、持续时间也最长。上海曾成立了房客联合会总会，公开提出若干条减租原则，并组织游行示威，举办减租运动周，推举代表向中央政府和上海地方政府（包括租界当局）请愿等。而房东们当然是反对减租的。在减租运动高潮的1935年，上海房屋公会曾在“呈市参议会意见书”中从经济的角度提出了房租之不可减的种种理由，为加租辩护。上海市政府认为：房屋租赁属于契约问题，属于司法范围，行政官厅不能以命令勒减房租，只能与法院会商有效救济办法。但支持房客以里弄为单位，组织临时团体，与房东集体谈判。事后有不少房客通过这一方式达到了减租的目的。[7]

　　从当时的总体态势来看，房东恶意加租、随意退租等行为引起了房客的强烈不满。因此房客迫切期待解决住宅问题，并公开要求政府采取限制租金等措施主动干预，但房东则坚决予以抵制。政府则从传统的保护私权的立场出发，支持了房东的意见。但这一局势在抗战爆发后发生根本了改变。战争使得主要城市的房荒问题迅速恶化，房动与房客之间的矛盾也愈演愈烈，最终迫使国民政府出台房租管制立法措施，并很快在重庆等地施行标准租金，且大胆吸收了强制空屋出租等限制私权的激烈措施。由此可见，房荒问题是推动民国时期的房租管制立法的直接驱动力和现实因素。这使得民国时期的房租管制立法一开始就呈现出某种被动的、受现实因素所左右的局面。

　　二、民国时期房租管制立法的历史嬗变[8]

　　国民党政府从1929年开始，先后颁布了民法（1929）、《土地法》（1930年颁布，1946年修订）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）、《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）等多个法律文件，[9]对房屋租赁实行以限制私权为特点的控制租金、限制退租和强制空屋出租等管制措施，以保护承租人的利益，稳定社会秩序。其中民法和土地法在我国的台湾地区施行至今。抗战中的汪伪政府也曾颁布了类似的《战时房屋租赁特别法》，以救济南京、上海等地的房荒。全国解放前夕，中共中央宣布废除包括土地法在内的六法全书。但是由于住宅问题是一个长期的社会问题，因此当时的中央和地方政府在一定程度上延续了民国时期的房租管制立法（如控制租金、限制退租、强制空屋出租等）。直到1956年1月中共中央公布《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，正式开始以公有制为目标的私房改造，民国时期房租管制立法的使命才最后终结。因此，从法制史的角度，可以将1929年到1956年中国房租管制立法作为一个整体进行考察。这样既有利于全面认识民国时期房租管制立法的历史嬗变及其实施效果，也有利于了解中国住宅问题的长期性和艰巨性。

　　（一）以解决房荒为目的房屋救济立法时期（1929-1936）

　　1929年，南京国民政府颁布了民法典债编。该法遵照私法社会化和社会本位的立法思想，规定了以保护承租人利益为目的的买卖不破租赁原则（第425条）和出租人对房屋适宜居住的担保责任（第424条）。前者已为我国1999年公布的合同法全面继承，因此这里就后者作主要介绍。民法典第424条（仿照德国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。”按照这一规定，出租人有保证出租房屋适于居住的义务。在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租不合卫生和建筑标准的房屋。这一规定可以比较有效的保护承租人的利益。正如民法典立法理由书所指出的：如果不做出这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗。故为保护承租人之利益计，仍得终止契约。”[10]当时的学者也认为，这一条是出于“重视居住安全及人身健康”的考虑，“有关人类之生命或卫生，于公益上不得不如此也。”。[11]这和现在所说的保护人权是相通的。[12]但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的管制措施。

　　1930年，南京国民政府公布了“最富社会性的法典”[13]——土地法（法制史上称之为旧土地法，1946年土地法称为新土地法）。该法遵照孙中山住宅是民生四大需要之一和“平均地权”的思想，从最大限度的发挥土地效能和解决住宅问题、保障住房权出发，借鉴西方的法例，专门设置了“房屋救济”一节，规定在房荒期间（也仅限于房荒期间），[14]政府可以采取标准租金和限制退租两项措施，以保护承租人利益。其主要内容如下：

　　（1）标准租金。根据土地法的规定，政府建筑的市民住宅租金不得超过建筑用地和建筑费总价额年息的8%，私有房屋标准租金以不超过地价册所载土地及建筑物之估定价额年息12%为限（第163条）。原定租金超过标准租金者，承租人可以按照标准租金额支付；原定租金少于标准租金者，依照原定租额支付。出租人不得以任何名目加租。以现金为租赁之担保者，不得超过二个月租金之总额，其现金利息视为租金之一部。

　　（2）限制退租权（即限制出租人的终止契约权）。土地法第166条规定，除非发生下述情况，出租人不得收回房屋：①承租人积欠租金额，除担保现金抵偿外，达二个月以上；②承租人以房屋供违反法令之使用时；③承租人违反租赁契约；④房屋损害因承租人重大过失所致，而且承租人不为相当之赔偿。这是为了“防止出租人无故将房屋随时收回，特予承租人以相当保障。”[2]（p.96） 根据这一精神，“为防止出租人乘房屋缺乏时为不正当之要挟”，“予承租人以相当保障”，土地法第167条还规定，“在房屋标准租金施行期间，定期租赁契约终止后，承租人可以依照原契约条件继续租赁。” [2]（p.96）

　　上述规定多方面突破、修正或补充了民法的规定。第一，根据民法的规定，房屋租金的数额属于私法自治的范围，政府不得限定，但土地法实行标准租金制度。第二，关于押金。民间普遍存在，但民法上没有承认。土地法明确规定，押金额不得超过二个月租金之总额。这可以防止出租人索取过多的押金。第三，关于拖欠租金。民法第440条规定，如果承租人不能按时交付的租金总额达到“两期之租额”，出租人可以终止契约。土地法不但明确了“两期”的内涵为两个月，并将保证金计算进来，实际上可能延长到四个月以上。第四，关于承租人以房屋供违反法令之使用时可以终止契约。民法没有这一规定，虽然按照民法总则有关行使权利遵守诚实信用原则的规定，应该可以作此解释。但究不如土地法将其明确为好。第五，土地法施行法（1935年3月通过）第35条还规定，“出租人因重新建筑，得不受土地法第一百六十六条规定之限制，收回房屋。”这也是民法没有的规定。也许正是在这个意义上，土地法的起草人吴尚鹰才乐观的认为，“苟有奉公守法之市政府，能以市民公益为前提，负责办理，则近代都市中常见之房屋缺乏问题，可有相当之解决。”[2]（p.35）

　　但与当时西方的立法比较，土地法对房屋租赁问题的干预明显是有所保留的，一是没有授权政府在发生屋荒的时候采用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的措施，二是标准租金仅限于房荒时期适用。对后者，当时就有学者提出异议，认为应将房屋救济的范围放宽到和平时期，“本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾。”[3]（p.153）

　　在这个时期，杭州、北平等市也制定并实施了一些比较重要的房租管制法规。[15]二者都对房东退租和涨租的条件做了更为明确的限制，杭州市的规定且非常完善，不但详细规定了退租的情形，还分别规定了各种退租情形下的附随义务，[16]但二者均没有限制租金标准的规定。如杭州市在规定所有押租小组挖费小费等名义一律禁止、房东在约期内“绝对不能”要求加租外，也明确规定房客同样“绝对不能”要求减租。

　　由此我们可以看出，1929年——1936年的房屋立法，主要是针对大城市出现的房荒问题而出台的，具有明显的临时性和过渡性的色彩。吴尚鹰就曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。”[2]（p.34-35）虽然这些立法呈现出一种保护承租人利益的趋势，但基本上还是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干预的强度局限于非常有限的范围内。

　　（二）以战争为背景的全面房租管制时期（1937—1943）

　　抗战的爆发，不但加剧了房荒，更暴露了此前公布的民法和土地法的重大缺陷，迫切需要订立新的法规，以完成房屋救济的需要。当时日寇的轰炸毁坏了大量的房屋，房屋数量大为减少。而大批难民由战区及战区附近移向后方，亟待收容。虽然国民政府发布了《战时迁移妇孺办法》，要求各地广泛利用庙宇、祠堂及公共房舍或私人余屋等，为收容场所；[17]行政院也颁布了《内地房荒救济办法》（1938年10月公布），规定“在房屋不敷供应之地方，由政府建筑公营住宅，奖助人民建筑私营住宅，救济房荒”，[18]但新房建筑需要时间，而且难民为数太多，房屋供不应求，后方各大都市纷纷出现房荒，“不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒，各商埠及一二等县城亦甚拥挤。”[4]（p.176）其直接后果就是房租高涨，房东借机退租以牟取暴利，广大难民的居住问题处于岌岌可危的状态。在1941年召开的第三次全国内政会议上，有官员指出，“房屋因空袭摧毁者日渐减少，地主居奇租金日高，”建议“确定租赁关系，制定房屋租赁办法，通令各地严格执行。”[5]（p.170）这迫使政府改变了对干预住宅问题的态度和立场，将解决房荒问题的重点转向了全面的房租管制。

　　当时有关房租的法律依据主要是民法和土地法中的条款。但这两部法律却存在两大难题，导致房租纠纷中的司法救济难以实现。一是按照民法典的规定，出租人可以依据第四百三十八条、第四百四十条、第四百四十三条第二项、第四百五十条等诉请迁让。“如果契约并无瑕疵，证据极其明确，法院虽明知迁让不易，但拘于法律，就不能为驳回之判决。纵使依同法第三百十八条之规定，准许缓期迁让，亦因拘于该条之意旨，其展缓之期间亦难过长。”[6]（p.105-106）这对保障承租人利益无疑是极为不利的。二是“土地法虽有种种规定，惜其适用条件太严，即须准备房屋继续六个月不及百分之一，故未易引用。”[7]（p.25）“我国土地法第一六一条至一七0条之房屋救济规定，为平时之法律。战时情形特殊，需要急迫，早已超过土地法规定之情形。”

　　因此，不少学者建议制定房屋租赁条例进行救济。其中以史尚宽先生的建议最为全面。首先，他主张尽速适用土地法的房屋救济条款：“就重庆而论，现虽尚无精确统计，然可推定其己合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达其目的，则下逐客之令。故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居。”其次，采纳一些“土地法所未规定，而见于外国立法例者”但“有采用之价值”的做法，“如房屋减少之防止，空屋之强制出租等。”[8]（p.6）

　　其后，著名法学家吴学义更详细的分析了当时的局势和法律上的难题，并提出了自己的立法建议。他指出，“一方被敌机炸毁之房屋，未乘材料工价较低时修复；他方近年四川等省空袭及警报甚少，前数年疏散下乡之住户机关学校，又纷纷迁回城区，致城市房屋益形缺乏，早已超过土地法第一六一条规定之情形，有找职容易找屋难之谚。因之，房租暴涨，纠纷迭起。”四川省的“成都市房屋甚多，炸毁甚少，本可敷用。惟因房主多为旧军阀政客官僚土著等有特殊势力者，高抬租价及押租，或不允出租。极少数有实力之房客，遂不得已自由行动。大多数之房客，益受其累。省市政府迭有制定单行办法之议，终以顾虑环境之困难与牵掣，迄未见诸实行，致各县城情形不若成都市之复杂不易应付者，亦受其影响，仍在徘徊观望中，迄未规定办法，以保护经济上弱者之房客，尤其流离避难之义民。”[4]（p.176）

　　1938年12月，迁到重庆的国民政府军事委员会委员长行营在民法和土地法的基础上，公布实行了适用于“非常时期”的重庆和“迁建区”房屋租赁的《重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法》。1940年2月10日由行政院呈准国防最高委员会改称《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》。1944年又颁布了《重庆市战时房屋租赁补充办法》。其主要内容如下：

　　第一，首次详细规定了标准租金的具体标准。根据房屋建造的时间，如果房屋建造于民国二十六年（1937）终以前者，租金款目不得超过于民国二十六年（1937）原租金数百分之四十。房屋建造于民国二十七年（1938）以后、二十九年（1940）终以前者，租金数目不得超过于民国二十九年（1940）原租金百分之二十。房屋建造于民国三十年（1941）以后者，租金数目不得高于建筑物与土地之总价年利二分以上。

　　第二，继承了土地法关于约定租金和标准租金发生冲突时从低支付的处理原则，但同时又给私法自治留下了空间：“系双方同意者，不在此限”。这是对土地法一概否定的修正。

　　第三，首次明确了转租的租金标准，按原租金比例计算，不得超过百分之二十。这实际承认了二房东的合法地位。

　　第三，明确规定租金按月计算和支付，承租时预付租金一个月。出租人不得强迫一次收取一个月以上之租金。

　　第四，首次规定了租金的提存制度。即出租人如拒绝收受承租人依照租约按月付给之租金时，承租人得将租金依法提存之。这在一定程度上可以防止承租人因为出租人恶意拒收租金导致长期欠租而被迫退租的情形发生。

　　第五、更为详细的规定了出租人可以主动退租的要件。包括①承租人在住屋内有不法行为，危及社会秩序者；②承租人积欠租金数目除以担保现金作抵外，达两个月以上者；③承租人因重大过失，损坏房屋而不为相当之赔偿者；④承租人违法转租者；⑤出租人收回自用者（定期租赁仅限于期满情形）；⑦房屋必须改建且已领得建筑执照者；⑧奉市政府命令因公租用者。

　　第六，严格限制收回自用。因为收回自用是最为有力的退租理由（如对定期租赁，承租人如于期满前一个月通知依原租约条件继续承租，出租人不得拒绝，但如出租人收回自用则不能适用该条款），该办法对此做了严格的限制，以防止出租人的权力滥用、保护承租人利益。首先，租赁期满或租赁未定期限者，出租人如将房屋收回自用，须于三个月前通知承租人，并取得当地保甲长具结保证后，向该管警察分局声请许可。其次，凡供工厂、学校、医院使用之房屋，出租人如将房屋收回自用，须于一年前通知承租人，并依前项规定声请许可。再次，收回自用的房屋，出租人于一年内，不得将全部或一部出租于第三人。

　　因为战争时期房屋炸毁的情况频繁发生，该法还就修缮和续租等问题做了相应的一些规定；并减免私人建筑住宅的税收，以增加住宅供应，

　　这一法规成为各地及此后有关立法的蓝本。例如贵州省政府就“依据土地法第一六一条以下之房屋救济规定，制定单行法规”[4]（p.178），适用于省会贵阳市。

　　然而，虽然重庆市立法效果良好，但各地分别立法影响实施。“重庆市房屋租赁暂行办法，除依据土地法规定之内容，而定实施办法外，并参酌战时之非常情形与需要，为补充之规定。虽只二十二条，但甚切要而合实用，堪称为典型规定，以供各省市县之采用。惟各省市县一一制定单行办法，甚为烦琐，且不易普及一致。而房屋缺乏，纠纷迭起，急需救济及解决之办法，又为战时全国各地之一般情形。”在这种情况下，学者主张出台适用于全国的房屋租赁特别法，“由中央依土地法实施房屋救济之规定，制定统一的战时房屋租赁办法，以普遍适用于全国。”[4]（p.177）

　　1943年12月13日，国民政府在《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》的基础上，正式公布了《战时房屋租赁条例》二十四条。《战时房屋租赁条例》适用于全国，但限于战争期间，战事结束后六个月即失效。该条例继承此前的限制租金和退租等措施（关于租约的终止情形以及收回自住的条件、程序及违法的后果，基本沿袭前者的规定），但不再具体规定租金标准，而是区分不同情况，如果出租房屋建造于本条例公布以后者，其每年租金之最高额不得超过其建筑物价额百分之二十；出租房屋建造在本条例公布以前者，其标准租金由省或院辖市政府拟定报请内政部转请行政院核定之。还允许一定范围的上涨租金。如果租约所定期限在半年以上而该地经济情况显有变动，出租人得请求酌加租金，但不得超过原租金百分之三十。最大的变化是授权政府可以采取强制房主出租空闲房屋以及防止房屋减少两项措施。前者如检视空余房屋适于居住者得限期令房主出租、房主自住房屋超过其实际之需要者得令其将多余之房屋出租；后者如可供居住之房屋得禁止其拆毁、现供居住之房屋得禁止其改作他用，被炸毁或倾圯之房屋尚可修复者得令房主修复出租，被炸毁房屋如出租人无力或不为修复而承租人仍愿继续租用者，得由承租人代为修复，出租人不得无故拒绝。这为抗战后公布的新土地法和房屋租赁条例继承。

　　在抗战期间，汪伪统治区也曾颁布了类似的房租管制立法。在1943年召开的汪伪全国司法行政会议上，江苏上海第二特区地方法院首席检察官沈文杰、上海第二特区地方法院院长陈秉钧、专家代表施霖律师、高等法院庭长钱声教等四位代表专门就房屋租赁以及有关法律不敷适用等问题提出了议案。因为当时已经是抗战后期，意见上没有太大分歧，均主张制定房屋租赁特别法规。当时会议决议，将上述提案和另外两件制定非常时期特别法的提案合并讨论。[6] （p.105-106）在随后不久的1943年5月10日，汪伪政府颁布了有保护房屋租赁关系内容的《战时特别民法》和专门的《战时房屋租赁特别法》。[19]

　　《战时民事特别法》中关于房屋租赁的内容主要是强调调解。首先，凡因租赁关系所发生之诉讼，非经声请调解并经两造当事人到场调解、不成立后不得起诉。其次，第一次调解不成立时，法院得酌量情形，另定调解期日，续行调解，或另定适当之调解条款，作成调解书，以正本送达于当事人。当事人如不于前项正本送达十日之不变期间内提出异议者，视为调解成立。送达于当事人之调解书正本应记载得提出异议之期间及不提出异议之效果。最后，即使当事人对于调解书提出异议致调解不成立，法院就本案审理时，仍然可以职权斟酌调解书之条款而为判决。

　　《战时房屋租赁特别法》最初只施行于首都（指南京）地方法院及上海地方法院上海第一第二特区地方法院之管辖区域，其他实行之区域由司法行政部随时呈准行政院以部令行之。[20]在上述地区自公布之日起施行，战争状态终了时以命令废止之。其主要内容有二：第一是尽力维持租赁关系，限制解约。无论定期还是不定期租赁，出租人没有正当理由，不得终止契约。有些理由即使正当，例如翻造房屋，但是如果于其原状没有重大变更，原来的承租人得继续租赁，出租人除非有正当理由不得拒绝。如果出租人是以自用的名义收回房屋，但在一年之内又出租给他人者，对原承租人因迁让所生之损害负赔偿责任。如果租赁的房屋用于官署、医院、学校、报馆或慈善机关者，在本法施行期间内，均不得终止租赁契约。但承租人有应归责于自己不能继续租赁的事由时，不受上述条款的限制。例如承租人以房屋转租于他人，超过可供居住之部分总面积五分之四藉以牟利者，或者承租人每月所获租金纯利，达原租金额二分之一以上者，出租人得终止契约。但如果存在次承租人，则除非出租人有收回自用或翻造房屋之必要，否则次承租人仍然可以直接向出租人承租，非有应归责于次承租人之事由，出租人不得诉请迁让。这可谓“退租不破次承租”。而且，即便是那些已终止租约或租期届满，应命迁让者，法院仍然可以斟酌承租人之情况，在二年以下的限度内，将迁让期间予以延长。在延长期间内，租赁关系视为继续存在，关于租金得适用第六条、第七条之规定。前二项之规定于次承租人准用之。

　　第二是限制租金和押金。租金如有增减的必要，由当事人协议定之，协议不谐由法院判定之。法院判定租金，应使出租人于出租房屋所负担之一切费用外，获有相当之利益。出租人或承租人除押租以外，不得向承租人或次承租人收取小租赁费或其他类似性质的费用，押租数额不得超过十二个月租金之总额。[21]出租人或承租人违反前条规定者，除承租人或次承租人于本法施行后收取小租赁费或其他类似性质的费用可以不当得利之规定请求返还外，法院还应处以三万元以下的罚金。

　　1944年3月，汪伪政府又颁布了《办理房屋租赁案件应行注意事项》。[22]其基本精神和内容与前者类似，此处不赘。在抗战结束后，汪伪政府司法行政部部长罗君强在审判中以此作为减罪辩护的理由：“我在伪司法行政部部长任内，（中略）呈请颁布战时房屋租赁法，以利大都市中大多数的房客，尤其是三房客，学校慈善团体医院等亦蒙其利。”[9]（p.873）

　　（三）战后房租管制立法的修正与补充时期（1945—1949）

　　尽管中国政府在抗战中采取了许多措施保护和修建房屋，而且在抗战后期即得到联合国善后救济总署的援助，在各收复区城市实施房屋修建计划，[23]但战争结束的时候，房屋损毁十分严重。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。”[24]武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。”[25]南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，占原有房屋的百分之七十五。”[26]当时有在国民政府地政系统工作的官员指出：“我国各重要城市，最近因人口集中，房屋顿感缺乏，房地租因而提高，地价亦随之上涨，复又刺激房地租之提高，市场中心所在，诚有如俗谚“寸土寸金”之现象，使都市居民对高额房租，感受无力负担之痛苦。且地租过高，则投资于建筑住宅者少，相互循环，以致住宅恐慌益加严重。现代辉煌都市之黑暗，一般平民均陷于房屋灾难之中而无以自拔…此足显示都市房屋问题之严重。”[10]（p.86-87）

　　依照规定，《战时房屋租赁条例》在抗战胜利半年后失效。国民政府遂于1946年修订通过了新土地法，根据战时立法和司法实践，对原来的规定做了许多修正和补充，如增加“收回自用或必须改建”作为退租的法定理由，增加了限制个人住房数量的规定：“城市地方每一人民自住之房屋间数，得由市县政府斟酌当地情形，为必要之限制，但应经民意机关之同意。”（第97条）其中最大的一个变化，则是不再直接规定房荒的判断标准和救济措施，是否发生房荒（包括准备房屋的比例）以及采取哪些具体措施，均授权地方政府决定。同时取消了只适用于房荒时期的标准租金制，改为“一刀切”的规定城市地方房屋租金不得超过土地及其建筑物申报总价额的10%（旧土地法规定为12%）。这在台湾地区的司法判例中被确认为强制性规定，“如当事人间约定之租金超过此限制，其超过部分无请求权”。[11]（p.1131）关于退租收回房屋的规定（即土地法第100条）也没有了适用期间上的限制。这是对旧土地法和民法有关条款的最大修正。[27]

　　为适应动员勘乱的内战形势，国民政府又于1947年12月1日公布了与《战时房屋租赁条例》性质类似的《房屋租赁条例》。该条例适用于省市政府所在地及其他人口繁多、租屋困难经省政府指定地区之房屋租赁。有效期间为三年，期满后自动失效。其基本内容同前，但也增加、修正了一些前者的规定，如规定房屋所有人如于租赁关系存续中，无故迫令承租人迁出，承租人得请求司法机关予以有效之保障。相应的也规定，未经合法手续并无正当权原，而占用他人房屋者，房屋所有人得通知其于一定期限内迁出，并得请求司法机关强制其迁出。这两条规定是当时房荒进一步加剧甚至出现强租房屋的暴力行为的反映。该条例还加强了对公务人员的住宅救济。此前只是消极的规定对学校、医院使用的房屋，出租人如将房屋收回自用，须于一年前通知承租。此次规定，凡在本条例指定地区的机关对于所属人员提供宿舍的，不收租金；不能提供宿舍的，要给与相当金额的补助。此外，该条例关于退租的法定条件达九款之多，这也是此前没有的：①承租人以房屋工违反法令之使用者；②承租人因可归责于自己之事由，积欠租金除以担保金抵偿外，达二个月以上者；③承租人故意或过失毁坏房屋，而不为修复或相当之赔偿者；④承租违反第六条第一项之规定者；⑤出租人依第十一条规定将房屋收回自用，经确实证明者；⑥约定租赁期限已届满者；⑦承租人关闭房屋不为使用达六个月者；⑧房屋必须改建，已于三个月前通知承租人，并已领得建筑执照者。⑨承租人违反租约所定之限制者。

　　抗战胜利后，上海、江苏、北平等地也相继制定了相应的房租房租管制立法。在抗战胜利后的1945年12月5日，上海市依照《战时房屋租赁条例》第23条的规定，制定了《上海市房屋租赁管理规则》。该法内容基本同前，但关于租金，另定有《上海市房屋租金标准》（1945年12月5日公布）。上海市还成了了上海市房屋租金委员会，专门负责有关事务，并定有《上海市房屋租赁纠纷处理办法》（1945年12月5日）。[28]

　　1948年，北平市政府根据《房屋租赁条例》第21条的规定，起草了《北平市房屋租赁补充办法草案》，提交北平市参议会第一届第二次会议通过，并于1948年6月呈经行政院核定颁布。该办法最大的特色是明确规定了限制住户住房数量、强制空屋出租的内容。不问系租赁或自有，每户以十间为限。每户以二口为基数，超过二口者每多一口得增用住房一间，每多六口增用住房二间，厨房一间，储藏室一间。按照前款规定多余之房屋，两个月内出租，逾期无人承租者，应于十日内向市政府申报公告招租。这是此前所没有见到的，值得注意。[29]但据北平市地政局局长在1947年北平市参议会第一届第一次会议上的报告，“强制出租”在北京市是“不可能之事”。因为“旧习相沿，积重难返，有空余房屋者又多系在社会上有相当声望之闻达缙绅，政府未便强制执行。”[17]因此，上述法规是否能执行尚不无疑问。

　　差不多同时公布的《北平市房捐征收细则》（第九四七九号，民国三十七年六月三十日公布）也规定，如发生房屋恐慌，经市参议会之议决，可以征收空房捐。其数额照自用房屋捐率加倍征收之。[30]这也是此前所没有采取的措施。但北京市富贵人士甚多，征收房捐向来不易。在1934年的时候，北平市公安局长曾经报告：“本市各级机关，高级长官，住宅约百余户，对房捐仍多未缴。”“凡属贵族阶级之住房，户籍警察入内调查房捐之多寡，殊有难言之隐，……此后对于富足阶级，惟有劝导而已！”[12]（p.148）因此上述措施能否贯彻同样值得怀疑。[31]

　　1946年，江苏省还颁布了《江苏省房屋救济办法》，也规定了一些房租管制措施，但并无太多新意：（1）实施标准租金，居住用、营业用分别规定，最多者不得超过战前三百六十倍。（2）限制押租：不得超过二个月租金总额。（3）限制预租：只准预收租金一个月。（4）限制任意收回房屋：必须有合于规定之条件及理由，方便收回。（5）限制任意加租：租约订立三个月后，经济情况显有变动始得加租，仍以不超过原租金百分之三十为限。（6）受让人之准用：房屋出让，租约继续有效。[32]

　　1949年之后，上述法规均在我国大陆地区失效，新土地法和民法在我国台湾地区施行至今。

　　（四）解放后房租管制立法的延续（1949—1956）

　　在全国解放前夕，中共中央宣布废除六法全书，住宅立法自然包括在内。但是考察当时的历史文献，民国住宅法中房租管制的内容不但在当时的房屋政策和法令中找到了容身之地，而且得到了切实的贯彻和实施。这有如下三个原因：

　　第一，法律本身是有继承性的。这是不以任何人的意志为转移的历史规律。房屋立法也不例外。住宅问题作为一个长期存在的社会问题，并不会因为政权的更迭而消失或减轻，实际上在解放后的许多地方出现了更为严重的房荒。这除了前文分析的诸种原因之外，还因为农村土改的消极影响。在土地改革运动中，“某些个别城市曾错误地实行的没收房屋，或不确定不保护房屋所有权，不问具体情况无条件无限制地强制压低房屋租额等办法”，导致许多城市居民以为“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不缴，甚至以为可以平分城市的房产，”纷纷抗租甚至强占房屋；房东也不敢收租、不管修房，导致大量房屋倒塌，甚至拆毁房屋，严重加剧了本已存在的房荒。[33]但根据新民主主义理论，“城市里私人房主对房屋的占有，一般不是封建性质，而是资本主义性质。”因此“应当和其他官僚资本以外的私人资本的所有权一样受到保护，”[13]（p.7）因此新中国政府坚决否定了上述意见，明确表示对私有房屋产权的保护，并制定了适当提高租金、解决欠租和制止抗租，以鼓励房主修房的房屋政策。

　　第二，当时政府还无力独自解决住宅问题，必须借助私人房屋来解决住宅问题。正如当时新华社所说的：“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题的。但今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。因此就需要鼓励私人资本来修建房屋。要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图。”如果“修盖房屋无利可图而房屋所有权又无可靠保障时，不仅没有人愿意花钱去盖新房屋，而且连旧有的房屋也没有人管，没有人修，甚至任意拆卖，结果使得人民没有足够的房租住，对于人民反而极为不利。”因此，“政府今天的责任，只在于取缔一些封建的特权、强占强租、投机取巧或收取过高租额的行为，使房屋的租赁确能在自由协议的基础上进行，让工人及其他劳动人民有房可住并不致受到过分的剥削。”而不是没收私房，平分给市民。[13]（p.7）

　　因此，由于解放初期和民国时期的房屋政策在基本目的是一致的，都是将解决房屋问题的重点放在了针对现有房源的充分利用上，即房租管制，这就决定了民国时期房租管制立法在解放后一段时间的历史延续性。[34]以争议较大的强制空屋出租为例，在解放初期的立法中就继承了这一内容。如《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》（1949年）第三条规定：“可供居住的空闲房屋或超过实际需要之房屋，遇必要时，得由人民政府限期命所有人或管理人出租或出借。”[35]《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）第十条规定：“依照第三条的租额标准调整后，房主仍然居奇苛要高租，或房屋闲置不出租者，政府得予以查处强令出租。”[36]《太原市私有房地产租赁暂行办法（草案）》（1951年8月18日公布）规定：“房主对房屋空闲不用，拒绝出租时，政府得予以强制处理。”《修正武汉市房地产租赁暂行办法》更明确宣布：“为减轻房荒，促进建设与公共福利起见，对业主闲置或确无使用必要的房屋，在保护其合法收益的条件下，需用人得通过居民组织向其洽租，如洽租不成，得申请本府房地产管理局（以下简称房地局）评定公平合理的租赁条件，代为洽租，必要时并得由房地局报经本府核准令其出租。”[37]这和民国的规定基本没有差别。

　　在执行方面，以天津市为例。《天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示》（1953年5月15日）中指出：“对空房强制出租问题，也应灵活掌握，慎重处理。对个别大的房产主，因感到无高利可图，而将大量房屋闲置故意不出租的，选择典型强制出租，通过重点处理以教育一般；对于有少数留作待客或其他用途者，应照顾到房主需要，予以保留。对一般空房房主主要的还是宣传教育，使他们了解有房不租对己对人都不利，动员他们发扬互助友爱精神，自觉的把空房出租。”[38]《天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见》（1955年5月12日天津市人民法院总结）则指出：“今后对空闲房屋，无论出卖与否，其空闲期限必须有一定的限制。可根据强制空房出租的办法，规定凡空闲房屋无论是否登记出卖，倘房主在半年不做处理者，应由房地产交易动员其在一定期限内出租，如届期仍不出租，可又交易所代为介绍出租。”[39]其他限制租金和退租等措施的执行自然也是比较严格的。

　　但是，上述措施实施的效果并不理想，到1956年，租赁关系依旧混乱，二房东还普遍存在，一些大房主得过且过不修缮房屋，并且低价出卖房屋等。这直接导致了国家对私房的社会主义改造。“首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制。”具体办法则是对一定数量以上的私房由国家经租，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。”[13]（p.283）实际上，所谓的经租不过是民国时期限制个人住房数量、强制空屋出租、限制租金和退租等措施的激进形态而已。不同的是，前者只是限制私权，而且到此为止（包括贯彻执行），后者则要剥夺私权，直至实现所有制变更（私房改造的理论根据本来就是“城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾）。

　　三、民国时期房屋管制立法的成就与特点

　　（一）引进和确立了房租管制的基本制度

　　国外房租管制的基本制度主要是对租金和房东终止契约权的限制。民国时期的法律对此都有明确的规定。但对租金的控制限于房荒时期，而且有明确的标准。在整个民国时期，政府对租金的干预限于必要的原则始终保持一贯，没有改变。此外，中国一向有交押金即担保金的习惯。民国时期的民法典上没有承认。但实践中又一时难以废止。为了防止出租人索取过高的押金，新旧土地法和房屋租赁条例均规定，押金不得超过二个月租金之总额，其利息视为租金之一部。退租即终止契约是房屋租赁纠纷的焦点。在民法上，对于终止契约（即退租）已经有一些规定，但基本精神还是维持出租人和承租人利益的平衡，并区别定期和未定期租赁。前者必须租赁期满才可解约，后者则随时可以终止。新旧土地法为贯彻限制出租人和保护承租人的政策，借以解决国民居住问题，均将民法的规定加以变更补充。战时房屋租赁条例和房屋租赁条例在土地法的基础上，又增加或修正了一些规定，以更好的保障承租人的利益。抗战爆发后，还适时增加了房屋被炸毁后的修缮与续租的规定，并借鉴德国的经验，增加了限制个人房屋数量、强制空屋出租、防止住房减少等内容。

　　（二）将房租管制定位为救济措施

　　除了民法上的规定以外，新旧土地法和三部房屋租赁条例所规定的房租管制措施均属于临时的救济措施（包括汪伪的有关立法），[40]其适用的地域范围和时间都有限制。而且，在立法上对于战时立法与和平立法区分得相当清楚和严格。民法是永恒的，无论战争时期还是和平时期，均有效力。房屋租赁条例等则随着战争的结束而失效，土地法的有关规定在和平时期也处于冷藏状态。从法理上说，这一区分，除了说明当时还不接受住房保障的观念以外，也因为房屋租赁在本质上还是属于私权的范围，只有在出现必要的情况下，如前述的抗战爆发或住宅极度紧张（准备房租不足），公权力才可以且有责任干预（对私权加以限制）。否则即为行政不作为。这也是土地法中的房屋救济条款和随后三部房屋租赁条例出台的理论依据。回顾民国时期住房紧张以致房荒的情况，民国房租立法的上述定位在理论上是妥当的，在实践上则是值得商榷的。[41]

　　（三）兼顾住宅供应

　　不论在西方，还是在中国，房租管制从来不是解决住宅问题的唯一手段，房租管制也不是住宅立法的全部内容。通过各种手段积极增加住宅供应始终被视为更为有效的治本之策。民国立法者对于房租管制和增加住宅供应二者的关系有深刻的认识，非常注意在施行房租管制、加强现有房源的合理利用的同时，通过经济的、行政的各种手段，鼓励私人建筑或修缮房屋，或由政府直接投资建筑房屋，努力增加住宅供应。在民国时期有关住宅救济的立法中，有相当一部分是以积极增加住宅供应为内容的，如《土地法》中准备房屋制度、建筑市民住宅、减免私人新建房屋税收条款、[42]《内地房荒救济办法》（1938年10月）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》（1948年）、《奖助民营住宅建筑条例草案》（1948年）[43]以及《江苏省房屋救济办法》（1946年）、[44]《上海市解救房荒治本办法》（1946年）[45]等。抗战中颁布的《社会救济法》（1943年9月29日）第三十四条也明确规定：“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费或廉价租与平民暂时住宿。”[46]即使是专门的房租管制法规中也有一些奖励建筑房屋的规定，如《房屋租赁条例》（1947年）第十六条规定，房荒地区政府可以依据土地法第九十四条和第九十五条的规定，建筑人民住宅，并应奖励人民建筑住宅。《北平市房屋租赁补充办法》（民国三十七年行政院核定）规定，在《房屋租赁条例》施行期间建筑的房屋，根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税四年、二年、一年的奖励。[47]这是民国房租管制的重要组成部分，也是民国时期法律的一大成就。

　　（四）在土地法的框架下进行

　　和当时的一些西方国家不一样，民国政府并未颁布专门的房租法规，而是选择了在土地法的框架下调整包括房租在内的住宅问题。或者说，在民国法律体系中，房租管制立法并没有取得独立地位。虽然房租管制立法逐步成文化和系统化，然而其成长一开始就处在土地法的笼罩之下。从前述可以看出，新旧土地法均将房屋救济放在土地使用的框架下来处理，将住宅问题看作土地问题的附属（三部房屋租赁条例虽然是专门针对房屋问题的，但在性质上其实都可以看作土地法的下级法规，有关著作也是在土地法的框架下介绍其有关内容，如史尚宽所著的《土地法原论》。而且颁布于战争时期，不能作为房租立法和住宅问题独立的证据）。这固然是当时中国土地问题特别严重而住宅问题还不十分突出的现状的反映，但也说明当时对住宅问题的重要性及其与土地问题的重大差异还缺乏深刻的认识。这一特点和西方住宅法的早期历史（如在英国住宅问题曾附属于卫生问题）是可以互相印证的。[48]此外，抗战爆发后国民政府一再制定房屋租赁条例，败逃台湾后又另外制定《国民住宅条例》。这些法制的发展情况都说明：住宅法附属于土地法的法律体系的安排是不成功的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，包括房租管制在内的住宅法需要单独成编。

　　（五）少数条款比较粗糙，操作困难

　　根据台湾学者的研究，有的条款不够具体，难以操作。如强制空屋出租，在旧土地法中没有这类规定，[49]《战时房屋租赁条例》第一次规定，发生房荒的地区可以限期令房主出租多余房屋。但是，租赁契约应如何强制，其约款应如何决定，均没有规定，适用上自不免发生困难。抗战后的新土地法规定，对于城市地方个人自住房屋的间数，市县政府可以斟酌当地情形，为必要之限制。但是超过限制的自住房屋间数是否可以限令出租，也没有明文规定。随后颁布的《房屋租赁条例》做了补充规定，政府可以限其一个月内出租。违者处以罚金。但即便如此，仍然不易执行，因为“市县政府必须实行挨户清查人数与房屋间数，显系扰民之举。”[14]（p.248）

　　其次，有的条款存在漏洞，影响司法适用。其中最重要的是土地法中关于退租的条款。按照民法的规定，租赁分为定期和不定期两种，二者适用不同的解除条件和程序。新旧土地法对此均没有明确，为此产生了不少争议。抗战前有学者认为，旧土地法的有关规定（第166条）“虽无明文规定为约定期限的租赁或未定期限的租赁，但按其立法本旨，想必是包括未定期限的租赁而一并规定的。”[2]（p.157） 1946年院解字第三二三八号赞同这一意见，认为新土地法的有关规定（第100条）“于定期或不定期之租赁均适用之。”但1947年院解字第三四八九号则认为“院解字第三二三八号解释，应予变更。”新土地法有关规定“于施行前未终止之不定期租赁，亦适用之。至定期租赁契约，无论其订约系在施行前抑在施行后，均无同条之适用。”[15]（p.24）史尚宽先生在1960年于台湾出版的著作中认为，土地法本条规定“应解释除第1一款外，对于定期租赁亦有许用，不过所谓收回应解释限于因出租人行使终止权而收回。其因期限届满租赁关系消灭者，不在其内。如此则可免定期与不定期租赁有失均衡（例如不定期租赁适用土地法第100条第3款规定，而定期租赁则可适用民法第440条第2项规定）。”[16]（p.256）但这个问题并没有得到解决，1970年和1990年代先后有台湾学者专门撰写论文讨论。[50]更有台湾学者主张将本条加以修正。[51]

　　（六）实施效果不够理想

　　由于客观上的一些原因（如地政机关未能及时成立[52]）和上述立法上的缺陷，以及大部分的房租法律条款均移植自西方，要想适用于中国社会，这本身就要一个长期的过程。特别是房租管制中规定的限制租金、防止退租和强制空屋出租等内容，直接侵害到房主的利益。同时又没有设置配套措施，如采取类似减免私人建筑新屋税款的办法，减免房东出租房屋的房捐或其他税收，[53]以鼓励其多出租房屋。所以管制措施在实践中遭到房主或明或暗的抵制，如前述上海房东“呈市参议会意见书”、北京房捐征收之不易以及“强制出租”为“不可能之事”等。在当时战乱频仍的社会环境下，政府也无力切实执行法律。总之，上述立法的实际效果有待更详细的考证。

　　四、民国时期房租管制立法的现实思考

　　住房是重要的民生问题。拥有适当住房是每个公民的一项基本权利。我国政府已公开承诺保障每个公民享有适当住房权。[54]但由于我国还处于社会主义初级阶段，大城市的住房供应总体上还处于严重不足的状态。因此，占城市大多数人口的中低收入群体，特别是其中以民工为主体的流动人口和刚刚就业的大学毕业生，[55]都只能购买或租赁低廉的房屋居住。但由于前些年片面推行住房市场化政策，忽视了保障性住房建设，[56]导致房地产市场过热，房价上涨过快。[57]许多低收入阶层只好选择“群租”等方式解决居住问题。这带来了许多的社会矛盾。[58]

　　另一方面，我国的有关法规很不完善。[59]首先，没有一部独立的系统的住宅法，对住房权的概念、基本原则、基本保障制度（如廉租房、经济适用房）、住房保障机构和团体做出规定，以统摄相关法律和政策的制定和实施。其次，现有一些相关法令层级比较低，内容也很不健全。以调整房屋租赁关系的法令为例，1999年颁布的合同法对住宅租赁只有一些原则性的规定，各地的地方法规（如2005年《广州市房屋租赁管理规定》新的《北京市房屋租赁管理办法》则还没有出台）主要眼点都是保障房屋租赁市场的发展，维护社会秩序（如北京市警方2007年公布的“五不租”规定[60]、上海整治“群租”的文件等[61]），其管理的色彩相当浓厚（其中甚至包括对承租人计划生育的管理），对于广大承租人的住房权保障问题则关注很少或基本没有关注。

　　这一法律上的缺位造成的后果相当严重：一是造成了房地产法一法独大、房地产一业独荣的局面，不少地区只注意从经济的角度考虑如何发展房地产市场，而忽视了对房地产市场的调控与对住房的保障工作，导致房价、房租居高不下，严重影响了一般市民的住宅权。

　　二是严重破坏了住房政策的延续性，导致改革偏离方向甚至无果而终。比如早在1994年的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）中就明确要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，在1998年的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快经济适用住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中又重申了这一政策，并宣布要建立面向最低收入居民的廉租住房供应渠道。但在实践中，经济适用房供给量持续减少，2003年用于经济适用房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产投资的6%。而且对经济适用房申请和购买的管理比较松散，导致一些不符合规定的人入住。对经济适用房的面积标准也控制不力，一些经济适用房高达100多平米甚至200平米，基本逃离了制度设计的本意。还有一些城市则根本没有建立廉租房制度。截至2006年9月底，全国尚有5个省没有建立廉租住房制度目标责任制，有19个地级以上城市没有建立廉租住房制度。[62]

　　回顾民国时期房租管制立法的经验，我们可以得出如下启示：首先，应该在国情的基础上，认真研究和科学借鉴西方住宅法制，尽快出台我国的住宅法，明确规定适当住房权是每个公民的基本权利，保障每个公民享有适当住房权是政府的责任。

　　其次，房价、房租的上涨主要是因为住宅紧张和投机活动引起的。因此，要继续将积极增加住宅供应作为住房政策的重心，特别是面向占人口大多数的中低收入群体的经济适用房和廉租房等保障性住房建设。同时要规范房地产市场，防范和打击投机活动。住宅法要明确规定政府在建设保障性住房、规范房地产市场中的责任。

　　最后，在现有国情之下，租赁还是解决住宅问题的主要途径之一。我国政府也宣布要大力发展廉租房，引导群众改变重买轻租的消费心理，着力培育私房租赁市场。[63]因此，住宅法应明确规定政府可以实行一定程度的以保护承租人利益为主要目的的房租管制。针对我国土地资源稀缺、人口众多的国情，在某些住房特别紧张的城市或区域，政府可以采取控制租金、限制退租、强制空屋出租等措施，以保障中低收入群体通过租赁解决住宅问题。[64]



【作者简介】
张群，中国社会科学院法学研究所图书馆副馆长，法学博士。


【注释】
[1] 张群（1978—），安徽潜山人，中国社会科学院法学研究所2005级博士研究生。
[2] 如天津地区住宅租赁的解除契约之权，通常属于赁借人，而不属于赁贷人，所谓“只许客辞主，不需主辞客”是也。但赁借人不履行支付赁金的义务时，则赁贷人有解除契约之权，所谓“房租不到，准房主收房自便”。见《民事习惯调查报告录》下册，中国政法大学出版社2000年版，第427页。但对民国的房租立法没有产生什么影响。
[3] 在英国，整个19世纪，城市里的绝大部分住房都是由私人房主提供的（David Hughes and Stuart Lowe，Social housing: law and policy， Butterworths ,1995,p.4）。在20世纪初的英国，大约有五分之四的人口居住在私下租赁的住宅里（[英]F·H·劳森 B·拉登 著：《财产法》（第二版），施天涛等译，中国大百科全书出版社1998年版，第155页）。在德国，很大一部分住宅需求也是通过租赁关系解决的。在1993年和1998年的时候，一半以上的住宅都处在租赁状态中。1993年，租赁住宅大约有1975万套，所有权住宅（自有房和区分所有权房）大约有1250万套。1998年租赁住宅上升到约2050万套，所有权住宅保持不变（[德]曼弗雷德·沃尔夫著、吴越、李大雪译：《物权法》，法律出版社2004年版，第69页）。由于通过租赁满足居住需要的人群主要是广大中低收入阶层、少数族裔、老人、妇女和儿童等社会弱势群体，住宅租赁关系往往比较集中地体现了多重社会问题，是社会政策的重要调整对象。
[4] 目前实行房租管制的国家主要有英国、美国、日本和德国。参阅谢哲胜：《房租管制法律与政策》，台湾五南出版公司1996年9月版。第12页以下；凌维慈：《住宅的公法保障——以日本经验为焦点的比较法考察》，浙江大学博士学位论文，2007年，第35页；[德]曼弗雷德·沃尔夫著、吴越、李大雪译：《物权法》，法律出版社2004年版，第69页。
[5] 见孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第260页；史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济”，载《中华法学杂志》，复刊第一卷第十二号，1938年10月出版，第56页。
[6] 参见《中国现代城市住宅1840—2000》，清华大学出版社2003年版；赵津：《中国城市房地产业史论（1840—1949）》第三章第二节“住房紧张，租金昂贵”、第四节“房屋质量下降、失修失管严重”，南开大学出版社1994年版，第65页以下。
[7] 上海市通志馆：《上海市年鉴》，1935年，第B6—8页；《上海房地产志》第五篇第三章第四节私房租金管理“加租与减租”，上海社会科学院1999年版。另据台北中央研究院近代史研究所孙慧敏博士个人网页，孙博士曾利用档案和报章等一手资料，发表过如下成果：1、《上海房屋减租运动中的房客联合会(1921-1937)》，“从城市看中国的现代性”国际学术研讨会，2007年6月28日至29日，台北，中央研究院城市史学术群；2、《城市发展中的规范危机：1927 年上海的房屋减租运动》，“城市史研究工作坊”，嘉义：国立中正大学，2006 年2 月24 日；3、《上海居，大不易：战时上海的房屋租赁纠纷(1937-1945)》，“战争与日常生活(1937-1945)学术讨论会”。但笔者未能找到上述论文。
[8] 在1992年，我国开始住房制度改革的时候，有位经济学家从住宅经济学的角度，对民国时期住宅租赁业的发展以及有关立法（重点是房租标准）做了比较深入的分析，但限于文章的主题，没有对法律上的问题进行考察。见陈桕东：“民国时期的住宅租赁立法及房租标准考略”，载《投资与信用研究》1992年第5期。大陆地区的法史著作对这部分内容基本没有关注，如叶孝信主编：《中国民法史》（上海人民出版社1993年版，第621页）以及朱勇主编：《中国法制通史：清末 民国》（法律出版社1999年版）等。我国台湾地区学者的著作重点在现行法制的解释和适用，对历史部分关注不多。如史尚宽：《债法各论》，中国政法大学出版社2000年版，第159页；史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版；李鸿毅：《土地法论》，台北三民书局1991年第十六版，第469页；谢哲胜：《房租管制法律与政策》，台湾五南出版公司1996年9月版。
[9] 本文引用的民国法律条文版本如下：《民法》，载吴经熊编、郭卫增订：《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》第二册民法，上海会文堂新记书局1948年7月版；《土地法》（1930），载吴尚鹰：《土地问题与土地法》附录，商务印书馆1935年版；《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年颁布，后经多次修订），载沙千里主编：《战时重要法令汇编》，1944年4月初版；《战时房屋租赁条例》（1943）、《房屋租赁条例》（1947）、《土地法》（1946）：均载吴经熊编、郭卫增订：《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》第三册民商法，上海会文堂新记书局1948年7月版。不再一一说明。
[10] 见吴经熊编、郭卫增订：《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》第二册民法，上海会文堂新记书局1948年7月版，第300页。
[11] 吴振源：《中国债法各论》，世界书局1933年版，第134页。
[12] 在英美法上，这被称为住房的适住性担保义务（warranty of habitability）。在美国法制史上且被称为房东客法的一次革命。美国还用消费者权来解释房东的上述义务。见金俭：《中国住宅法研究》，法律出版社2004年版，第224页；Kevin Gray & Susan Francis Gray, Elements of Land Law,Oxford,2005,p.1449。
[13] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，作者序言。
[14] 按照土地法第161条的规定，城市地方实行准备房屋制度，以所有房屋总数2%为准备房屋（指“随时可供租赁之房屋”）。如果准备房屋连续6个月不足房屋总数的1%，也就是出现房荒，则政府可以采取前述措施。如果房荒解除，“房屋数额回复平常状况，而又继续经过六个月时间，大概社会经济情状已归于正常，于房屋租赁事项任其依据供求律自由决定，无特殊限制之必要。”见吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版，第96页。
[15] 《杭州市房屋租赁规则》（十八年七月杭州市政府公布，十九年九月经市政会议议决修正），载《杭州市政府现行法规汇编》，杭州市政府秘书处1936年6月编印；《北平特别市租房规则》（民国十八年四月十六日府令核准）、《北平市租房规则》（民国二十三年十二月十九日府令修正），分别见《北平特别市市政法规汇编》第一辑和《北平市市政法规汇编》（补编），法学所图书馆藏。
[16] 杭州市规定，房主或分租人非有下列情形之一不得辞租:（1）房屋移转所有权者；（2）租赁契约期满者；（3）房主须翻造房屋,经工务科核准有执照者；（4）收回房屋自行使用者；（5）分租人自向房主退租者；（6）欠付租金者；（7）房客确有不正当行为报由公安局查明属实者。有前条第四款情形辞租者，该屋在一年内不得另行出租。因为第（1）、（3）、（4）情形辞租者，须于两个月前通知房客免除最后一个月的租金。翻造房屋后仍系出租，原来房客如无（6）、（7）情形者，有承租之优先权。
[17] 转引自孙本文：《现代中国社会问题》第二册，商务印书馆1943年版，第 267页。
[18] 见内政部总务司第二科编辑：《内政法规汇编》地政类，商务日报馆1940年10月版，第128页。
[19] （伪）《国民政府公报》第484号，（伪）国民政府文官处印铸局1943年5月14日印行，第1——2，6页。
[20]如广州直到1945年3月18日才开始实施《战时房屋租赁特别法》。见《广州市志》大事记1945年3月18日条，广州出版社2001年版。
[21] 这是公报上的原文。疑为“二个月”之误。（伪）《国民政府公报》第484号，（伪）国民政府文官处印铸局1943年5月14日印行，第6页。
[22] （伪）《国民政府公报》第619号，（伪）国民政府文官处印铸局1944年3月27日印行，第6—7页。
[23] 见《各收复区城市房屋修建方针》，载《善救准则》，善后救济总署江西分署1946年编印。
[24] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》，法学所图书馆藏。
[25]“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。
[26] “南昌示范市之建设”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第40页。
[27] 关于土地法第100条的适用在台湾有比较丰富的判例和研究，如何谓有自用及重新建筑之必要、自用是否包括家属使用、是否包括营业、出租人对收回自用必要和正当的举证责任及认定标准等。判例参见李永然主编：《房地产租赁裁判汇编》，台北：五南图书出版公司1985版，第1176页以下，论文见李模：《土地法第一百条之适用及于民法有关房屋租赁规定之影响》，载《东吴法律学报》第2卷第2期，1978年5月出版；谢哲胜：《从土地法第一百条之适用论住宅租赁权之保障》，载《国立中正大学学报》第五卷第一期。
[28] 上海市通志馆编：《上海市重要法令汇刊初编》，中华书局1947年版，第 2—4页。
[29] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16页。
[30] 《北平市政府公报》第三卷第十四期，第22页。
[31] 《天津市房捐征收细则》（三十六年五月十七日修正公布）规定：“为救济房荒，本市得征收空房捐，其办法另定之。”见《天津市单行法规汇编》（上册），天津市政府秘书处编译室1947年12月版，第36页。
[32] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，中国社科院法学所图书馆藏。
[33] 如天津市“受老城区平分土地的影响，以农村耕者有其田，城市就应住者有其房。房主房客均做了分房的思想准备。房主不收租也不敢过问房产，有的并拆毁房内设备等。房客等着分房，更有些人来不及了，要求先分，一个抗属要求给他找房子时候说：先给我几间房子，将来分房时我就不搬家了。”见《天津市房屋、房租概况》，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第37页。
[34] 有关学理上的相似性，则可参见中央政法干校民法教研室编著：《中华人民共和国民法基本问题》第十八章房屋租赁合同，法律出版社1958年版，第266页。
[35] 《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第392页。
[36] 《民法资料汇编》第四辑（新中国部分），中央人民政府法制委员会1953年11月20日编印，第152页。
[37] 《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第401页。
[38] 《天津市法令汇编》第九集（一九五三年一月至六月），天津市人民政府研究室1953年7月出版，第57页。
[39] 《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第388页。
[40] 《战时房屋租赁特别法》最初只施行于首都（指南京）地方法院及上海地方法院上海第一第二特区地方法院之管辖区域，其他实行之区域由司法行政部随时呈准行政院以部令行之。广州直到1945年3月18日才开始实施《战时房屋租赁特别法》。见《广州市志》大事记1945年3月18日条，广州出版社2001年版。
[41] 据台湾大学法学院詹森林教授2007年9月19日给笔者的邮件，在1949年之后的台湾，除了民法中买卖不破租赁、土地法中限制退租等规定以外，民法中房东对房屋的适居性担保责任、土地法上规定的限制住屋数量、强制空屋出租等措施则基本上没有实施过。其中标准租金的规定在实务上则演化为认定无权占有他人房屋所生损害赔偿计算的参考，早已失去了立法时的原意。
[42] 1930年土地法没有明确减免税款的种类。1946年土地法第95条明确规定：“市县政府为救济房屋不足，经行政院核准，得减免新建房屋之土地税及改良物税，并定减免期限。”另外，根据1943年的《房捐条例》，凡没有依照土地法征收土地改良物税的市县政府所在地，以及其他商务繁盛地，住民聚居在三百户以上的，其房屋均应征收房捐。则此类地区以房捐为减免对象。
[43] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第五期，1948年6月1日出版，第27页
[44] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，法学所图书馆藏。
[45] 上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第631页。
[46] 刘燕谷：《社会救济法之商榷》，载《中华法学杂志》第四卷第二期，1945年2月出版，第24页。关于该法立法精神的解说，参见洪兰友：《社会救济法的立法精神》，载《中华法学杂志》第三卷第六期，1944年7月出版，第1—2页。
[47] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16页。
[48] 比如维多利亚时代的公共卫生立法被一些历史学家认为是公共房屋的起源，但实际这些立法更主要的作用是奠定了现代公共卫生体系的基础。直到19世纪结束，地方政府承担的主要住房管理职能都和公共卫生有关，如关闭与拆除不卫生住所；整顿不卫生住房所在区域；禁止对新建建筑物与房屋的不卫生使用。参见 David Hughes and Stuart Lowe，Social housing: law and policy， Butterworths ,1995,p.4。
[49] 就应付房荒来说，这本身就是一个失误。因为限制租金和退租的一大后果就是房主无利可图，不愿意出租房屋和积极修缮房屋，甚至任凭房屋倒塌。如果不采取强制空屋出租以及防止房屋减少等强制措施，则实施的效果是很不乐观的。
[50] 如李模：《土地法第一百条之适用及于民法有关房屋租赁规定之影响》，载《东吴法律学报》第2卷第2期，1978年5月出版；谢哲胜：《从土地法第一百条之适用论住宅租赁权之保障》，载《国立中正大学学报》第五卷第一期。
[51] 李鸿毅：《土地法论》，台北三民书局1991年第十六版，第500页。
[52] 按照土地法第二条的规定，要成立专门的地政机关，负责实施土地法。当时地政机关组织法原则还在中央政治会议审议中，土地法尚未实施。见吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版，第163页。
[53] 北平市地政局局长曾提出类似的设想：“强令空房限期招租，否则科以罚金抽以重税，如有自动将其空余房屋向政府等级，则依章予以奖励，并负转租之责。”但似未实行。见《北平市参议会第一届第一次会议会刊》，民国卅六年十二月，法学所图书馆藏。
[54] “建设部部长：中国将人人享有适当住房”，《东方早报》2007年05月20日；“中央编办已批准建设部设置住房保障与公积金监管司”，见中央政府门户网站//www.gov.cn/wszb/zhibo136/content_731852.htm2007年08月30日发布。
[55] 据报道，当前在广州的流动人口达360万人，上海大约有500万人，北京最多，达510万人。见周凯、张琦：“高房价下群租成为无奈的时尚 上海新规引发争议”，载《中国青年报》2007年9月4日。
[56] 高房价的还有一个因素是某些官员和投资商利用法律和政策的漏洞，购买和占有大量住房，牟取重利。据《财经》杂志报道，在上海，涉及低价购房的干部恐怕数以万计。其中上海浦东新区副区长康慧军及其妻子低价购买24套住房，售出8套，获利达1600余万元。见：《上海浦东“炒房区长”康慧军被双规》，《财经》网络版2007年10月10日，//www.caijing.com.cn/newcn/home/headline/2007-10-10/32920.shtml。
[57] 《专家称我国房地产泡沫严重 提出六项测定指标》，载《中国经济时报》2007年10月17日。
[58]见周凯、张琦：“高房价下群租成为无奈的时尚 上海新规引发争议”，载《中国青年报》2007年9月4日。
[59] 这主要有两个原因，一是因为房改问题相当复杂，对于改革的目标、步骤和具体制度设计还没有足够的研究，难以马上形成比较成熟的立法方案。二是解放以来形成的以政策办事的传统根深蒂固。虽然早在1988年的时候就为适应住宅立法的需要，专门组织人力编译了国外十七个国家的住宅法规文献资料（《国外住宅法规选编》（上）说明，建设部房地产业管理局、建设部城镇住宅研究所1988年编印），但历次重大房改都是以国务院甚至建设部文件的形式启动和实施的。当然这绝非否定政府决策过程的慎重。
[60] 北京“五不租”的具体内容是：（1）无合法有效证件的人员不租；（2）从事非法经营活动人员不租；（3）从事非法宗教活动的人员不租；（4）所租房屋用于非法生产、储存、经营易燃、易爆等危险违禁物品的人员不租；（5）违背生活作息规律、有利用所租房屋进行违法犯罪活动嫌疑的人员不租。见“北京警方规定房主’五不租’”，载《新京报》2007年9月6日。
[61] 上海市房屋土地资源管理局2006年颁布《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定（试行, ）》，规定“一间房间只能出租给一个家庭或一个自然人。”上海市徐汇、浦东、闵行、杨浦、宝山等区先后开始整治“群租”行为。见罗菁：“上海今晨展开突击整治群租行动”（载《劳动报》2007年9月7日）以及《新闻晨报》2007年8月28、29、30日的相关报道。
[62] 李剑阁主编：《中国房改：现状与前景》，中国发展出版社2007年版，第56页。
[63] 参见《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（中华人民共和国国务院二○○七年八月七日发布，新华社北京8月13日电) 和全国住房工作会议（2007年8月24日至25日在北京召开）的有关报道，以及建设部副部长齐骥2007年8月30日10时在国务院新闻办公室举行的新闻发布会。
[64] 据报道，上海市正在起草《关于闲置非居住房屋临时改建宿舍的暂行规定》，将集中审核一批闲置的非居住房屋，改建为宿舍，以遏制“群租”现象蔓延。参见周凯、张琦：《高房价下群租成为无奈的时尚上海新规引发争议》，载《中国青年报》2007年9月4日。


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