中国电信业应对“入世”冲击的法律思考(上)
发布日期：2004-06-10 文章来源： 互联网
摘要： “入世”给中国电信制造业和电信服务业都带来挑战，应当突破法学界以往只关注电信服务业的视野，分别针对电信制造业和电信服务业的特殊情况，参照世贸组织《信息技术协议》和《基础电信协议》，寻求各自的法律对策，并重视相互间的照应和配合。
关键字： 世贸组织 电信制造业 电信服务业 冲击 对策
世贸组织的《信息技术协议》和《基础电信协议》，为实现全球信息技术产品贸易自由化，开放基础电信服务市场提供了法律依据。“入世”将给中国电信业带来巨大挑战。我们应当分别探寻中国电信制造业与《信息技术协议》、中国电信服务业与《基础电信协议》的差距，研究缩小和弥合这种差距的对策，为中国电信业的体制改革和立法完善提供建议。
一、“入世”对中国电信制造业的冲击[1]
“入世”对中国电信制造业的冲击主要来自世贸组织1997年通过的《信息技术协议》，该协议要求参加方在2000年1月1日前取消200种信息技术产品的关税。面对发达国家信息技术产品可能大量涌入的局面，中国电信制造业的未来不容乐观。这首先根源于中国电信制造业的落后现状。主要表现为：（1）总体规模小。中国电信制造业的总体规模只是美国的8%、日本的10%，其产值只占世界电信制造业总产值的3.45%，其增加值在国内生产总值中仅占1.2%，尚不足以与电信制造业强国平等竞争。（2）产品结构不合理。中国电信制造业三大类（投资类、消费类、元器件类）产品之比目前只相当于美国50年代中期、日本70年代末期的水平。虽然投资类产品占电信制造业产值的比重在逐年增加，但多为中低档产品。消费类、元器件类产品发展水平比国际水平落后约15年左右，生产的集成电路大都档次较低，高档产品仍需要进口。（3）技术创新能力差。中国电信制造业缺乏具有自主知识产权的技术，难以提供市场急需的高新技术和高附加值产品。目前还没有建立起独立的技术体系，主要关键技术和高精尖技术基本上由发达国家所主宰，一代又一代引进的局面尚未得到根本改观。（4）产业集中度低。长期以来中国电信制造业力量分散、企业规模小，近几年通过兼并重组使规模和集中度显著提高，1998年电信制造业“百强”实现的总产值、销售收入和利税分别占全行业的42%、74%和92%，但与世界知名企业相比，规模和实力仍然存在很大差距，如1998年中国电信制造业“百强”销售总收入是2374.4亿元人民币，只相当于IBM公司的33.9%.（5）出口品附加值低。中国电信制造业总体上还处于粗放型和劳动密集型阶段，出口的信息技术产品多数是低附加值产品，而进口产品的附加值则相对较高，如1997年交换机进口平均单价是出口平均单价的16.6倍；另外，加工贸易呈上升趋势，一般贸易比重不断下降，直接影响了信息技术产品的出口附加值。（6）软件业发展滞后。从规模看，中国软件销售额占世界的份额目前不到1%；从水平看，国内生产的主要是中文处理软件和应用软件，共性软件和系统软件基本上是国外产品；从市场占有率看，国产软件仅占国内市场的32%，进入国际市场的软件产品就更少。目前，中国的软件开发仍停留在小手工作坊、低水平重复的阶段，远没有形成规模产业，且与国际先进水平的差距呈现扩大趋势。
如此弱小的中国电信制造业在“入世”的冲击下，更是雪上加霜，所遇到的挑战将是空前的。主要表现为：（1）中国电信设备的进口平均关税水平在未来几年将由目前的8%左右降至3%，国外设备将更容易进入中国市场，并享受“国民待遇”，在价格上挑战国内电信制造业。（2）国外企业将改变以往在中国的做法，即以赚取销售利润附加值为主转变为向合资企业加大投资，扩大股权，从企业获取收益为主。（3）国外同行参与中国国内市场竞争，国内用户将有更多的选择机会，国内制造业将可能流失一部分传统用户。（4）国内电信制造业难以与国外顶尖企业抗衡，在技术更新、设备升级方面，将遇到更大压力。（5）外国电信企业及外资的大量涌入，由于其工作环境、工资水平、福利待遇、出国培训等条件都强于国内企业，将会导致国内企业的人才流失，特别是高级人才流失。
二、加快发展中国电信制造业的法律对策
（一）利用关贸总协定的保障措施[2]
发展中国家加入WTO后，国内电信制造业难免受冲击。为减少重大冲击造成的损失，可利用关贸总协定（GATT）保障措施的有关条款来保护国内电信制造业。这类条款主要有：
1、避免大量进口对国内同类产业造成冲击。1994年GATT第19条“某些进口的紧急措施”作为主要的例外条款，准许在贸易自由化以后，面对大量进口产品和日益增加的进口压力，对国内生产同类产品的产业提供临时性保护。即满足规定条件后，经WTO授权，该成员可引用数量限制或修改及撤消关税减让义务的方式保护国内受损害或损害威胁的产业。数量限制可以是进口配额、进口许可证或其他进口数量限制措施。修改或撤消关税减让义务是指可以重新修改降低的关税或完全撤消最初作出的关税减让。
2、允许抵制不公平贸易。GATT第6条及第16条规定，一成员如果认为某成员的出口价格低于其在国内正常贸易中的销售价格，或得到政府补贴而出口，并因为这种倾销和补贴给进口方造成国内工业的损害或损害威胁，进口方对此可征收反倾销税或反补贴税。
3、允许重新谈判修改关税减让义务。GATT第2条规定，在新一轮关税减让谈判之前，或在特殊情况下经WTO授权的任何时候，成员可以就关税减让表中的优惠或税率进行重新谈判，修改或撤消已作出的减让。但应考虑到对其他成员造成的影响，必须对其他成员作出适当的补偿或进行补偿谈判。如果在规定时间内达不成谈判协议，申请方可以随时采取行动。美国、加拿大、挪威、丹麦等发达国家曾被允许进行这种谈判，印度、印度尼西亚、斯里兰卡、巴西也援引过此款。
4、允许过渡期内将电信制造业纳入“特定工业”。所谓“特定工业”就是可以给与特殊保护的“幼稚工业”。GATT第18条规定发展中国家政府可以对经济发展，尤其对特定工业的兴建与发展提供援助。特定工业的范围包括：（1）某一新工业；（2）在现有工业中建立一项新的分支生产部门；（3）对现有工业进行重大改造；（4）对只能少量供应国内的现有工业进行重大扩建；（5）对战争或自然灾害而遭到破坏或重大损坏的工业的重建。包括电信制造业在内的中国信息产业是刚刚兴起的朝阳产业，在特定工业中属上述第（1）类。
5、维护国家安全的例外 .GATT第21条最为敏感，它授权成员国为国家安全可以不履行GATT项下的义务，即本协定不能要求任何成员提供它根据国家基本安全利益认为不能公布的资料；不能防碍任何成员为保护国家基本安全利益而对核材料、武器交易或战时采取的行动；不能阻止任何成员根据联合国宪章维持国际和平和安全而采取行动。
（二）政府扶持电信制造业的法律对策
1、增加对民族电信制造业的投入。电信制造业作为高技术产业，属于高风险产业，没有政府或金融业在资金上的强有力支持是难以迅速成长壮大的。为了增加对民族电信制造业的投入，在立法和政策上，应当肯定如下措施：（1）政府对国有优势企业以增加投资、税收优惠等方式，加大扶持力度，培养其与跨国公司相抗衡的竞争能力。（2）鼓励、支持大型电信制造公司进入主板市场，同时加快建立创业板市场，为具有较大产业前景而技术开发与产业化较弱的高新技术项目创造融资条件。（3）加快银行业体制改革步伐，完善主办银行制度，积极引导商业银行和政策性银行扶持处于幼稚阶段的电信制造业，从政策上鼓励它们对电信制造业发放风险贷款、提供出口信贷支持或贷款担保；还可学习日本、德国等国的银企结合经验，探索银行向银行参股东的途径，实现银企结合，培植大型企业集团。
2、同等条件下优先选用民族品牌。中国电信制造业经过几十年的发展，“巨大中华”[3]的群体突破，已经具备了为中国电信事业现代化提供设备的能力。建议制定《电信设备和产品招标投标条例》，规定使用非国外贷款的投资建设项目，必须有国内制造商参与竞争；电信服务业在引进国外先进设备或产品同时，还应当在同等条件下优先选用国产可替代性设备或产品；对关系到国家安全和经济安全的电信设备，只要质量合格，政府应制定政策，要求公共网和某些专用网的管理部门在组网时采用国产设备。
3、强化行业管理，维护公平竞争。电信制造业是一个高投入、高风险、高回报的产业，但大多数国内产品推向市场的时间晚于国外产品，错过了投资回报的良机。当国产产品投入市场时，外国厂商迅速降价甚至低干成本价销售，使国内厂商无法收回投资。有鉴于此，建议政府加强电信产品市场监管，并建立行业组织以加强行业自力救济和规制，制止倾销行为。另外，对国内厂商间的恶性竞争也应当通过行政监管和行业自律予以规制。
4、加速民族电信制造企业的国际化进程。“入世”将会改善国内电信制造厂商进军国际市场的条件，政府应当适当调整对电信制造企业海外投资的管制政策和方式，支持国内电信制造业走向国际市场。在立法和政策上应考虑以下几方面：（1）对已在国际市场上确立优势地位的大型公司，可放松其在对外投资方面的限制，便利它们在进口其产品的国家设立销售型子公司，以及在生产力水平和劳动力成本更低的发展中国家设立生产型子公司。（2）对进口国外产品满足国内需求的大型制造和贸易公司，可放松其在国外设立生产基地和采购方面的限制。（3）对一些正在成长中的高新技术企业，允许、鼓励其在拥有先进技术的国家设立研究开发型子公司，以促进技术创新，缩小与先进国家的技术差距。
（三）提高电信制造业竞争力的法律对策
1、改革电信制造业的科技创新体制。中国电信制造业的新产品自主开发能力较弱，建议在立法和政策上扶持和鼓励建立“产学研”结合的科技创新体制，其具体形式有：（1）企业资助高等学校和科研单位进行科技园或孵化器建设，或者委托高等学校和科研单位从事有偿的研究与开发项目；（2）高等学校和科研单位举办科技开发型企业，实现科研成果的商品化、产业化；（3）企业与高等学校和科研单位联合组建研究与开发基地或企业集团。
2、调整电信制造业的产业布局。鉴于中国电信制造业以往投资分散、低水平重复建设的教训，为了优化产业结构和资源配置，建议政府制定《电信制造业发展规划》，调整电信制造业现有产业布局，鼓励和引导企业按市场规律和法定程序实施兼并重组，支持有条件的大企业在扩大规模的过程中，按照《公司法》的有关规定组建以资本为主要连接纽带、具有母子公司体制的企业集团；在具备科研和人才优势、工业基础雄厚、交通便利以及基础设施完备的中心城市，发展一批重点产品生产加工基地，形成具有规模效应的产业带；建立若干个面向电子产品的“大协作区”[4]，实现上下游产品和经营信息的优势互补，逐步形成重点突出、协调发展的产业格局。
3、加强电信制造企业的合作。为确保电信制造企业的合作能达到规模生产和优化结构的目标，应当坚持市场行为为主、行政行为为辅的合作原则，政府对企业间的合作可以规划和引导，但不宜作强行性安排。企业合作只能采用立法和政策规定的方式，但究竟采取何种方式应当由企业自主选择。实践表明，以下合作方式值得立法和政策肯定：（1）彼此参股、合并；（2）建立企业家联盟或行业协会，交流管理经验，协调行业纠纷；（3）共同参与制定国内、国际标准，并为此进行设备互连互通测试；（4）共同与政府有关部门联合提出发展电信制造业的政策建议；（5）共同参与行业价格的听证和协调；（6）互相购买技术许可证；（7）在人才竞争方面相互承担避免不正当竞争的义务；（8）合作开拓海外市场等。
4、加强与电信服务业的合作。电信制造业与服务业唇齿相依、相辅相成，制造业的振兴为服务业提供优质产品和技术支撑，服务业的繁荣为制造业提供广阔市场。每个国家的通信网在与国外通信网互联互通的同时都要保持国内特色，国内制造业与服务业的合作，有利于制造业了解服务业的发展规划和业务需求，从而率先开发出符合国情的先进电信设备，形成符合国家安全和经济安全要求的独立的信息通讯体系。当前电信制造业的竞争已经从产品竞争转向服务竞争，国内制造业与服务业的合作，有利于制造业了解电信最终用户的需求，从而能够及时地为用户提供满意的产品和服务。在面临国际市场严峻挑战的今天，国内制造业与服务业的合作，有利于优势互补，从整体上应对国外厂商的竞争。基于以上认识，国内制造业与服务业的合作应当重点构建以下几项制度：（1）规划协调。制造业和服务业各自的发展规划都应当符合国家产业政策和发展规划的要求，在规模、速度、技术构成、行业布局等方面保持一致。为此，各自在制定规划的过程中，都应当遵循信息产业部的统一指导，并建立相互间事前通报和反馈意见的程序。（2）信息沟通。制造业和服务业在行业管理层、企业经营层都应保持畅通的信息沟通渠道，定期和不定期地传递本行业在体制改革、技术标准、市场动态、政策法规等方面的信息。（3）纠纷调处。制造业与服务业之间发生纠纷时，应当主动协商解决；不能协商解决的，应当通过行政、司法或仲裁程序处理。
（四）重点发展软件业的法律对策
1、投融资体制。主要对策是：（1）借鉴欧美国家有关创业基金的立法和监管经验，以国务院《鼓励软件业和集成电路产业发展若干政策》等政策文件为依据，就软件业的风险投资制定专项法规，将风险投资与常规投资区别开来，着重规定软件开发与应用基金的设立、运营和监管规则；风险投资公司的性质、法律地位、经营目标、投资方式、投资方向、治理结构；风险投资进入、转移和退出的条件、途径和程序；投资者权益的救济方式和保护手段，力求在中国软件业建立健全一套能确保投资者高风险共担、高利润共享的风险投资机制。（2）在国家财政预算中适当安排一部分预算内资金，并通过发行国债筹集一部分资金用于软件业的基础设施建设和产业化项目，扶持科研力量集中的地区建立软件园区。还应当要求国家计委、财政部、科技部、信息产业部在安排年度计划时，从其掌握的科技发展资金中各拿出一部分，用于支持基础软件开发或作为软件业的孵化开办资金，重点支持重大关键共性软件技术的研究与开发。（3）软件业的信贷支持应当包括政策银行支持和商业银行支持两部分。就政策银行支持而言，应当把支持软件业发展作为政策性经营目标之一，设立支持软件开发的专项低息或贴息贷款项目；就商业银行支持而言，既要重视对大型优势软件企业或软件开发项目的贷款倾斜，也要改变当前中小软件企业或初期软件开发项目贷款难的状况。为了降低软件业信贷风险，各国有商业银行应当设立专门从事软件业的市场调查、贷款客户资格审查、贷款项目可行性研究以及贷款使用监管等业务的职能机构；政府有关部门应当会同行业组织，利用财政资金和社会资金建立软件业贷款担保体系。
2、税收优惠。应当特别重视和落实现行政策[5]所规定的下述税收优惠措施：（1）对增值税一般纳税人销售其境内自行开发生产的软件产品，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退，由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产。（2）新创办软件企业经认定后，自获利年度起，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。（3）对国家规划布局内的重点软件企业，当年未享受免税优惠的减按10%的税率征收企业所得税。（4）对软件企业进口所需的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术（含软件）及配套件、备件，除列入《外商投资项目不予免税的进口商品目动和《国内投资项目不予免税的进口商品目录》的商品外，均可免征关税和进口环节增值税。（5）软件企业人员薪酬和培训费用可按实际发生额在企业所得税税前列支。
有人还主张进一步加大税收优惠力度，建议[6]：（1）对某些软件企业，在规定的所得税减免期满后，再延长若干年减半征收企业所得税；对填补我国高新技术空白项目的软件企业可实行“五年全免”的税收政策。（2）允许企业在税前按期扣除当期营业收入若干比例的费用，可考虑按费用总额的一定比例（中小企业可适当提高）扣除技术及人才开发费用；同时对其购置的生产性固定资产按购置价款的一定百分比（国产设备可适当提高）实行加速折旧；对于企业的中间试验费用，可以对其按一定比例在税前列支。
3、鼓励出口。根据现行政策[7]规定，可采取以下支持软件业发展的出口政策措施：（1）将软件出口纳入中国进出口银行业务范围，并享受优惠利率；同时，国家出口信用保险机构应提供出口信用保险。（2）对软件产品年出口额达标的软件企业，可授予其软件自营出口权。（3）海关应为软件的生产开发业务提供便捷的服务。在国家扶持的软件园区内为承接国外客户软件设计与服务而建立研究开发中心的，对用于仿真用户环境的设备采取保税措施。（4）根据重点软件企业参与国际交往的实际需要，可对企业中高级管理人员和技术人员出入境简化审批手续，适当延长有效期。（5）对软件产品出口实行不同于其他产品的外贸、海关和外汇管理办法，以适应软件企业从事国际商务活动的需要。
4、吸引和培养人才。为了满足软件业发展的人才需求，现行政策[8]规定了以下措施：（1）教育部门进一步扩大软件人才培养规模，并依托高等院校、科研院所建立一批软件人才培养基地。（2）中高级技术人员到国家扶持的软件园区工作的，对其本人及其家属在软件园区落户给予支持。（3）国内高等院校、科研院所科技人员创办软件企业的，有关部门应给予一定的资金扶持，在人员流动方面也应放宽条件；国外留学生和外籍人员在国内创办软件企业的，应给予国家对软件企业的各项优惠待遇。（4）允许软件发明者和贡献者将技术专利和科技成果在软件企业作价入股，由本企业形成的科技成果也应将其转化所形成的利润按规定比例折股分配。
5、采购倾斜。为扩大对软件产品的需求，可以采取以下现行采购倾斜措施[9]：（1）国家投资的重大工程和重点应用系统，应优先选择国内企业承担，在同等性能价格比条件下应优先采用国产软件系统。（2）企事业单位所购软件，凡购置成本达到固定资产标准或构成无形资产的，可以按固定资产或无形资产进行核算，经税务部门批准，其折旧或摊销年限可以适当缩短。（3）政府购买的软件凡涉及国家主权和经济安全内容的，应当以政府采购的方式进行。
6、知识产权保护。软件知识产权保护已有《著作权法》、《计算机软件保护条例》、《计算机软件著作权登记办法》、《软件产品管理办法》等法律法规，它们对扶植和推动我国软件业的发展，培育和改善软件业的法制环境，促进软件技术和产品的国际交流都发挥了重要作用。但软件知识产权保护的立法还不健全，且执法不严，软件的复制盗版现象十分严重。鉴于我国将软件知识产权保护纳入著作权保护的现状，首先应当修订《计算机软件保护条例》，进一步发挥著作权制度对软件产品的保护作用。修改条例应当从中国软件业发展的实际水平出发，坚持著作权法原理与计算机软件特点相结合，减少和消除同世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协议》及WTO规则不一致的规定，使其更具科学性、可操作性和前瞻性。特别需要强调的是：适当延长软件著作权的保护期，建议由过去的25年提高到50年；借鉴国际知识产权保护公约相关条款，将出租权作为一项新的专有权赋予计算机程序作者；增加对网络传播侵权行为认定的条款；进一步明确侵权与合理使用的界限；提高侵权赔偿额的法定标准；完善软件著作权登记制度等。[10]同时，为了弥补著作权制度保护软件知识产权的局限性，还有必要探索运用工业产权制度保护软件产品和软件技术的途径。[11]还应明确的是，保护软件知识产权不仅要依靠行政和司法部门，还应当重视发挥知识产权社会团体和社会化服务组织的作用，将其作为行政、司法部门保护知识产权的有力助手。
注释：
[1] 参见余永定 郑秉文 主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第429-452页。
[2] 参见张向晨 著：《发展中国家与WTO的政治经济关系》，法律出版社2000年版，第132-144页。
[3] “巨大中华”是指中国电信制造业四家民族企业：巨龙、大唐、中兴、华为。
[4] 苏东水 主编：《产业经济学》，高等教育出版社2000年版， 第297-298页。
[5] 国务院2000年6月24日印发的《鼓励软件业和集成电路产业发展若干政策》。
[6] 龙飞：《促进科技发展的税收政策取向》，《科技导报》2001年第5期。
[7] 国务院2000年6月24日印发的《鼓励软件业和集成电路产业发展若干政策》。
[8] 国务院2000年6月24日印发的《鼓励软件业和集成电路产业发展若干政策》。
[9] 国务院2000年6月24日印发的《鼓励软件业和集成电路产业发展若干政策》。
[10] 钟季，《〈计算机软件保护条例〉将有重大修改》，//www.sdnic.com/xxkd6.htm，2001年8月10日下载。
