一、卫生行政法律关系的概念
人类社会存在着各种各样的社会关系，如经济关系、政治关系、道德关系、婚姻关系、友谊关系、家庭关系、宗教关系等等。法律关系是社会关系的一种，是指人们在法律的规定和调整下所形成的一种以权利—义务关系或者权力—义务关系。历史唯物论将社会关系划分为物质社会关系与思想社会关系、经济基础与上层建筑。法律关系属于思想社会关系和上层建筑现象。法律关系具有三要素，即法律关系的主体、法律关系的客体、法律关系的内容。
卫生行政法律关系，是指由我国卫生法所规定（确认）或调整的，在卫生行政机关和相对人之间所结成的以权利—义务、权力—义务为内容的社会关系。卫生行政法律关系同样具有三要素，即法律关系的主体、法律关系的客体、法律关系的内容。
（一）   卫生法律关系的主体
卫生法律关系的主体，是指卫生法律关系的当事人或参加者。在我国，卫生法律关系的主体包括：第一，行政主体。包括最高国家卫生行政机关即国家卫生部、国务院药品监督管理部门、国务院计划生育行政部门，地方各级人民政府卫生行政机关、药品监督管理机关、计划生育行政部门等。国家是特殊意义上的行政法律关系的主体。第二，卫生行政相对方。包括自然人（公民），法人（包括企业法人和事业单位、社会团体法人、外国企业或组织），非法人组织，外国人和无国籍人。
1．卫生行政主体
卫生行政主体，是指享有国家卫生行政权，能以自己的名义行使卫生行政职权、并能独立地承担因此产生的相应法律责任的组织。在我国，行政主体包括最高国家卫生行政机关即国家卫生部、国务院药品监督管理部门、国务院计划生育行政部门，地方各级人民政府卫生行政机关、药品监督管理机关、计划生育行政部门等。国家是特殊意义上的行政法律关系的主体。
2．卫生行政相对方
卫生行政相对方，是卫生行政法律关系的参加者，是指在卫生法律关系中接受卫生行政主体的管理并依法享有权利、负有义务的相对于卫生行政主体一方的当事人。包括自然人（公民），法人（包括企业法人和事业单位、社会团体法人、外国企业或组织），非法人组织，外国人和无国籍人。
我国公民是指具有我国国籍的人。公民作为法律关系的主体应当具有权利能力和行为能力。根据我国法律规定，公民的权利能力始于出生、终于死亡。外国人，是指具有外国国籍的人。无国籍人是指由于国籍的法律冲突，而导致的某人不具有任何一个国家的国籍。外国人、无国籍人在我国，适用我国法律；但法律另有规定的除外。法人（包括企业法人和事业单位、社会团体法人、外国企业或组织）非法人组织，从其成立时起，具有权利能力和行为能力。
（二）   卫生行政法律关系的内容
    卫生行政法律关系的内容，是指卫生行政法律关系主体所享有的我国卫生法律法规所规定的权利—义务、权力—义务，即法律权利（权力）和法律义务。
1．法律权利，是指卫生法律关系主体依法所享有的某种能力或利益，表现为自己可以作出某种行为或不作出某种行为，或有权要求他人作出或不作出某种行为。
从形式上看，法律权利，作为卫生行政法律关系的主体即权利主体或享有权利人（公民、法人、其他组织、国家、外国人、无国籍人等），具有自己这样行为或不这样行为，或要求他人这样行为或不这样行为的能力或资格。例如，公民有权决定自己是否参加医师资格考试的权利，也有权依照《中华人民共和国执业医师法》的规定，报名参加执业医师资格考试的权利；如卫生行政部门不接受自己的报考，有对卫生行政部门的具体行政行为提出复议申请、提起行政诉讼的权利，等等。
2．法律权力，是指在卫生法律关系中，作为卫生行政主体所独有的政治上的带有强制性的力量，和其行使的职权范围、权限。
卫生法上的法律意义上的权力，其带有政治性、国家强制性，是卫生行政机关所独有的职权及其权限的规定。其他任何机关和个人都无权行使这一权力。卫生行政机关的法律意义上的权力主要包括：卫生行政立法权、卫生行政决策权、卫生行政决定权、卫生行政司法权、卫生行政命令权、卫生行政许可权、卫生行政处罚权、卫生监督权、卫生行政控制权、卫生检查权、卫生强制执行权等等。
应当说明的是，我们这里所讲的“权利”、“权力”，都是和义务相一致的，即是权利的，同时也是义务；有权利（权力）必有义务，有义务必有权利（权力）。世界上没有绝对的权利（权力），也没有绝对的义务。权利（权力）和义务是相辅相成的、辩证的对立统一关系，而“义务”则应当是第一位的，是“本位”！
3．法律义务，即法律意义上义务，是指由法律规定的卫生行政法律关系的主体应当这样行为或不应当这样行为的限制或约束。
    从法律意义上的义务的定义可以看出，法律或者积极地规定或承认人们必须这样行为，或者消极地规定或承认人们不应这样行为。对于承担义务者来说，前一情况是行为的义务，后一种情况是不行为的义务。两种行为的合称就是“令行禁止”。和权利（权力）一样，义务的主体，也是卫生行政法律关系主体或承担义务的人，一般是指公民、法人、其他组织、国家、外国人、无国籍人等。
（三）卫生行政法律关系的客体
卫生行政法律关系的客体，是指卫生行政法律关系主体的权利—义务、权力—义务所指向的对象。一般来讲，法律关系的客体一般包括物，指能为人们所控制、有经济价值的有形物；行为，是指要求卫生行政法律关系的主体为一定行为或不为一定行为。包括作为（积极行为）和不作为（消极行为）；精神财富，是指人们从事智力活动所获得的成果。如专利权等。
    在我国卫生行政法律关系中，能作为卫生行政法律关系的客体的主要是物和行为。精神财富可否作为卫生行政法律关系的客体，值得研究和探讨。我们认为，在智力成果转化为物或者与物混同时，可以成为卫生行政法律关系的客体。
另外，在卫生行政法律关系中，还有卫生监督行政法律关系。卫生监督行政法律关系，是指国家有权机关在监督卫生行政行为的过程中，与卫生行政主体之间所形成的受卫生法调整的各种关系。卫生监督行政法律关系不同于卫生行政法律关系。
首先，卫生监督行政法律关系是指国家有权机关和卫生行政主体之间发生的关系；其次，卫生监督行政法律关系是在卫生监督行政主体实施行政行为的过程中形成的；再次，卫生监督行政法律关系是一种受卫生行政法规调整的法律关系；最后，卫生监督行政法律关系的客体主要是行政行为，如监督对象不是卫生行政行为而是民事行为，则不属于卫生监督行政法律关系。
二、卫生行政职责、卫生行政职权和权限
（一）卫生行政职责
现代民主政治是以责任（义务）为基础的，即实行“义务本位”原则。作为卫生行政职权的享有者的卫生行政主体，必须按照法律规定在行使卫生行政职权的过程中承担一定的义务，以对赋予其权力的人民和国家负责、对人类负责。
卫生行政职责，是指卫生行政主体在行使国家赋予的卫生行政职权，实施国家卫生行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。
卫生行政职责是卫生行政主体必须履行的义务，不能放弃和违反，否则将会引起对法律责任的追究。卫生行政责任正是违反卫生行政职责所引起的法律后果。卫生行政职责的核心是“依法行政”，其主要内容是依法履行职务、遵守权限规定、符合法定目的、遵守法定程序等。
1．履行职务、遵守权限规定。基本含义是：卫生行政主体所享有的职权必须有法律规范的明文规定，卫生行政主体必须按照法定职权，在法定的权限内履行职务。法定的职权得不到履行或者法定外的“职权”得以实行，或者超越职权范围旅行所谓职务，都将构成卫生行政主体的失职、越权、权力的滥用等，将被追究法律责任。
2．符合立法目的。基本含义是：卫生行政主体的一切管理活动，都必须在法律规定的范围内进行，并且，都必须符合法定的目的（或立法的目的），遵循合理、适当的原则，避免不相关的因素的干扰。
此外，符合立法目的的深一层次的含义是，不能对法律没有明确规定的行为作出卫生行政处罚，即“法无明文不为过、法无明文不处罚”。
3．遵循法定程序。基本含义是：卫生行政主体在履行法定职务的全过程，除在法定的职权范围内进行、符合法定目的和立法的原意外，还必须遵守法定的程序，确保程序合法、合理。
（二）卫生行政职权
卫生行政职权是国家行政权的一部分，是指卫生行政主体实施国家卫生行政管理活动的资格及其权能。卫生行政职权分为固有职权和授予职权两大类。固有的卫生行政职权，是以卫生行政主体的设立而产生，随卫生行政主体的消灭而消灭。授予的卫生行政职权，来自于法律、法规或有权机关的授权行为；授予的职权既可以因法律、法规的修改、废止或授权机关撤回授权而消灭，也可以因被授权组织的消灭而消灭。固有的卫生行政职权主要赋予卫生行政机关，授予职权主要授予其他行政机构、公务员、其他社会组织。卫生行政职权大致有以下内容：
1．卫生行政立法权。卫生行政立法权，是指卫生行政主体根据宪法和法律的规定，制定和发布行政法规、行政规章的权力。并不是说所有的卫生行政主体都享有行政立法权。根据我国的《国务院组织法》第三条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十一条的规定，国务院及其各部委、省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府拥有行政立法权。此外，经权力机关特别授权，某些经济特区的市人民政府也拥有行政立法权，如汕头市、珠海市等。
2．卫生行政决策权。是指卫生行政主体有权依法对其管辖的领域和范围内的重大卫生行政管理事项作出决策。如医疗机构的设置与改组等。
3．卫生行政决定权。卫生行政决定权，包括卫生行政主体依法对卫生行政管理中的具体事宜的处理权以及法律、行政法规、行政规章未明确规定的事项的规定权。后者往往被看作是卫生行政立法的补充，其内容属于卫生行政解释，我们将其纳入卫生行政决定权的范畴。卫生行政决定权的内容非常广泛，但主要限于卫生行政自由裁量事宜，如特定的当事人能否取得某项权利或应否承担某项义务等。决定权又表现为卫生行政许可、卫生行政确认、卫生行政奖励、行政物质帮助权等。
4．卫生行政命令权。卫生行政命令权，是指在国家卫生行政管理过程中，卫生行政主体通过书面或口头的行政决定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行为或不作出一定行为，相对方必须服从的权力。
5．卫生行政执行权。所谓卫生行政执行权，是指卫生行政主体根据法律、法规和规章的规定或者上级卫生行政机关的命令和决定等，在其所辖区域范围内执行卫生行政事务的权力。
6．卫生行政许可权。卫生行政许可权，是指卫生行政部门根据公民、法人或者其他组织的申请，按照卫生法律、法规、规章和卫生标准、规范进行审查，准予其从事与卫生管理有关的特定活动的行为。
卫生行政许可权，是卫生行政主体的一项重要职权，它虽与卫生行政决定权相关联，但我们仍将其作为卫生行政主体的一项重要职权来介绍。卫生行政许可，主要包括：第一，法律、行政法规设定的卫生行政许可项目。如医疗机构的设立审批；医师资格的认定和授予；计划生育服务机构的审批；乡村医生执业批准；药品生产许可；药品经营许可；医疗器械生产许可；医疗器械经营许可。等等。
第二，国务院对法律、行政法规以外的规范性文件设定的项目予以保留并设定行政许可：（1）护士执业许可；（2）外籍医师在华短期执业许可；（3）消毒产品生产企业卫生许可，但一次性使用医疗用品的生产企业除外；（4）生产消毒剂、消毒器械卫生许可；（5）医疗机构设置人类精子库审批；（6）医疗机构开展人类辅助生殖技术许可；（7）供水单位卫生许可；（8）涉及饮用水卫生安全的生产产品卫生许可；（9）人体血液、组织器官进出口审批；（10）设立造血干细胞资料库组织配型实验室和骨髓移植医院审批。
此外，改变管理方式的3项卫生行政审批项目为：（1）国家级继续医学教育项目、国家级继续教育基地资格认定；（2）卫生部住院医师规范化培训基地资质认定；（3）三级生物安全实验室与艾滋病确认实验室核准。
7．卫生行政强制执行权。卫生行政强制执行权，是指卫生行政主体在卫生行政管理过程中，当法定义务人或某项具体卫生行政法律关系的义务人不依法履行法定义务时，卫生行政主体采取法定的强制措施，以促使法定义务人履行法定的义务或者达到与履行义务同样的状态的权力。根据卫生法所赋予卫生行政主体的卫生行政强制执行权，卫生行政主体对逾期不履行义务的卫生行政相对方采取一定的强制措施。这些强制措施包括：强制检查权、强制隔离权、强制控制权、控制或者扑杀染疫动物和家禽权、疫区封锁权、责令停工停业停课权等。
应当说明的是，第一，这里讲的卫生行政强制执行，是指卫生行政主体在卫生行政管理过程中所享有的职权，不是指对自己作出的《卫生行政处罚决定书》等生效法律文书的强制执行权。对《卫生行政处罚决定书》等生效法律文书的强制执行，必须是卫生行政主体依法向人民法院提出申请，请求人民法院强制执行。
第二，卫生行政主体行使强制执行权，必须依法即必须有法律规定，并严格按照法律、行政法规的规定执行。否则，就是违法，就要承担相应的责任。
8．卫生行政司法权。所谓卫生行政司法权，是指卫生行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双方的纠纷进行调解、裁决和复议的权力。
卫生行政调解权，是指卫生行政机关以国家政策、法律法规为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商达成协议，从而解决争议的权力。卫生行政调解，主要表现在医疗事故纠纷的调解等方面。
卫生行政复议权，是指卫生行政机关根据卫生行政相对方的申请，依照法定程序对具体卫生行政行为进行复核、审查的权力。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议的对象只能是卫生行政主体与卫生行政相对方之间发生的卫生行政争议案件。一般情况下，卫生行政复议权只能由上一级卫生行政机关行使。卫生行政机关以外的其他行政主体，若无法律、法规的个别授权，无权行使卫生行政复议权。
9．卫生行政处罚权。卫生行政处罚权，亦称卫生行政制裁权。是指卫生行政主体对其管辖的领域范围内的卫生行政相对方违反有关法律规范的行为（包括作为和不作为即某些未依法履行义务的行为），依法对其实施处罚等法律制裁的权力。
根据我国卫生部《卫生行政处罚程序》的规定，其所称的行政处罚，是指县级以上卫生行政机关依据卫生法律、法规、规章，对应受制裁的违法行为，作出警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。也就是说，行使卫生处罚权的机关是县级以上卫生行政机关；其他行政机关和个人都无权行使卫生行政处罚权。卫生行政处罚的对象是卫生违法行为。处罚的内容是警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。
三、卫生行政相对方的权利
卫生行政相对方，是卫生行政法律关系的参加者，是指在卫生法律关系中接受卫生行政主体的管理并依法享有权利、负有义务的相对于卫生行政主体一方的当事人。包括自然人（公民），法人（包括企业法人和事业单位、社会团体法人、外国企业或组织），非法人组织，外国人和无国籍人。卫生行政相对方的权利主要表现在：
    卫生行政相对方，是卫生行政法律关系中的又主体、另一方当事人，在卫生行政法律关系中特别是在卫生行政诉讼法律关系中，居于非常重要的法律地位。可以说，没有卫生行政相对方就没有卫生行政法律关系和卫生行政诉讼法律关系。卫生行政相对方的权利，主要表现其在实体法上的地位和程序上的权利。
（一）   卫生行政相对方在实体法上的权利和地位
卫生行政主体的行政行为，是由法律法规规定的，一切卫生行政活动都必须依法实施。公民（法人、社会团体、外国人、外国企业、无国籍人，下同）的财产权和人身自由权受法律保护，不受非法侵害，公民享有受行政机关当然包括卫生行政机关保护的权利。保障公民在卫生行政法律关系中的这一地位，是依法行政的内在要求，也是卫生行政机关依法应尽的法定职责和义务。在违法或者不当地行使卫生行政行为而给公民带来侵害时，或者是卫生行政主体怠于行使卫生行政职权没有给公民以法定的给付和保护时，公民有权请求排除卫生权的违法和不当侵害，有权请求卫生行政主体依法履行职责。我们只有从实体法上确立公民的这种权利和地位，才能确保公民在现代卫生行政活动中的主体地位。
卫生行政相对方在实体法上的权利和地位，主要表现在以下方面：
1．  法律保护的利益和反射性利益
    法律保护的利益，是指当法律特别规定保护私人的某某利益时，该利益就称为“法律保护的利益”或者“法律上的利益”。所谓反射利益，是指法律的某项规定完全是为了保护和实现公共利益，而不是以保护特定的个人利益为目的时，卫生行政行为实施的结果即使给私人带来了一定利益，那么该利益也不是私人的权利到来的利益，而是“反射性利益”。我国公民依法享有“法律上的利益”和“发射性利益”。
    在我国的卫生行政活动中，当社会公共利益与公民个人利益发生冲突时，卫生行政主体首先应当保护的是社会公共利益，其次才能保护公民的私人利益，这是最起码的常识。但是，当卫生行政主体在实施保护社会公共利益的时候，该行政行为实施的结果可能给公民私人带来利益或者只能给公民带来“反射性利益”时，卫生行政机关也应当义无反顾的实施，以保护社会公共利益和公民个人的“反射性利益”。然而，公民所享有的法律法规规定的利益即“法律保护的利益”或者“法律上的利益”，是我国法律予以保护的，卫生行政机关依法应当予以保护，这是法律赋予的义不容辞的义务和责任。在当今社会，随着公民对行政的依赖度的提高和公民权利意识的提高，人们逐渐将所有行政主体与行政相对方的关系看作是权利义务关系，将传统上认为是发射性利益的事项尽量解释为法律保护的利益；有将“法律上的权利”和“发射性权利”相“统一”的趋势。
由于公民享有“法律上的权利”和“发射性权利”，又有对由于卫生行政机关的作为或不作为而给其利益带来损害时，请求排除违法卫生行政状态的权利和要求卫生行政机关依法行使卫生行政权（即行政介入请求权）的权利。这就要求我们，卫生行政机关在依法履行法定义务和职责、职权时，既要切实保护社会公共利益又要切实保护公民的私人利益。最重要的是“严格依法行政”！
因卫生行政主体的违法行政行为（包括作为和不作为）而受到侵害的公民和行政相对方，原则上有排除违法行政的请求权和行政介入请求权。这里所讲的“违法行政”，主要有如下内容：（1）违反羁束性的法令上的确定条款而行使卫生行政时，该行政行为是违法的。（2）持续应作为而不作为的行为。（3）卫生行政机关超越其自由裁量权或滥用裁量权，侵害了国民的权利和自由时，就构成越权或滥用裁量权即构成违法。公民就有权请求排除违法行为。这一点，我国的《行政诉讼法》给予了充分肯定。
2．  程序上的权利
    大陆法系的传统理论认为，行政行为的适当与否，主要取决于其内容在客观上是否符合法律规定。即结果只要合法，作出行政判断的程序是否公正合理，不被作为问题来考虑。而英美法系则认为，行政主体要依据法律作出内容正确的最终判断，首先必须要求形成其判断的程序是公正的。行使行政职权，必须履行公正程序（due process of law；natural justice ），不公正的程序是一般不会产生公正的结果的。随着程序权利观念的不断发展和深入，大陆法系的国家也对行政程序越来越重视，行政相对方在行政程序法上的权利，成为现代行政法理论研究的一大课题。我国对行政程序法的重要性的认识，应当是“坚持程序和结论”“并重”原则。这在我国现行的行政法中都作了相应的规定。
    因此，卫生行政机关在履行义务或职责、行使职权时，一定要坚持程序和结论“并重”原则。首先要保证程序上的合法，程序合法是得出正确结论的必要条件；其次要以事实为根据、以法律为准绳，依法实事求是、客观公正地处理案件，确保处理结果使卫生行政相对方“心服口服”。
在我国，卫生行政相对方在程序上的权利，主要有以下几点。
（1）参与制定卫生行政法规或计划的权利
     就一般而言，卫生行政法律法规的制定，没有必要征求全体公民的意见。但是，由于现代国家行政的复杂多样化，涉及到方方面面的利益。为了确保行政的公正实施，统一、综合社会各界层的意见，以形成行政上的社会共同意志，在制定行政计划或进行行政立法或国家重要立法活动时，必须履行一定的程序，如论证会、通过舆论工具发布信息征求意见等。我国目前正在制定的《中华人民共和国物权法》就是一个很好的例子。我国的《中华人民共和国物权法》是首先制定一个《中华人民共和国物权法》（草案），在舆论工具上公布和发行“单行本”，广泛征求全国人民的意见，以求制定出一部体现全体人民意志的、完美无缺的《中华人民共和国物权法》。
我国的卫生法属于行政法的一个特殊法，但在其实施和制定新的法律法规时，应当广泛征求广大人民群众的意见，落实公民的参与制定卫生行政法规或计划的权。
（2）获得告知和听证的权利
所谓获得告知的权利，是指卫生行政相对方在自己将受到卫生行政处罚前，有获得自己违法的行为的认定、卫生行政处罚的理由、卫生行政处罚的依据、拟作出的卫生行政处罚的内容知情权，和获得告知其可以要求举行听证的权利。
我国卫生部发布的《卫生行政处罚程序》第三十条规定：“卫生行政机关在作出的责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，卫生行政机关应当组织听证。”
根据上述规定，卫生行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，必须依法告知行政相对方享有案件知情权和要求听证权。否则，就是在程序上不合法。