2010年3月8日，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》提请第十一届全国人大第三次会议审议。作为规范我国选举制度，保障公民选举权与被选举权的基本法律，选举法的修改引起了社会各界的广泛关注。此次法律修改将“更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主”作为指导思想，城乡按照相同人口比例选举人大代表成为可能，因身份而产生的代表比例差异即将得到根本性改变。作为“人人平等”原则的精神内涵，男女两性的平等是应有之义。如何通过修改选举法改变我国各级人大女代表比例偏低，缩小男女代表比例差距是此次选举法修改无法回避的问题。

男女平等：法律与现实

我国宪法第三十四条明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”现行选举法也重申了这一原则。男女平等享有选举权与被选举权得到了法律的保障。但是，从选举的结果来看，权利的平等并未能带来结果的公正。男性代表的比例大大高于女性代表，妇女群体的利益远未得到充分体现。

妇女约占我国总人口的一半（我国2009年国民经济和社会发展统计公报显示为48.6%）。然而，在我国各级人大代表中，妇女的比例一般在20%左右。本届全国人大女代表比例仅为21.3%。这一比例与我国人口性别构成状况显然很不相称。

新中国成立以来，在党和国家的高度重视下，妇女得到了更为全面的发展，综合素质显著提高。目前，女性大学生比例达到49%以上，女性硕士博士比例不断上升，各职业领域女性越来越多，女性参政议政积极性更加高涨。她们在社会主义现代化建设中，在我国政治的、经济的、文化的、社会生活以及家庭生活的各个方面都发挥了不可替代的作用。刚刚结束的纪念“三八”国际劳动妇女节100周年大会，国家主席胡锦涛发表重要讲话，他指出，妇女能顶“半边天”就是党和人民对我国广大妇女重要作用和突出贡献的最高赞誉。但是，无论在数量还是能力方面都顶起半个天空的女性，在国家权力机关中的席位只有20%左右，显然与选举的平等性、广泛性要求相去甚远。

究其原因，“男外女内”传统观念并由此导致的选举制度性别视角缺失是主要因素。按照我国现行选举法，各级人大代表的名额分配是根据人口确定的。这一制度设计虽然充分考虑了广泛性原则，但却缺乏对性别问题的考量。由于历史的、文化的、社会的等各方面因素，女性进入国家政治生活的机会仍然受到不同程度地限制。女性在权力领域的出现，仍然是在男性主导的选举制度下，以其他“方面”的因素“适当”地被体现的。现行选举法第六条两次使用了“适当”一词。第一款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”第二款规定：“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”“归侨”是回国定居的华侨，相对于一般公民而言显然是一个特殊的群体，人口数量稀少。但是，妇女约占我国总人口的一半，“适当数量”不仅无法体现对妇女群众的代表性而且带有一定的歧视色彩。它暗含的一个前提是，人大代表一般应为男性，妇女代表只是例外。

真正的民主要求法律在代表制度的安排上保持平衡，使得社会不同利益群体的每一方都有大致相同的代表，仅仅代表某一利益多数的代议制是一种虚假的民主制。因此，在设计选举制度的时候，必须充分考虑性别、民族、地域等各种复杂的社会因素和制度因素，有机协调各种利益关系，以实现真正意义上的选举制度的平等。

拟定比例：提高女代表数量的举措

此次选举法修正案草案取消了城乡按不同人口比例选举的做法，推动实现城乡选举人人平等。与之相对，女代表比例的提高恰恰需要通过拟定比例来实现。即，选举法应明确各级人大代表中女代表的最低比例，并通过确保女代表候选人数量等一系列制度设计，打破阻碍妇女参政的种种壁垒，不断提高妇女进入权力机关的机会，改善妇女参政水平。

在选举法中规定比例的方式是缩小权力分配和使用领域的性别落差，推进妇女地位提高的有效途径，为越来越多的国家和地区所采用。根据国际民主和选举援助研究所与斯德哥尔摩大学全球妇女选举配额数据库，目前已有近100个国家制定实施了妇女参政比例制，其中，有30 个国家通过了比例制的强制性立法，61 个国家的130 个政党自愿实施比例制。在妇女参政水平较高的瑞典、芬兰等北欧国家，制定女议员比例是通行做法。

在选举中采用性别比例制，标志着平等理念的变化，即从“形式平等”或“机会平等”向“事实平等”或“结果平等”的转变。为了追求结果正义、把法律平等变成事实平等，以“差别原则”重新进行的利益分配，使原本的利益最少受惠者能够获得最大利益，是对形式平等原则的一种修正。

拟定最低比例是为了保证妇女在国家权力机关中占据“关键”少数，如20%、30%、40%。只有达到“关键”少数，女性群体的利益才有可能得到较为充分地博弈和体现。当然，仅仅规定最低比例并不必然带来女代表数量的增加。近年来，我国各级人大在提高女代表比例方面进行了许多积极的尝试。2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》，明确第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22%。这是我国第一次对全国人民代表大会中的妇女代表比例作出具体规定。遗憾的是，这一目标并未实现。在一些地方人大的选举中，也有关于妇女参政比例的做法。如吉林省实施妇女权益保障法办法规定：省、市（州）人民代表大会代表中妇女代表的比例不低于百分之二十二，县（市、区）、乡（镇）人民代表大会代表中妇女代表的比例不低于百分之二十。但从以上规定的执行情况来看，妇女代表的比例并未得到落实（吉林省十一届人大女代表比例仅为16%）。

正如此次全国人大记者通气会上，新闻发言人何绍仁介绍的那样，选举法原则要求保障妇女代表的比例，但主要是确定候选人的阶段，而不是投票的结果。如果在提名人大代表候选人的阶段就没有女性或者女性仅占很小的比例，那么，选举就无法实现最低比例的目标。因此，选举法修改时，除了应当明确最低女代表比例，还应当规定各级人大代表候选人中应有女性份额。

根据选举法的规定，选区和选举单位是提名候选人的基本单位，各政党、各人民团体以及选民或者代表都有推荐代表候选人的资格。一旦选举法增加女性代表候选人比例的规定，即是增加了以上提名和推荐单位的义务。各单位就应当在各自提名的人选中增加妇女的比例，以符合法律的要求。同时，根据现行选举法关于确立正式代表候选人的规定，各级人大代表在酝酿、讨论下一届人大代表候选人中，也应就性别分布问题加以研究，提出符合法律规定的候选人名单，以保证选举的正常进行。可见，确保女代表候选人的数量不仅具有可操作性，而且直接有助于人大女代表比例的提高。

另外，完善选举监督以及人大代表补选规定等内容，也是增强女代表比例制度操作性，切实提高妇女参政水平的法律保证。

选举制度是人民代表大会制度的基础，选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。修改选举法，提高女代表比例，不仅是保障公民政治权利的需要，更是充分表达公民利益诉求、扩大人民民主、保障人民当家作主的必然要求。1956年10月，毛泽东同志与南斯拉夫妇女代表团谈话时就指出，在人大代表中，“将来女同志的比例至少要和男同志一样，各占50%。如女同志的比例超过了男同志，也没有什么坏处。” 
  【作者简介】
刘延东，中国社会科学院法学研究所，博士生。