【摘要】20世纪以来中国农村土地产权制度所发生的制度变迁，今天的中国人似乎是耳熟能详，然而熟知并不代表着完全了解，否则的话，今天就不会出现“谁是中国土地所有者”的疑问。本文将从公法的视角，分别运用“意识形态-社会现实” 和“权利-义务”两个分析框架，重新梳理过去90年间（1920-2010）中国农村土地产权制度的制度变迁史，从而一方面向人们清晰地展示在不同“集体化”或者“被集体化”阶段——初级社、高级社、人民公社以及后人民公社时代，中国的农村土地产权到底发生着怎样的“权利-义务”变化，另一方面，解释这些制度变迁背后的深层原因也将是本文的重要工作之一。
【英文摘要】Most of the Chinese people are quite familiar with the institutional transformation of the Chinese rural land property system in the 20th century. But it will be shown that simply knowing one thing does not mean that the issue was understood. On the contrary, there is no doubt about “who is the legal owner of rural land?” From the perspective of the public law, with its analytical frameworks of “ideology-social reality” and from the perspective of “right-duty”, the history of the institutional transformation of the Chinese rural land property system between 1920 and 2010 will be combed afresh. The clear delineation of the “right-duty” changes of Chinese rural land property in the law during the four stages will be set up, from “the prime collective” to “the high collective”, and then from “the people's commune” to “post the people's commune”; and the in-depth reasons of those institutional transformations will be presented.
【关键词】土地产权制度；制度变迁；意识形态；公法视角
【英文关键词】Land property system; Institutional transformation; Ideology; Public-law perspective
【写作年份】2010年 
  【正文】
 　　一、引言

　　从法律文本上讲，今天中国的土地产权制度是极为明确且简单的，即分为土地的国家所有和集体所有两种制度，而且它们都被认为是社会主义土地公有制的重要组成部分。对此，人们已经耳熟能详，然而，从制度的实际运作来看，当下中国的土地产权制度远比宪法和法律规定要复杂。这不仅是因为两种土地公有制的内涵和性质模糊不清，歧义丛生，以至于不但有国外研究者提出了“谁是中国土地的拥有者”的疑问（Peter Ho，2005），而且两种土地公有制之间的边界以及彼此关系的处理也愈加难以协调，大量的社会矛盾由此滋生，并成为影响中国社会公平与稳定的重要因素。

　　面对这种情况，中国土地制度逐渐成为一门“显学”，引得无数国内外的学者纷纷加入这一研究领域，然而现有的研究成果表明，如果有人试图解决当代中国的土地问题却不去了解它的历史，那么其注定是要失败的，其研究成果要么流于俗见，无法提供真知灼见，要么夸夸其谈，毫无施行之可能。

　　我并不想过度提及诸如“历史昭示着未来”之类的话语，因为人们可能会认为过于老套。但需要强调的是，过往的历史并非仅仅是尘封在书本中的谈资，或者埋葬在坟墓中任人嘲弄的对象。一些轻浮且自以为是的人认为自己可以轻视乃至忽视历史，径直研究当下土地问题并提出若干制度革新策略，但是历史必将从书本或者坟墓中爬出来，像无所不在的幽灵一样，给他们以致命的打击。

　　这并不是无病呻吟，无的放矢，或者故弄玄虚，本文的研究即将表明，过去90年间中国土地产权所发生的每一次制度变迁，都与当代中国土地问题密切相关，它们不仅从根本上限定了当下，而且还规定了未来可能的发展方向和路径选择。

　　为了更为清楚地说明这些问题，本文将历史的镜头拉向20世纪的初期，即现行土地产权制度产生、发展和变迁的起点，试图从中国共产党发表一篇关于土地的纲领性文件——1920年中国共产党第一次全国代表大会所通过的《中国共产党纲领》开始，透过错综复杂的历史纠葛梳理其中的脉络，并重点探讨一下几个问题：（1）过去90年间（1920-2010）中国农村土地产权制度到底发生了哪些变化？（2）这些变化是如何发生的？（3）每一次的制度变迁给中国农村的土地产权制度带来什么样的影响；（4）我们应当如何从法律上界定这些制度变迁——毫无疑问，这将成为本文的重中之重。

　　当然，对这一段极为复杂的历史进行全面的研究既非本文可以完成的任务，也并不符合我的研究主题，为此我将主要关注对土地产权有重大影响的制度变迁，而不是去梳理每一个细节。另外，为了更加清楚地界定本文的讨论范围：有以下三个问题需要予以解释：

　　首先，鉴于Demsetz将产权界定为一种“权利束”已经在世界范围内获得了认同（Demsetz，1967），因此，本文在谈及“土地产权”时，倾向于强调其是包括所有权、使用权等权利在内的“权利束”，而在谈及“所有权”时，倾向于使用严格法律意义上的定义，即将其定位为“一种所有权人对自己的不动产或者动产享有直接的全面的排他性的支配权”，具有绝对性、排他性和永续性特征的权利。不过，如同Peter Ho在他那本著名的关于中国土地产权制度的书中所指出地那样，研究中国土地产权制度时，“所有权”与“产权”总是不得不交替出现（Peter Ho，2005），所以偶尔我也会将他们视为同义词；

　　其次，我所强调的“公法视角”是指，我不但将利用法律的“代码”——“权利-义务”关系作为分析工具来完成本篇论文，而且将在宪政主义（Constitutionalism）精神的指引下，侧重于从对政府权力的限制和公民权利的保障角度分析土地产权制度变迁史。当然，自从古代罗马法中出现“公法与私法”的区分之后，这两者的分类标准不但愈来愈多，而且一直饱受争议，为了更加全面地讨论中国的土地产权制度问题，我在本文中倾向于采纳“调整对象说”，即凡是调整国家与公民、法人或者其他组织的法律规范，都被本文视为公法规范。

　　最后，由于历史的原因，中国香港、澳门和台湾地区形成了与中国大陆并不相同的土地制度，因此本文所指的“中国农村土地产权制度”实际上仅仅包括中国大陆地区的农村土地产权制度。如果涉及到中国港澳台地区土地问题时，本文将专门注明。

　　二、理想与现实的左右徘徊：土地公有还是私有？

　　尽管我并不完全赞同陈端洪先生关于“‘中国人民在共产党的领导下’是当代中国第一根本法”的判断（陈端洪，2008），[1]但将其用于评价20世纪以后中国农村土地产权制度的变迁似乎十分贴切。因为，不管人们是否承认，又或者喜欢与否，中国人民确实是在中国共产党的领导下对中国的土地产权制度作了二千年来最大的变革。这既是其无愧于“土地革命”称号的原因，也成为今天所有土地问题的根源。只是，整个过程并非人们想象的那样简单和顺利，其中依然历经颇多曲折。

　　（一）作为一种理想的土地公有制

　　今天的人们大概对下面的论断不会持有太大的异议，即，作为一种试图揭示社会发展规律，并对社会进行全新改造的理论，“共产主义-社会主义”意识形态是以消灭私有制为己任的，因为马克思和恩格斯曾在《共产党宣言》中这样写道，

　　共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制……最先进的国家几乎都可以采取下面的措施：1．剥夺地产，把地租用于国家支出；2．征收高额累进税；3．废除继承权；4．没收一切流亡分子和叛乱分子的财产；5．通过拥有国家资本和独享垄断权的国家银行，把信贷集中在国家手里；6．把全部运输业集中在国家手里；7．按照总的计划增加国营工厂和生产工具，开垦荒地和改良土壤。……（Marx/Engels，1872）

　　这一宣言为此后世界各国的共产党以及共产主义运动起到了“指明灯”般的指导作用，中国共产党同样并不例外。在1920年发表的《中国共产党宣言》关于共产主义者的理想中第一条即是

　　对于经济方面的见解，共产主义者主张将生产工具—机器工厂，原料，土地，交通机关等—收归社会共有，社会共用。要是生产工具收归共有共用了，私有财产和凭银制度就自然跟着消灭。社会上个人剥夺个人的现状也会绝对没有，因为造成剥夺的根源的东西—剩余价值—再也没有地方可以取得了。[2]

　　这意味着，以“共产主义-社会主义”意识形态为指导的中国共产党早在其成立之时，就十分明确地表达过其对土地问题的基本理想和基本主张，即，要在中国实行土地公有制或者“土地共有、公用”。而且直到今天，虽然土地政策和土地法律几经修改和完善，但其中所包含的理想从来是没有改变的。

　　不过，理想归理想，也正是因为理想，所以总是模糊不清的。私有制消灭以后怎么办呢？马克思与恩格斯在《共产党宣言》中宣称，

　　资本因此不再是个人的，而是社会的。把资本变为公共的、属于社会全体成员的财产，这并不是把个人财产变为社会财产。这时所改变的只是财产的社会性质。它将失掉它的阶级性质。 （Marx/Engels，1872）

　　这段话是指什么意思呢？什么叫做“资本变为公共的、属于社会全体成员的财产”呢？在法律上又应当如何界定呢？社会全体成员对包括土地在内的资本是“共同共有”还是“按份共有”呢，或者就是一种抽象的卢梭式的通过“公意”载体来实现社会共有呢？不但中国共产党不很清楚，就连卡尔·马克思，这位在伯林大学法学院就读，最后却拿到耶拿大学哲学博士学位的高材生似乎也没有想清楚，当然了，也许这个法律成绩并不好的学生根本就没有考虑过这个问题——青年的时候，他关心的是历史和哲学以及诗歌问题，后来他又转向了政治经济学的研究（弗.梅林，1919）。虽然在1851年前后制定的宏伟经济学巨著《政治经济批判》的“六册”计划中，他打算撰写一册《地产》或者叫做《土地所有制》的专著，但由于种种原因，这一计划并没有实现。[3]所以，后来的人们总是抱怨说，虽然马克思对资本主义私有制发起过最为猛烈的攻击，却不曾系统地、全面地阐述过未来的社会的公有制究竟应当是什么样子。其结果是，一方面“什么是马克思主义的原意”就成了争论不休的问题，另一方面，这种理论的模糊性为后来的马克思主义者们，或者打着马克思主义旗号的人们——列宁、斯大林、毛泽东，或者还有金日成，提供了广阔的解释和实践空间。

　　（二）万般无奈的权宜之计：“土地公有”到“土地私有”

　　诞生于1920年代的中国共产党虽然并没有完全理解经典马克思作家的理论，也没有弄清楚卡尔·马克思所说的土地“公有”（或者“共有”）究竟是怎么样的事情，但还是欣然接受了来自德国和俄罗斯的导师们的教导，决心要没收包括土地在内的所有生产资料，以期在中国建立社会主义乃至共产主义。

　　不过，现实是残酷的。它很快就发现，马克思主义的理想（或者叫做意识形态）并不被它希望拯救于水火之中的大多数中国民众所完全接受——底层的民众（特别是贫农、雇农）对没收地主的土地是极为感兴趣的，但是对没收来的土地归苏维埃公有而自己只享有土地使用权却反应十分冷淡，甚至颇为怀疑和不满。在经历了土地“四次五次分了又分，使得农民感觉田不是他自己的，自己没有权来支配，因此不安心耕种”之后（毛泽东，1931），共产党所期望的革命斗争屡战屡败。[4]以至于当时党的最高领袖陈独秀不得不感叹，

　　农民的私有观念极其坚强，在中国，约占农民半数之自耕农，都是中小资产阶级，不用说共产的社会革命是和他们的利益根本冲突，即无地之佃农，也只是半无产阶级，他们反对地主，不能超过转移地主之私有权为他们自己的私有权的心理以上。（陈独秀，1923）

　　面对理想不能实现和现实不甘妥协的困境，人们通常只有三种选择，（1）放弃理想，迁就现实；（2）不顾现实，坚持理想；（3）在不放弃理想的前提下，暂时委曲求全以等待时机的到来。逐渐成熟的中国共产党选择了第三条道路，1931年2月8日 ，苏区中央局在第九号通告《土地问题与反富农策略》中指出，

　　土地问题的彻底解决是“土地国有”，土地国有的实现 ，只有在全国苏维埃胜利与全国工农专政的实现的条件下才有可能。农民是小私有生产者 ，保守私有是他们的天性 ，在他们未认识到只有土地社会主义化 ，才是他们的经济出路以前 ，他们是无时不在盼望着不可求得的资本主义前途。所以 ，他们热烈地起来参加土地革命 ，他们的目的 ，不仅要取得土地的使用权 ，主要的还是要取得土地的所有权。……所以目前正是争取全国苏维埃胜利斗争中，土地国有只是宣传口号，尚未到实行阶段。必须使广大农民在革命中取得他们惟一热望的土地所有权，才能加强他们对于土地革命和争取全国苏维埃政权胜利的热烈情绪，才能使土地革命更加深入。（中国共产党苏区中央局，1931）

　　后来的党史专家们将这一封通告与毛泽东在1931年2月17日写给江西省苏维埃政府题为《民权革命中的土地私有制度》的信一起列为中国共产党的土地政策开始由“土地公有”向“土地农有” 转变的标志。此后中共内部关于农村土地问题的争论和斗争都只不过是围绕将“谁的土地没收再分配给什么样的农民”而已，农村土地公有制不但没有成为中共的主流话语，甚至不再被人提起，这种情况直到持续到1950年代中后期农业高级合作社的兴起。不过，如果有人由此得出结论说，中国共产党已经放弃了“土地公有制”的理想，那很显然是过于幼稚了。因为对于坚持“共产主义-社会主义”意识形态的中国共产党来说，“土地农有”只能是一种暂时迫不得已的妥协措施，只有“土地公有制”才能彻底解决中国的土地问题。这一观点不但在上述提到的1931年《土地问题与反富农策略》已经表达清楚，而且在1934年1月颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第6条中得到再次重申，

　　中华苏维埃政权以消灭封建剥削及彻底的改善农民生活为目的，颁布土地法，主张没收一切地主阶级的土地，分配给雇农、贫农、中农，并以实现土地国有为目的。

　　遗憾的是，中国的多数农民，甚至党和军队中的很多人并不是完全明白这个道理。他们对共产党土地政策和法律的了解，主要来自共产党的“打土豪，分田地”口号宣传和实际行动。为了保护“革命的果实”，也就是保护已经和即将取得所有权的土地，他们“翻身闹革命”，积极参军参战，发展生产，经过八年抗日和三年国内战争，最终用“几千万革命先烈换来了红色江山”。

　　1949年9月，中国共产党取得了国家的政权，但它认为这仅仅是“新民主主义革命”的胜利，而不是“全国工农专政的实现”——不但中央政府是由代表社会各个基层的多党联合组成，而且这个新生政权也并不巩固，因此它没有提起过有关“土地公有化”的议题。在土地政策上，除了没收帝国主义、封建主义和官僚资本主义在大陆的土地，规定“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有”，并要求“分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营求救农场之用”以外，[5]中国共产党主要是忙着为实现土地的农民所有，即为实现“耕者有其田”而奋斗。为此，1949年10月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第3条宣布，

　　要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。

　　到1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布实施，虽然该部法律被称为“是一件翻天覆地的大事”，是“中国人民对于残余的封建制度所发动的一场最猛烈的经济的政治的战争”，“将在实际上结束中国社会的半封建性质”（转引自新华书店山东总分店编辑部，1950），但按照毛泽东“消灭封建制度，保存富农经济”的要求，该法（第2、4、6条）不但要“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯”，而且只可以“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。”另外，对于“地主兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不得没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋，应予征收。但其在农村中的其他财产和合法经营，应加保护，不得侵犯。”这不但意味着农村地区“农民土地所有制”得到法律的承认和保护，也意味着在城市，包括工商业者在内的城市居民的私有房屋和土地所有权也将得到尊重和保护。

　　1954年9月，新中国颁布了第一部正式宪法，该宪法在第8条和第13条不但规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，而且规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这使得城乡土地私有制得到根本法的再次确认。[6]当然确认的方式并不相同，前者是明确规定，后者则只是默认，这为后来中国土地产权制度的发展埋下了极大的隐患。

　　（三）理想与信念的再次高昂：“土地私有”向“土地公有”的回归

　　土地归农民个体所有，极大地刺激了经济和社会的发展，1952年的全国粮食产量是16392万吨，比1949年增长44.8%，比历史最高水平增加9.3%。棉花产量则达到130.4万吨，比1949年增加193.7%，比历史最高水平增加53%（国家统计局，1983） 。但是，“土地归农”同样出现了引发了一些问题，使得中共认为有必要对之进行社会主义改造。依据当时中共中央的认识，主要有以下两个方面的原因：

　　（1）“农民个体所有土地，家庭自主经营”的模式与社会主义即将开始的大规模工业化不相适应。在中共领导人，特别是毛泽东看来，小农个体经济不但难以满足城市和工业对粮食和农产品不断增长的需求，也使国家的工业品难以获得市场，更为重要的是，其难以提供工业发展所需要的大量资金积累。虽然在1927年《湖南农民运动考察报告》撰写时，毛泽东就已经把中国农民当成中国革命运动的核心，并因为这一正确认识赢得了党内的领导地位，最终带领中国农民打下江山，但他并不认为新民主主义革命中的“功臣阶级”会自然而然成为社会主义现代化建设中的“先进阶级”——要知道，“革命”与“建设”的逻辑并不一样。

　　在毛泽东为首的中国共产党看来，当时中国的农民以及其从事的农业经济是“落后的”，“和古代没有多大区别”。新民主主义革命胜利的伟大意义仅仅在于其废除了封建的土地所有制，“取得了或者即将取得使我们的农业和手工业逐步向着现代化发展的可能性”。但要把这种可能性变成现实，“必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展”。为此，毛告诫全党，与将来的现代化相比，新民主主义革命的胜利只是万里长征走完了第一步，革命以后的（建设）道路更长，工作更伟大，更艰苦，只有快速实现国家的工业化，特别是重工业化，社会主义才能早日建成（毛泽东，1949）。近代以来，中国人所追求的国富民强才能实现，为此而牺牲农民的土地私有权是必要的，况且这也是带领他们奔向更加美好的社会所必须的。

　　（2）土地改革以后出现了新的贫富分化和土地集中则是需要实行土地公有制的另一主要原因，据山西省忻县地委在1953年前后对143个农村的调查显示，

　　土改后，已有8253户农民出卖土地39912亩，出卖土地占卖地户每户平均土地的28%，占总土地的5.5%。另外，从出卖土地的时间来看，有逐年增加的趋势。在49个村农民出卖的10784亩土地中，1949年出卖的占3.95%，1950年出卖的占30.99%，1951年出卖的占51.15%。据静乐县五区（老区）19个村的统计，在880户卖房地的农民中，有167户老中农因出卖土地下降为贫农，471户土地改革中分到土地的新中农因出卖土地又恢复到贫农的地位，调查组得出结论，认为“三年来农村阶级分化的速度是迅速的，从地区上说是普通的，分化的面也很大。” （转引自史敬堂等，1959）[7]

　　如果从常理出发，这种因为疾病、死亡、灾难以及劳动技能高低而引发的贫富分化和土地集中既是不可避免的，也是可以理解的，因此没有值得大惊小怪的。然而如果放在“共产主义-社会主义”的框架下，我们发现问题似乎变得严重起来，因为贫富分化不但与革命的理想（平均地权）不相符合，而且直接否定了革命的必要性——在中国共产党看来，至少在毛泽东看来，其所领导的农民战争之所以不只是一次农民起义，而是一次伟大的“革命”，其伟大意义不仅仅在于实现了政权的更替和国家的独立，而且是“一个全新的开始”，是“一个独一无二的、不可重复的事件”，要实现整个社会结构的革命，要消灭任何可能的剥削，让民众摆脱贫困，实现共同富裕。[8]由于建国初土地改革所确立的“土地农民所有制”不过是为农民竞争重新划了一条新的起跑线，却并没有消除以土地私有为基础的传统小农经济发展模式和农民竞争模式，因此任其自由发展下去，必然又将会回到贫富分化、土地兼并的老路上，那革命的意义在哪里呢？那中国共产党领导的农民革命与历史上的农民起义又有什么区别呢？毛提出，

　　现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社，互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。大合作社才可使得农民不必出租土地了。（毛泽东，1953）

　　由于接下来的历史涉及到了农村和城市的二元土地产权体制，因此我将在梳理历史事实的基础上，分别进行分析。

　　三、农村土地产权制度变迁史的梳理

　　在1951年前后，关于是否直接跨越新民主主义阶段直接进行农业的社会主义改造，即将作为“生产资料的土地”（农地）收归劳动群众集体所有，在国内和党内引起了巨大的争论。争论的结果今天的人们已经熟知，但是农地集体化的过程并非一蹴而就，伴随着多元力量的博弈和斗争，这一过程大致经过了初级社、高级社、人民公社和1982年宪法修改四个阶段中若干步骤才逐步完成的（参见图表1）。[9]
 
　　图表 1 中国农村土地产权制度变迁史（1949-2010）。

　　*需要说明的是，由于中国地域过于辽阔，而且各个地方的情况差别很大，土地产权的制度变迁时间因此并不完全一致，这导致提供制度变迁的准确时间几乎不太可能，所以只能提供大概的年份和时间段。

　　（一）初级社：“土地所有权归农”

　　随着战争结束，农业生产逐步恢复到了战前水平，以山西省为代表的一些革命老区领导发现农民中间出现了安于现状，不思进取地现象，劳动互助组不但不能激发农民进一步发展生产的激情，反而出现了“有些常年互助组改为临时互助组，有些临时互助组自行解散”的情况，甚至山西襄垣县一个农村党支部书记公开宣布，

　　我们支部参加了抗日、打老蒋，现在土改分了地，日本、老蒋都打倒了，任务完成了，所以我们的支部宣布解散。（转引自王里鹏，2009）

　　针对这种现象，东北、山西等地区的主要领导干部认为，农民和农业不是朝着社会主义所要求的现代化和集体化的方向发展，而是向着富农的方向发展，并将这种现象看作是互助组发生涣散现象的最根本原因。他们开始考虑采取什么样的政策和组织形式，在经济上把农民组织起来，使党在政治上继续领导农民沿着一条正确的道路前进的问题。（转载自姚力文、刘建平，2009；苗长青，2004）在否定了农会和苏联式集体农庄以后，山西省的领导人从1946年平顺县青春凹农民自发创办的土地合作社得到启示，建议“用农业生产合作社把互助运动提高一步”，他们认为，

　　农业生产合作社虽然和互助组同是建筑在个体经济基础之上的集体劳动组织，但是由于它实行了土地入股、统一经营、收获物为统一按劳力与土地分配的原则，因而它就比互助组更能发挥土地的生产效能与劳动的积极性，就有可能按照各人的特长比互助组更加广泛地改进与提高耕作技术。（转引自史敬堂，1959）

　　不过，山西试办农业生产合作社的工作一开始并没有引起掌声和支持，而是遭到了华北局和时任中央人民政府副主席的刘少奇批评，华北局和刘少奇（1951）认为，农业集体化，必须以国家工业化和使用机器耕种以及土地国有为条件。在这些条件没有成熟之前就动摇、削弱乃至否定土地私有制是“错误的、危险的、空想的农业社会主义思想”（转载自姚力文、刘建平，2009），不过毛泽东却对山西表示了支持的意见，他论证到，

　　既然西方资本主义在其发展过程中有一个工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械、而依靠工场分工以形成新生产力的阶段，则中国的合作社，依靠统一经营形成新生产力，去动摇私有基础，也是可行的。[10]

　　于是，山西省关于初级社的实验和经验因为获得最高领袖的支持而得以推行。1951年9月，毛泽东绕过中国人民政治协商会议的全体会议和中央人民政府委员会（分别为当时国家的立法机关和行政机关）以及中共中央政治局和书记处（为党的最高政策制定机关和执行机关），以中共中央的名义召集地方部门代表参加的互助合作会议，并通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，该草案把简单劳动互助、常年互助组、实行土地入股与公共积累的生产合作社总结为在集体化方向前进的道路上”由小到大，由少到多，由低级到高级”三种形式，要求各地不能片面提倡“发家致富的口号”，而要“在农村中提出爱国的口号，使农民的生产和国家的要求联系起来”，并将生产合作化“当作一件大事”去组织和实行。[11]尽管这一草案直到1953年2月才通过中共中央正式讨论通过，但在1951年底的时候，已经在全国迅速推行开来。

　　在“初级社”的土地产权政策中，有以下三点特征是需要特别强调的，（1）农民是以土地入股的方式加入初级社的，土地所有权仍归个人私有，并可以根据自愿的原则退股；（中共中央，1951）（2）可以入股的生产资料除了土地、农业设备以外，还包括劳动力，依照马克思主义的理论，后者甚至是最为重要的生产资料。因此中共中央在1953年时提出，“必须随着生产的增长、劳动效率的发挥和群众的觉悟，逐步而稳妥地提高劳动报酬的比例。”（中共中央，1953）全国各地也纷纷制定了“劳力分红”高于“土地分红”的政策。[12]这一理论的实施，不但忽视了土地自身具有的财产价值，而且为后来的高级社“取消土地分红”埋下伏笔；（3）由于执政集团认为农民既看不清历史的趋势，也看不清楚自己的根本利益，因此需要引导甚至强迫他们参加初级社，山西省委领导引用恩格斯理论来证明初级社的合理性和必要性就证明了这一点。[13]

　　（二）高级社：按份共有的集体土地所有制

　　1951年的《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》不但肯定了山西等地农业生产合作社的试验，而且还明确指出，

　　农业生产合作社虽然是互助运动在现在出现的高级形式，但是比起完全的社会主义的集体农庄（即是更高级的农业生产合作社），这还是较低级的形式，因此，它还只是走向社会主义农业的过渡的形式。

　　这意味着，中国新民主主义向社会主义的过渡，土地私有制向集体所有制的过渡事实上从1951年就开始了。1953年6月中共中央政治局会议提出了著名的“过渡时期总路线”设想，依据该路线的设想，中国需要在“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”。这个“相当长的时期”被当时的领导人设想为“需要10到15年的时间或更多一些时间”，[14]同年12月，中共中央将“农民这种在生产上逐步联合起来的具体道路”明确总结为，

　　就是经过简单的共同劳动的临时互助组和在共同劳动的基础上实行某些分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社（也就是集体农庄）。这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。（中共中央，1953）

　　到1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议正式通过了《高级农业生产合作社示范章程》，使农业的生产合作成为一项正式的法律制度。就土地产权问题而言，该章程做了如下规定：

　　①农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料，即私有的土地和耕畜、大型农具，取消土地报酬，转为合作社集体所有，实行“各尽所能，按劳取酬”，不分男女老少，同工同酬；②社员私有的生活资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社；③从事城市的职业、全家居住在城市的人，或者家居乡村、劳动力外出、家中无人参加劳动的人，属于他私有的在农村中的土地，可以交给合作社使用。如果本主移居乡村，或者外出的劳动力回到乡村，从事农业生产，合作社应该吸收他入社。如果他不愿意入社，合作社应该把原有的土地或者同等数量和质量的土地给他；④要求退社的社员一般地要到生产年度完结以后才能退社。社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。[15]

　　从这一规定中，我们可以看出土地产权制度具有了如下特征：（1）土地由农民个体所有变为农民劳动群众集体所有，而且该集体所有制的性质是明确的——即以“按份共有”为基础的土地股份合作制——单个农民将其受法律保护的土地所有权入股加入集体，[16]并且依据其所具有的股权与其他农民一起共同对集体土地享有所有权，其可在符合法律规定的条件下依照其所享有的份额请求分割“入社的土地或者同等数量和质量的土地”的所有权；（2）农民只是以作为生产资料的土地入股参加生产合作社的，对于住房、宅基地等作为生活资料的房产和地产依然是农民私有的；（3）虽然高级社已经是完全社会主义性质了，但实行的只是劳动群众集体所有制，而非土地国有制。[17]

　　1956年1月以后，将互助组、初级社改造升级为高级社运动在全国掀起热潮，到该年年底，全国参加高级社的农户就已占全国农户总数的87.8%。[18]不过，高级社并没有为多数农民所真正理解和支持，1956年秋冬之后，全国各地纷纷出现退社事件。[19]

　　（三）人民公社：抽象的集体所有及其带来的问题

　　尽管高级社遭到了党内干部和农民的抵制，领袖也曾一度认为“任何过‘左’的政策，都会破坏与中农的合作”，但是对于共产主义的理想和狂热最终还是战胜了理性的思考，在将所有的反对意见都打到和消灭之后，[20]毛稍作休息，又发动了人民公社运动。这一运动并没有认真总结农业合作化以来的教训，反而通过意识形态的强化进一步实现了土地的公有制。

　　1958年8月，依据毛泽东在河南新乡县七里营关于“人民公社好”的指示，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决议认为，

　　人民公社是形势发展的必然趋势。……有不可阻挡之势。人民公社发展的主要基础是我国农业生产全面的不断的跃进和五亿农民愈来愈高的政治觉悟……建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针……人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制……（但）实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。[21]

　　中共中央的决议下发以后，很快传到全国各地的田间地头，轰轰烈烈的人民公社化运动开始了。1958年8月到10月，全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社，全国农村基本上实现了人民公社化。[22]与“高级社”相比，人民公社体制下的土地产权制度发生了三个方面巨大的变化：

　　（1）在高级社体制下，农民只要将作为生产资料的农用地交给农民集体经济组织即可，私有房屋以及其地基依然是私有的，然而，人民公社体制却要求社员，

　　根据共产主义大协作的精神，应将包括土地在内的一切公有财产交给公社，多者不退，少者不补。在己经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有，但可以留下小量的家畜和家畜仍归个人所有。[23]

　　按照经典马克思的理论，之所以出现剥削和社会不公，是因为社会成员占有生产资料不均造成的，生活资料—比如“私有房基”并不属于应该“被集体化”的对象，然而在即将进入共产主义的热情的感召下，“私有房基”居然也被塞进“生产资料”中“被公有”了，这为后来的禁止农村宅基地买卖以及商品房建设等问题的出现埋下伏笔。

　　（2）在高级社体制下，土地产权是明确的，即“按份共有”的股份合作制，不但社员有退社并带走土地的自由，而且不同高级社之间的土地也可以相互买卖（但不可以无偿占有）。人民公社体制下土地的集体所有性质却变得模糊——社员将土地交给公社，却“多者不退，少者不补”，而且还丧失了退社和带走土地的自由。

　　更为重要的是，由于宣布“共产主义是天堂，人民公社是桥梁”，“人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。”这使得包括土地在内的公社生产资料集体所有制一跃成为公法上的集体所有，其如同国家所有权一样，既不接受私法的调整，也无法按照私法的理论来解释——直到今天，我们也没有办法在民法关于所有权的性质中找到其应有的位置，关于这一问题，后文将重点分析，此处不再赘言。

　　（3）由于公社主要领导多是由上级派来“国家干部”，主要工作是召开会议以落实中央和上级指示精神，所以相比保留农民身份，拿生产队工分的大队干部，他们对土地和农民的感情十分疏远，却可以按照“平均主义和无偿调拨物资”（简称“一平二调”）的原则随意调配不同高级社的土地和其他生产资料，因此出现了大量随意征调土地的行为，原本性质模糊的土地产权因此变得更加混乱。学者张乐天在其对浙江省海宁县人民公社的研究中细致地讨论了此一问题，他谈到，

　　人民公社随时可以根据自己的需要占用管辖范围内的任何一块土地。土地的占用没有规定的手续，甚至没有正式备案的文件。土地征用尽管经过了大队干部的同意，但这实际上是做做“表面文章”。公社用地是“事业的需要”，大队干部不仅必须同意将世代属于他们的土地划出，而且必须马上同意。同意不同意是一个政治问题，谁也不会为保护已经不属于自己的东西而去犯政治错误。……1958年12月，公社成立伊始，就从L、联新大队划出数十亩土地办起了名不副实的“钱塘江大学”。1959年10月，公社更是划出数百亩土地创办钱塘江公社蚕种场。（张乐天，1998）

　　H. Demsetz曾论证说，

　　在鲁宾逊的世界里产权是没有必要的。产权是一种社会工具，其重要性就在于它在事实上能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。……新的产权的形成是相互作用的人们对新的成本-受益可能的渴望进行调整的反应。（Demsetz， 1967）

　　看来他并非完全正确，在1960年代中国人对共产主义社会的追求中，土地产权确实是一种社会工具，但既不能帮助人们形成合理的预期，也不是理性的反应。

　　（4） “共产风”、“乱指挥”加上“大跃进”运动中的种种激进政策，引起了农民（包括一部分生产大队干部）的严重不满造成，他们不但如同斯科特（James C. Scott，1977）笔下的马来西亚农民一样，“用嘲笑、粗野、讽刺、不服从的小动作，偷懒、装糊涂、假装顺从、装傻卖呆、偷盗、怠工、诽谤、暗中破坏等等”行动表示抗议，[24]而且试图进行“责任田”、“分田到户”等土地制度改革，尽管这种自发的诱致性制度变迁最终被强制性中断，[25]却也迫使中共中央在人民公社的经济政策上，特别是土地政策上一再退让——从开始的“三级所有，以社为基础”，变为“三级所有，以生产大队为基础”，后来又改为“三级所有，以生产队为基础”。政策的不断调整虽然有利于生产的恢复和经济的发展，但是同时也加剧了土地产权的混乱，而且最终使农村的土地产权变得面目全非。

　　1959年2月底的“第二次郑州会议”通过的《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》规定，“规模相当于原高级农业生产合作社的管理区和生产大队，是人民公社的基本核算单位。”1960年11月3日，中共中央称，以“生产大队为基础的三级所有制从一九六一年算起，至少七年不变（在一九六七年我国第三个五年计划最后完成的一年以前，坚决不变）。”[26]不过，到了1961年10月，中央对这一规定又作了修改，将产权制度修改为“三级所有，以生产队为基础”，并在1962年的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》和《农村人民公社工作条例（修正草案）》两个文件中进一步肯定这种制度，

　　生产队是人民公社的基本核算单位。它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变。……生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地，自留山，宅基地等等，一律不准出租和出卖。[27]

　　从此以后，除了局部地区出现过短暂“回潮”以外，“三级所有、三级管理”的农村土地产权制度就基本确定下来。当然，这并不意味着集体之间的土地所有权关系就明确了。因为1962年的《修正草案》同时又规定，

　　有些地方的土地，由于各种原因，几年来变动很大，各队之间过于悬殊，群众要求调整的，应当进行调整，但是不要打乱重分。土地的所有权归谁，可以斟酌情况决定。在有利于改良土壤、培养地力、保持水土和增加水利建设等前提下，可以确定归生产队所有，也可以仍旧归大队所有，固定给生产队长期使用。

　　使用如此含糊的语言来当作土地所有权界定的标准当然迫不得已的苦衷，但也使得后来的人们不但难以界定某一地块当初是属于哪个农民私有，甚至连属于哪一个高级社拥有所有权也界定不清楚了。

　　（四）后人民公社时代：我们保留了什么？

　　当历史的车轮走到1976年时，随着领袖的去世、“四人帮”的倒台和“文化大革命”的结束，中国历史的发展逐步掀开新的一页，土地产权制度也在发生着新的变迁。1980年9月14日至22日，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，并通过《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的决议。该决议同意，

　　在那些边远山区和贫困落后的地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定……（转引自杜润生，2005）

　　后来的实践证明了，那些率先实行包产到户的贫困省份比相对富裕但依然坚守旧体制的省份发展更快，所以“包产到户、包干到户”逐步在全国建立起来，最终发展完善成为家庭联产承包生产责任制，即农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的一种农业生产责任制形式。这种土地经营模式的改变不但激发了农民的生产热情，极大促进了生产力的发展，而且使得人民公社体制失去了存在的必要。

　　1982年宪法规定，按照政社分开的原则，中国恢复乡级政府的设置，在城市和农村按居民居住地区设居民委员会或者村民委员会，作为基层群众性自治组织。农村人民公社、农业生产合作社和其他各种形式的合作社经济，仅仅作为集体经济组织而存在。[28] 1983年，中共中央和国务院规定，乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小，村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。[29]1993年宪法修改时，将“农村人民公社、农业生产合作社”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，[30]从此，“人民公社”在中国的法律中消失。

　　不过，这仅仅是一段历史而非所有问题的终结。1981年6月，中共中央通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，该决议对建国三十多年间的土地政策做了如下评述，

　　建国三十二年来，我们取得的主要成就是：……四、建立和发展了社会主义经济，基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，基本上实现了生产资料公有制和按劳分配……[31]

　　就这样，公社解体了，农民们获得了土地的承包经营权，但公社体制下的土地集体制度却得以保留，而且形成了一种既不同于合作化之前“农民个体所有，家庭自主经营”模式，也不同于“劳动群众集体所有，劳动群众集体经营”模式的“劳动群众集体所有，家庭承包经营”模式——1986年制定并在今天依然实行的《土地管理法》（第10条）将其表达为“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

　　作为公社体制的“遗产”，这种土地产权制度为1980年以后中国经济发展做出了不可磨灭的贡献，但是也为农村土地产权的明晰带来了无穷的苦恼，更为农民土地权益的保护留下了许多无法破解的难题。

　　四、如何解释90年来中国农村土地产权制度的变迁？

　　上述发生在20世纪中国的故事，总是让中外饱学之士狼狈不堪，也让人们对于中国农村土地产权制度的变革增加了颇多好奇。可以想象，人们总会忍俊不禁地追问：这一切都是为什么呢？为什么20世纪以来的中国发生了这样的土地产权制度变迁，而不选择其他道路呢？为什么靠“打土豪、分田地”获得农民支持的中国共产党就一定要选择土地公有制呢？那些为了获得土地私有权翻身闹革命的中国农民，为什么不像苏联农民一样为了保护自己刚刚到手的土地所有权而激烈的抵抗呢？

　　本文既没有雄心全面系统地回答上述问题，也没有找到完全解答这些疑问的方法。不过我相信，“意识形态-社会现实”和“权利-义务”两个分析框架可能会帮助人们从侧面理解过去90年间中国农村土地产权制度所发生的变迁。

　　（一）近现代中国的意识形态：国富民强与马克思主义

　　如果从宏观上看，1840年鸦片战争以后的中国历史就是一部不断被西方资本主义列强侵略的屈辱史。也正是从此时起，如何恢复中华帝国的荣光，找到作为一个民族应有的尊严，实现国家富强和人民富裕，就笼罩在中国有责任感的政治、文化和资本精英们的心头，俨然成为一种意识形态，即民族主义的意识形态。尽管在不同的历史阶段，这一意识形态表现为不同的要求——戊戌变法到抗日战争（1898-1945）期间，主要表现为“救亡图存，保国保种”的追求主权独立的历次运动、革命与战争；1949年以后则表现为如何在一个政治独立的国家框架内摆脱贫困，并以大国的身份与世界其他民族在世界并肩而立，但“追求富强”的理想是不曾改变的，以至于近代以来作为整体的中国人对于几乎每一个问题的把握与分析，判断与取舍，都无不带有此一印记，而且直到今天，这种情况并没有多大的变化。在这个意义上，“国富民强”俨然成为近现代中国的终极意识形态。

　　持中而论，这一意识形态为1840年以后中国的转型做出决定性的贡献，它不但促使近代中国由一个松散的文化统一体（以“天下”为核心理念）转变为独立的现代民族国家（以“政治主权”为主要特征），而且还为今天中国的富强打下来坚实的思想基础。没有这一理念的支撑，任何花哨的理论和盲目的实践对于中国人来说都是毫无意义的。[32]

　　然而，问题在于，近代中国除了国家独立以外，还有倡导科学、实行民主、厉行法治、实现宪政等诸多任务，单一地强调国家独立和富强，将会降低甚至让人忽视其他任务所具有的重要意义，或者将这些任务和价值仅仅看作是实现国家富强的手段。以法政领域为例，从清季末期开始，中国人最初选择的是带有自由主义色彩的“立宪”运动。当时呼吁自由与民主，争取宪政与法治一时蔚然成风。然而。仔细回味这段历史，我们就可以发现，立宪的终极目标并非是为了确保公民的权利与自由，而是试图通过宪政提升公民的能力，最终达致国家富强。[33]

　　诚如本杰明·史华慈（Benjamin I. Schwarts，1964） 所观察到地那样，中国知识分子（以严复、梁启超为代表）对于自由主义的渴求与他们追求国家富强的欲望之间存在着天然的内在紧张，一旦自由主义与国家富强之间发生矛盾，或者可以找到一条通往国家富强更便捷的道路，那么自由主义就必须让路了；或者用李泽厚（1986）的话说，在救亡与启蒙的双重变奏中，救亡总是压倒了启蒙。1920年以后，中国人民（准确地来说，主要是中国的精英们）在中国共产党的领导下抛弃自由主义开始追求马克思主义就是对这种“捷径”的选择。

　　（二）国富民强、“共产主义-社会主义”与土地公有制

　　按照主流意识形态的说法，“共产主义-社会主义”能够成为20世纪中后期中国的主流意识形态，是“历史的选择”，是“人民的选择”。本文并不想质疑这一结论，而是希望探究“历史”和“人民”为何要做出这样的选择，当然，前提是我们假设它们是可以做出选择的。

　　为此，我需要谈及马克思的“共产主义-社会主义”理论以下两个方面的特征：一方面，马克思主义与中国古代“孔孟之道”一样，追求公民德性，追求“共产主义”或者“世界大同”，并且对社会不公、私利、雄心以及物质利益和肉欲快乐合法化进行猛烈批判，这让中国人对马克思主义感到异常亲切；但另一方面，马克思却不像孔子或者卢梭那样试图回到远古的“黄金时代”，因而憎恨甚至诅咒科学技术的进步。相反，他热烈地拥抱那些试图通过“工程—技术方法”（engineering-technological approach）来实现理想社会的思想家（比如伏尔泰、百科全书派、圣西门等等），这让中国人看到了国家富强和民族独立的希望——因为在马克思看来，现代工业和资本主义发展所带来的剥削和社会不公确实应当受到最为猛烈的批判，但他又认为这在“人类的历史进程中”是客观的、进步的和必须的，是人类社会发展不可跨越的一个阶段。他告诫人们，“物质进步是文化丰富的先决条件”，过了这一阶段后，作为资本主义掘墓人的工人阶级将在资本主义的基础之上建立起“物质极大丰富”和“人们道德水平的极度高尚”的共产主义社会。

　　理解上述两个方面甚为重要，因为其中所包括的“现代化”、“工业化”、“物质丰富”和“道德高尚”等关键词，不但是理解20世纪的中国为何最终选择了“共产主义-社会主义”意识形态的根本“命门”所在，而且实际上回答了为什么中国共产党就一定要选择土地公有制的原因。首先，在中国的精英们看来，只有社会主义的公有制，才能“集中力量办大事”，实现经济、技术和社会的快速发展，才能实现国家的富强；其次，只有实行生产资料的公有制，数千年来中国老百姓严重的贫富差距才能从根本上消除，数千年来中国人的自私自利习性才能在国家和集体的“怀抱”中逐渐被消灭，最终才能成为具有高尚道德情操的社会主义新人，而到那时，共产主义就将降临中国大地。[34]

　　当然，这里存在一个显而易见的问题是，无论是在地球上哪一个国家，如果说国家或者民族的独立是关乎所有人的事情，那么所谓“国家富强”对于普通民众来说，通常就过于遥远了，他们更多地关注自己的生活，关心自己的财产，而没有精力，也没有兴趣关注这么宏伟的事情。那为何数千年来生活在小农经济“土地私有”之下的中国民众会接受精英们所追求塑造的“国家富强”的愿景和“一大二公”的理想呢？这就需要强调意识形态的“诱导”和“规制”功能——道格拉斯·诺斯（Douglass C.North，1981）曾提到，意识形态有三种功能，我在这里强调的，大致相当于其所强调的前两种功能。[35]

　　我在上文中已经说明，中国农民之所以参加革命主要是为了获得土地所有权，这一点应该得到承认和坚持的。不过上述的结论是否意味着，中国农民因此就反对彼此之间的互助或者合作？并且反对彼此在互助和合作基础之上的共同富裕呢？很显然，这两个问题的答案都是否定的。事实上，中国农民并不反对互助合作和共同富裕，只是不曾找到实现这一理想的合适道路而已，所以不得不在“昌盛（地主）-衰败（农民）”地恶性循环中彼此竞争，自然村落也不得不如同日月、四季和生死的循环一样，在数以千年计地历史长河中，上演着情节大致相似的悲欢离合故事。

　　据说，如果不是受到列强的入侵，明清时代的资本主义萌芽就能够顺利地发展，中国农民也可以走向现代农业资本主义道路，但这终究只是一种假设，既无法证实，也不曾实现。于是，当有一天，中国的马克思主义者们宣布通过“共产主义-社会主义”理论，中国人可以找到一种实现共同富裕的道路时，这对中国农民来说都是极具诱惑和吸引力的，他们犹豫、怀疑、害怕，但又充满憧憬，最终在意识形态的诱导和动员下，像刚刚生育的妈妈要将自己的孩子送到托儿所一样，在复杂迷乱的情绪中，纷纷交出刚刚拿到手的土地证。

　　当然不是所有的人都会在犹豫中接受意识形态的诱导，或者“随大流”。特别是对于那些是经由数代辛勤劳作而获得土地的农民，以及那些刚刚因为革命胜利而获得土地的贫农和雇农来说，让他们主动将自己的土地交给集体简直是“革”他们的命。对于前者来说，交出土地相当于自毁家业，愧对祖先；而对后者来说，相当于别人许诺给他一个礼物以换取他的支持和奉献，但是任务完成后，刚刚拿到手还没有看上几眼，这一礼物却又被收回去了，那种失落和愤怒自然会十分强烈。[36]这时，意识形态的“规制”功能就发挥效果了，不过，这次是藉由“卢梭-马克思”的“汝不自由，迫使汝自由”的名义，[37]依靠强大的国家机器，农民以及农民组织对于政权的依附性，以及“土改形成的农民私有权并不稳固”（周其仁，1994）来实现的。[38]

　　（三）社会现实的压力与意识形态的修正

　　意识形态不是无所不能的，“诱导”和“规制”功能的发挥也不是毫无条件的。道格拉斯·诺斯（Douglass C. North，1981）曾说，

　　当人们的经验与其意识形态不相吻合时，他们就会改变其意识形态观点，不过……只有在长久的变化有悖于个人的理性或根本改变个人的福祉时，人们才会去改变其意识形态。

　　1930年代，中国共产党在经历了数十年的奋斗后，发现中国的社会结构和生活在其中的民众并不接受“土地公有制”，于是不得不修正自身的意识形态，宣布“地权归农”，由此取得了人民的拥护，并完成了实现国家独立的伟大使命。

　　1950年代，当这个积贫积弱、工业基础薄弱却又踌躇满志、雄心勃勃的国家希望迅速实现第二大任务即“国家富强”时，它又重新竖起“土地公有制”的大旗，只不过这次意识形态的变革是与理想的再次高昂有关，而与过往的经验无关。期间所进行的农村社会主义改造运动，既是为了改变千年以来松散的以家庭为基本生产单位的传统生产方式，提供更高生产效率且更加有利于社会公平的新的组织形式，也是为了更多地把农业剩余转化为工业化积累，完成国家的强大所必须的“资本原始积累”。“人定胜天”的口号可能是这个时期最鲜明的标志，却也暗藏了其失败的必然命运。

　　1970年代末期，当人民公社体制许诺给人们的美好生活演变为日复一日的稳定贫困时，残酷的社会现实终于使那些曾经痴迷于人民公社体制的人们开始行动起来，修改他们关于“共产主义-社会主义”的意识形态。先是安徽省小岗村，18个农民冒着被杀头的危险，以“18个血手印”冲垮辉煌一时的人民公社，并开启了后来中国改革开放的大门，随后中共内部就如何看待这一“诱发性制度变迁”以及其背后所蕴含的意识形态变化发生了激烈的争论。争论的结果是，“共产主义-社会主义”的意识形态被迫做出修正，农民都是或者都应是“大公无私”的人性假设不得不被放弃，执政党也开始以一种实用主义的态度看待马克思主义意识形态，不但承认 “自私、追求财富是人的天性”，而且努力回避意识形态的争论，将发展经济作为自己的第一要务。由此，公民创造财富的渴望因此得到释放，社会也因此获得极大发展和繁荣。

　　（四）意识形态变迁与中国土地制度中的“权利-义务”变化

　　社会理论大师尼可拉斯.卢曼（Niklas Luhmann，1995）在他著名的社会系统理论中认为，伴随着人类社会复杂性的持续增长，人类历史演化经由“分割”时代和“分层”时代，现在已经进入“功能分化”时代，即社会分为政治、经济、法律、宗教以及艺术等等领域，不同的社会系统通过沟通媒介、二元编码和系统项目，一方面进行自我编码且彼此独立运作，比如政治领域的沟通媒介是“权力”，二元编码是有权/无权，系统项目是议会、政府和民主机制；经济系统的沟通媒介是“货币”，二元编码是有货币/无货币（或是投资/不投资），系统项目是市场、价格信号与购买销售；而法律领域的沟通媒介是“法”（权利-义务）本身，二元编码是合法/违法，系统项目是实证法（复杂的法律体系）；另一方面，则通过“沟通”（communications）与周围的环境（由其他系统组成）进行意义连接，从而实现系统间的彼此协调和耦合和社会的有效运作。

　　然而，20世纪的中国似乎并没有实现从“阶层分化”向“功能分化”的完全转变，以至于出现了意识形态统领下的编码互相侵入、边界互相交叉，功能相互紊乱的“怪现状”：艺术不用自己编码“美/不美”，而是用 “政治正确”作为评价的标准；经济不是用“货币/无货币”而是以“是否符合国家权力意志”来进行评价；法律也不是法律，因为强调“阶级斗争”和“生产资料归谁所有”的政治和经济标准，不但不排挤了法律自身的沟通媒介和二元编码，而且还曾一度直接取消了这一系统，文革期间用“政策代替法律”以及砸烂公检法的疯狂运动就是例证。

　　具体到财产的产权制度，法律系统沟通媒介和二元编码的紊乱表现在，分析某一财产制度属于“公有”还是“私有”的逻辑和标准不是法律的“权利-义务”，而是马克思主义政治经济学和“共产主义-社会主义”意识形态所强调的“生产资料归谁占有”——拥有数以百万计甚至千万计股东的现代股份上市公司仍然是财产私有制，是因为生产资料主要被资本家占有；而尽管只有数千人甚至数百人、数十人的农民集体之所以是“公有制”，是因为它的生产资料被该集体内全体农民占有。人们常常疑惑于 “集体所有”往往不过是区区几百人甚至几十人所有，为何在中国被看作是“公有制”而非“私有制”的重要组成部分？其实答案就在这里，而今天中国出现农村土地所有者无法确认也与此一编码错位密切相关。

　　甚为遗憾的是，包括宪法（2004）和物权法（2007）等在内的中国法律至今没有意识到这一问题，依然以马克思主义政治经济学关于生产资料所有制作为衡量土地等财产产权关系的标准，这既表明了在中国进行改革的艰难，也让我们看到了未来中国农村土地产权制度变革的方向。
 【作者简介】
程雪阳，（1984—），男，山西稷山人，郑州大学与荷兰格罗宁根大学（the University of Groningen）联合培养2008级宪法与行政法博士生，研究方向：土地行政法、宪政哲学。
 【注释】
基金项目：本文系沈开举教授主持的国家社会科学基金项目“修宪后的中国土地管理制度改革研究”（07BFX026）的部分研究成果。
感谢荷兰格罗宁根发展研究中心(the center of development studies of University of Groningen )提供的宽松科研环境，发展研究中心Peter Ho教授、赵永军博士、顾自敬研究员、荷兰乌特勒支大学法学院（the faculty of law of Utrecht University ）洪延青博士和陈无风博士，武汉大学法学院田勇军博士、《甘肃行政学院学报》梁罗波编辑，郑州大学法学院硕士研究生李亢、赵晓毅等师友阅读了本文的初稿，并提出诸多建设性的批评建议，虽然我并没有完全采纳，但依然表示感谢。最后，本文的责任由我一人承担。
[1] 之所以对这一判断持有一定的保留意见，是因为即便是站在“法教义学”的立场上，陈的判断也完全忽视了“民族”的因素，或者将这一总结修改为“中国各族人民在共产党的领导下”更符合中国现行宪法的原意。
[2]该宣言做出以后，因为中文稿丢失，一位张姓的中共党员根据英文译稿转译成中文；1921年中国共产党第一次全国代表大会所通过的《中国共产党纲领》同样规定“废除资本私有制，没收一切生产资料，如机器、土地、厂房、半成品等，归社会所有；”《中国共产党纲领 》（1921年7月），第2条。资料来源同为新华网//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-09/27/content_1103387.htm, 最后访问日期同为2010年1月7日。
[3]在《资本论》第3卷的第6篇，即《超额利润转化为地租》一文中，马克思对于土地与地租问题进行了系统论述，不过马克思在这里并不是全面研究“地产”或“土地所有权”的“各种历史形式”的，而只是“在资本所产生的剩余价值的一部分归土地所有者所有的范围内，研究土地所有权的问题。”因此我们无法从中得出马克思对于未来土地产权制度的系统看法。
[4]湖南醴陵地区在1927年11月暴动后，实行过“共同耕种、共同消费”的土地政策。他们打破私有制度，凡属田地一概没收，牛只、肥料、犁具、猪一概公用，“真是‘你的是我的，我的就是你的’”。但是仅仅实行了4个月之后，到1928年3月就失败了（转引自郭德宏，1980）；1927年12月爆发的广州起义，也宣布宣布“一切土地收归国有，完全归农民耕种，杀尽一切地主豪绅，销毁一切田契租约债券，消灭一切田界，各村各区即日成立苏维埃政权”等等土地公有制政策，但是如同1928年1月3日《中国共产党中央临时政治局会议通过的议决案》所宣布的那样，这次革命“所创立的苏维埃政府只存在了三天”。
[5] 《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月）第15、18条。另外，其第19条规定“使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散。但土地所有权原属于地主者，经省以上人民政府批准，得收归国有。”
[6]刘少奇在代表中华人民共和国宪法起草委员会向大会所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中土地的私有制进行了专门辩护，他说到，“ 为了破坏我们的社会主义事业，狡猾的敌人还特别雇用了一些人，如象托洛茨基陈独秀分子，他们装成‘左’的面孔，攻击我们的社会主义改造事业的具体步骤和具体措施。他们说，我们做得‘太不彻底’，‘太妥协’，‘离开了马克思主义’。他们想用这些胡说混淆人们的视听。他们要我们破裂同民族资产阶级的联盟，立即剥夺民族资产阶级。他们又嫌我们的农业政策‘太慢了’，他们要我们破裂同农民的联盟。这些难道不是完全的胡说吗？我们如果照这样作，当然只有帝国主义和蒋介石卖国贼最为高兴。”（刘少奇，1954）。
[7]事实上，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中就已经有了建立农业合作社的想法，只是在1953年前后，这一想法才有机会实施而已。
[8] Hannah Arendt (1963)在《论革命》中谈到了现代革命的意义，认为革命与战争、起义的不同就在于，在革命者看来，革命意味着历史进程重新开始了，一个全新的故事，一个之前从不为人所知，为人所道的故事将要展开。她还将18世纪以来的人们关注的社会问题总结为“贫困的存在”。阿伦特的论断在1949年的中国得到了验证，诗人胡风发表了题为《时间开始了》的长诗，该诗中这样写到“今天/中国人民底诗人毛泽东/在中国新生的时间大门上面/写下了/但丁没有幸运写下的/使人感到幸福/而不是感到痛苦的句子：“一切愿意新生的/到这里来罢/最美好最纯洁的希望/在等待着你！”祖国/伟大的祖国呵/在你忍受灾难的怀抱里/我所分得的微小的屈辱/和微小的悲痛/也是永世难忘的/但终于到了今天/今天/为了你的新生/我奉上这欢喜的泪/为了你的母爱/我奉上这感激的泪/祖国，我的祖国/今天/在你新生的这神圣的时间/全地球都在向你敬礼/全宇宙都在向你祝贺”。（胡风，1949）
[9] 按照历史分期来说，中国共产党对农业的社会主义改造经过了“互助组、初级社和高级社”三个发展阶段，人民公社是另外一个独立的运动和进程。但由于本文的主题是围绕土地所有权如何从私有变为集体所有的，因此没有遵循这一历史分期，而是将互助组省略（依然实行土地私有制），将初级社、高级社和人民公社三者放在一起进行研究。
[10]在此之前毛还支持了东北地区类似的建议。关于山西省委、华北局、刘少奇以及毛泽东围绕“山西农业生产合作社”争论的全面回顾，可以参见（姚力文、刘建平2009；马社香，2008）。刘少奇与高岗（中共中央东北局书记兼东北人民政府主席）、毛泽东就能否“在贷款、供给新式农具和优良品种、劳模奖励等方面给互助组以优先、优待政策”以及能否立即“由个体逐步地向集体方面发展”问题上的争论同样可以参见（姚力文、刘建平，2009）。
[11] 《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》（1951年12月15日），根据中共中央档案馆提供的原件刊印，文件在下发时曾经明确要求“这个决议草案可以在党内刊物上发表，但不要在党外报刊上发表，因为还是草案。”
[12] 在山西省武乡县的四个社“公积金、公益金、教育基金和奖励共占10%，土地分红占40%，劳动分红占50%。平顺、屯留两县的合作社，公积金占10%，土地分红占37.5%，劳动分红占52.5%。壶关、襄垣两县的合作社，公积金占16%，土地分红32%，劳动分红占52%。长治县的合作社，公积金占20%，土地分红占30%，劳动分红占50%”数据来源（陶鲁笳，2009）.
[13]据陶鲁笳先生（原中共山西省委第一书记兼山西省军区政委）的回忆，当时的山西省委“反复研究了恩格斯在1894年撰写的《德法农民问题》”，并用恩格斯下面的论证来支持他们的观点，恩格斯在《德法农民问题》中批评法国社会党人说：“你们企图在小农的所有权方面保护小农，这不是保护他的自由，而仅仅是保护他被奴役的特殊形式而已，这是延长他的求生不成求死不得的状况。”但是“工人阶级掌握政权后，决不能像大土地占有者那样剥削小农。我们对小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，但不是采用暴力，而使采用通过示范和为此提供社会帮助。” （陶鲁笳，2009）。（黑体为本文加注）毛也曾公开表示，“确保私有是资产经济观念”，“群居终日，言不及义，好行小惠，难矣哉。”他认为那些坚持土地私有制的人只看到了农民眼前的利益，是对农民的小恩小惠，但并不符合他们的长远和根本利益（毛泽东，1953）。
[14]当然，后来形势的发展表明，这一估计实在是过于谨慎了，因为仅仅是3年以后，即在1956年，中共中央即认为“过渡时期总路线”所确定的目标基本上完成。也正是基于这样的估计，毛泽东宣布作为过渡时期的宪法，1954年宪法“大概可以管15年左右。”（董成美，2000）
[15] 《高级农业生产合作社示范章程》（1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过，1956年6月30日中华人民共和国主席公布）第2、13、15、11条。
[16] 当时的农业部长廖鲁言受国务院委托向全国人民代表大会就该法律进行立法草案说明时，特别强调，“对于社员的土地，不采取作价收买的办法，……不赞成土地作价入社。”（廖鲁言，1956）
[17]为什么不按照《共产党宣言》的要求直接对农村土地实行“土地国有制”，而只是进行“劳动群众的集体所有”呢？这在当时就引起了很多人的质疑。廖鲁言的立法建议稿中就该问题进行了说明，他说“土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行土地国有，反而可能引起农民的误解。”（廖鲁言，1956）
[18]从1955年7月到1956年1月，中共中央半年间三次改变其对土地合作化进行的计划。1955年7月提出要在1960年以前实现初级合作化，高级社1960年以后再开展；10月份将其修改为“要在1958年实现初级合作化”；到1956年1月，又提出要在1956年就实现初级合作化，1958年实现高级合作化。为此，还专门成立了中央农村工作部以推行农业合作化。受中央这种精神的鼓舞，各个地区的实际进程大大加快了，所以1956年就基本完成了建立高级社的任务。
[19]广东、浙江、江苏等地的退社现象尤为明天，相关资料可以参见（中华人民共和国国家农业委员会办公厅，1981）
[20]快速农业合作化的政策即便是在党内也不是所有人都支持。特别是主持中央农村工作部工作的邓子恢（副总理兼任部长）和杜润生（秘书长）不但公开质疑了中央的政策，而且与毛就合作化的速度进行了数次激烈争论。特别是主持中央农村工作部工作的邓子恢（副总理兼任部长）和杜润生（秘书长）不但公开质疑了中央的政策，而且与毛就合作化的速度进行了数次激烈争论，以至于被毛泽东不点名批评了中央农工部和邓子恢，认为他们“像一个小脚女人，东摇西摆地在那里走路，老是埋怨旁人说：走快了，走快了。过多的评头论足，不适当的埋怨，无穷的忧虑，数不清的清规戒律，以为这是指导农村中社会主义群众运动的正确方针。……否，这不是正确的方针，这是错误的方针”。1955年7月，毛指示，各地不需要经过农工部直接将合作化的情况上报中央，到后来干脆以农工部“十年来没干一件好事”为由，撤消了这个部。相关历史可以参见（项小米，2006）
[21]《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》（1958年8月29日），《人民日报》刊印。之所以认为人民公社有共产主义成分，是因为1919年12月时列宁曾指出“农业公社是个很响亮的名称，是与共产主义这个概念有联系的。”相关历史回忆可以参见（薄一波，1991）；20世纪前半叶苏俄和共产国际对中国农业合作化及土地产权制度变革的影响可以参见（刘建平，2009）
[22]数据来源：中国共产党新闻网//cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/66833/4709475.html，最后访问日期为2010年1月4日。当代中国农业合作社编辑室（1992）的统计数据是“全国农村共有人民公社23384个，参加的农户达总农户数的90.4%，平均每社4797户。”另外一件提及的事情是，1956年左右，当中国尝试进行农民集体化改造时，社会主义的标杆—“苏联老大哥”曾劝阻中国领导人说，俄国农民有很长的米尔（公社）传统，尚且需要动用飞机打炮才可以实现土地集体化，中国农民数千年“小私有”，岂能轻易顺从“一大二公”，上述的数据着实令苏联人，甚至也让中国人震惊。
[23]《喳蚜山卫星人民公社简章(草案)》第5条。1958年9月4日，《人民日报》全文刊发了经毛泽东亲自修改的《喳蚜山卫星人民公社简章(草案)》。作为全国人民公社创建的样板。
[24]人民公社期间，中国民间流传的民谣支持了斯科特的判断。比如有地方民谣以极为幽默的语气谈到，农民“出工鹭鸶探雪，收工流星赶月，干农活李逵说苦，争工分武松打虎。”有的则采用夸张式的手法，表明农民的消极抵抗“一队的钟，二队的哨；三队的铁轨（敲一段废铁轨来代替上工的钟），四队的号；五队的队长满街跑，六队的干部挨门叫；一天到晚挺热闹，就是社员喊不到。”可以参见(陈大斌,1983;张乐天,1998)。
[25]1956年3月-1957年11月、1958年12月-1959年10月、1960年7月-1962年9月，中国曾经发生过三次“包产到户”的浪潮，不过，最终都一次一次夭折，一大批支持“包产到户”的领导干部也因此受到了极为严重的惩罚。相关资料可以参见（南方周末，2003；钱让能，2000）
[26]这一要求是在周恩来主持起草，毛泽东亲自修改的《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(又称十二条)中予以规定的，是周恩来和邓小平努力的结果。
[27] 《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》（1962年2月23日）；《农村人民公社工作条例(修正草案)》（1962年9月）。1961年《农村人民公社工作条例(修正草案)》通过后，中共中央分别与1962年6月、9月进行过两次再修订，但名称没有变化。
[28]《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日五届全国人大五次会议通过）第9、29、113条。
[29]《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》（1983年10月12日）第2、7条。
[30] 《中华人民共和国宪法》宪法修正案第6条。（1993年3月29日第八届全国人大第一次会议通过）
[31] 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过）
[32] 以毛泽东为首的中国共产党人很早就意识到这一问题，在1936年与美国记者斯诺的谈话中，他谈到“对于一个被剥夺民族自由的人民，革命的任务不是立刻实现社会主义，而是争取独立。如果我们被剥夺了一个实践共产主义的国家，共产主义就无从谈起。”（转引自埃德加?斯诺，1937）。
[33]中国现行宪法依然宣扬危机意识（比如将《义勇军进行曲》定位国歌）和进步意识（比如追求现代化）就是很好的例证。关于现行宪法与追求国家富强之间的关系，可以参见（陈端洪，2008）。
[34]当然，在具体的事实过程中，“工程技术立国”与“道德立国”之间并不是完全契合的，而且彼此之间矛盾和冲突不断。一个很明显的标志是，在1949-1979年间道德话语占据了主流意识形态，而1979-2009年间，“工程技术立国”则受到重视。徐勇（2007）认为“土地归公”遵循的是民族－国家的逻辑，它为建构统一的主权、强大的中央权威和对乡土社会的渗透提供了基础。这与本文的分析理路是暗合的，因为20世纪中华民族“独立”的过程就是“民族国家”的建立过程。另外，徐文对现代国家建构、公民对国家的认同与土地制度之间的关系作了极为出色的分析。
[35]Douglass C.North强调了意识形态三个层面的作用，前两个层面是（1）意识形态是一种节约机制，它通过提供给人们一种“世界观”而使决策过程简化；（2）意识形态不可避免地与个人认知世界的公正性上所持的道德态度、伦理判断交织在一起。(Douglass C. North, 1981)
[36] 张乐天在他所著《告别理想—人民公社制度研究》一书中提到，“那些最保守的农民时时做着退社的迷梦，甚至采取破坏合作社的行动。至少到60年代初期，我们还能遇到这样的农民。”（张乐天，1998）
[37]马克思主义很明显接受了法国大革命时期人们对于“自由”的理解，而法国大革命时期的“自由”观念则在很多程度上来源于卢梭。毛泽东则基本接受了“卢梭-马克思”的看法，他认为“确保私有是资产经济观念”，“群居终日，言不及义，好行小惠，难矣哉。”关于卢梭对于“自由”以及“公意”的论述参见卢梭《社会契约论》一书，也可以补充参考(Isaiah Berlin, 1952) ;关于马克思与卢梭在思想史上的关联可以参见(Isaiah Berlin, 1959).
[38]周其仁（1994）十分出色地讨论了土地公有制在1950年代中期以后的中国十分容易地实现的原因。
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