如何更好地实现国家林权的价值
发布日期：2004-07-09 文章来源： 互联网
[内容摘要] 我国的国有森林资源对于我国的森林覆盖率起着决定性的作用，如何实现国有森林的可持续发展，是一个急需解决的问题。实现森林资源良性发展的前提条件是解决好森林的经营问题，即如何更好地实现国家森林所有权的价值。
[关键词] 国家森林所有权，国有森林的市场化，森林的经济效益，森林的生态效益
森林是国民经济的宝贵资源，它在保持自然生态平衡中具有极其重要的作用，是保障人们良好的生存环境和农牧业高产稳产的重要条件。森林对人类社会能发挥很多的功能，它在涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、减少污染、净化空气、降低噪音等各方面，都起着非常重要的作用。这些作用，是森林对整个社会都具有的作用。
除了上述在保护自然生态方面的作用，森林还具有非常巨大的经济价值，它可以提供木材、能源及各种林副产品，
森林旅游可以带来不菲的经济收入。有报告显示，庐山的旅游门票收入在九九年达到近亿元。森林资源属于可再生资源，对其进行的开发利用应是在维持其再生能力前提下的持续利用、永续利用。也就是对其开发应当适度适量，遵循自然规律，维持其再生能力，保持生态系统的物质平衡，使其得到持续利用。更为重要的事，应当对其进行营造养殖，增强其再生能力。尤其像我国这样一个森林覆盖率非常低的国家，更要强调营造养殖。但是，人们为了暂时的经济利益，易于过度地采伐、利用森林。随着人口的增长，人类经常以违背自然规律的方式对森林进行采伐，使得森林的总量不断地减少。这同时损害了森林的社会经济效益和森林的自然生态效益。
我国的国有森林资源对于我国的森林覆盖率起着决定性的作用，如何实现国有森林的可持续发展，是一个急需解决的问题。实现森林资源良性发展的前提条件是解决好森林的经营问题，即如何更好地实现国家森林所有权的价值！
一、国有森林的市场化
国家对林地和林木结合在一起的森林所享有的占有、使用、收益、处分的权利为国家森林所有权。①在我国，除了法律规定属于集体所有的森林以外，其它森林属于国家所有。森林资源对于一个国家的经济、环境以及社会来说具有非常重要的意义，多数国家都在法律上规定了森林资源的国家所有权。《日本林业法》规定，“国有林系指产权归国家所有的森林，或按国有林业法规定的森林。民有林则指国有林以外的森林。”②《德国联邦森林法》规定，国有林包括属联邦单独所有或属州单独所有的森林；以及一个州拥有共同所有权的森林。印度尼西亚林业法规定，“国有林即在所有权无归属的土地上所长成的成块林区或成片森林。”国家对于森林资源的所有权，从国际范围来看是一种对于森林资源的主权，从国内范围来看是一种民事权利。国家是一种拟制的主体，不能实际行使所有权，我国现行法律规定，国家所享有的森林所有权是由政府机构依照法律的授权来行使。我国的国有森林在全国的森林蓄积量里占有相当大的比重，这部分森林对于我国的生态环境和林业经济的影响是非常大的。目前，我国的国有森林主要由国营的林业企业进行经营，而这些林业单位基本是由林业部门进行管理，其经营措施基本由林业部门制定。所以，国有森林主要是由林业行政机构进行经营的。但是，由行政机构代表国家对国有森林特别是对于用材林、经济林、薪炭林的经营管理，往往是低效的，甚至是无效的。从实现用材林、经济林、薪炭林的国家所有权的经济价值来看，行使国家所有权的林业部门很难真正关心国有森林实现了多少利润，因为利润的多少可能与官僚的个人利益没有太大的关系。而且，为了谋取私利，国有森林的管理者往往在国有森林的交易中损害所有权人的利益。从保护森林资源来看，作为国有森林经营者的林业部门自身又是国有森林的行政管理主体，在监督者和被监督者为统一个主体的情况下，在官僚的个人利益的驱使下，在官僚机构的一贯的惰性的作祟下，有关采伐数量、采伐方式等的法律规定常常很难得到遵守。我国的森林覆盖率在世界上是水平较低的。急需大力发展林业，加强对森林资源的保护。吸引社会上的投资，是一个很有效的途径。这就要求国有森林的经济价值能够通过市场体现出来，即，要求国有森林能够作为资产进入市场。首先，国有森林的行政管理主体和经营主体应当分离。国家作为所有权人，以一定的方式将国有森林的使用权转让给具有独立的法律人格的市场主体，由市场主体经营国有森林。行政管理主体的职能就是作为法律的监督者、执行者，经营者在行政管理主体的监督下独立经营国有森林。通过这种国有森林使用权的转让、所有权和使用权的分离，实现国有森林的资产化、市场化。国有林地同样可以通过此种方式进入市场。当然，国有森林的经济效益和生态效益的更高效的发挥，有赖于完善的法律制度的建立。经营主体所享有的权利、所承担的义务以及需具备的资质条件，所有权人的权利义务等，应当由法律予以明确，为国有森林进入市场提供法律基础。我国现有的相关法律规定为，“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。”③这样的原则性规定，过于简单，对于实现国有森林的市场化来说还远远不够。
二、经营主体的权利义务
对于所有权人来说，实现国有森林市场化有双重目的，即更好地实现国有森林的经济效益和生态效益。而经营者真正的目的只有一个，获取利润。采伐权对于获取利润是至关重要的。所以，国有森林的经营主体的核心权利是采伐权。那么，如何确定采伐权的具体权利内容对于国家和经营者都是一个最为关键的问题。我国法律规定了森林的年采伐限额制度，国有森林的经营者也必须遵守这一法律制度。这样，经营者所享有的采伐权就同年采伐限额制度紧密相关。经营者享有采伐权在概念上是确定的，但是，采伐权的实际权利内容在年采伐限额经过政府的批准后才能得到确定。④采伐权在概念上是法定的，但在具体内容上是由政府决定的。政府在审核批准年采伐限额时，需要考虑一下两个因素：1保持森林的可持续发展，保证森林总量的递增。这就要求科学地确定采伐量。我国法律规定了用材林的消耗量低于生长量的原则。⑤根据此原则，森林的采伐量首要地取决于其蓄积量以及生长量。2经营者的经济效益，使经营者有利可图。政府在决定年采伐限额时，要考虑其所决定的采伐量能否给经营者带来利润。否则，国有森林的市场化是很难进行下去的。在年采伐限额制度的基础上，我国法律规定了采伐许可证制度，“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。”⑥根据此规定，经营者最终能否取得采伐权，取决于其能否取得采伐许可证。采伐许可证制度使得国有森林使用权人的采伐权具有了不确定性，但不能据此就认为采伐权是一项特许权，它仍然应该是包含在国有森林使用权中的一项法定权利。《森林法实施条例》规定了不得核发采伐许可证的几种法定情形：“（一）防护林和特种用途林进行非抚育或者非更新性质的采伐的，或者采伐封山育林期、封山育林区内的林木的；（二）上年度采伐后未完成更新造林任务的；（三）上年度发生重大滥伐案件、森林火灾或者大面积严重森林病虫害，未采取预防和改进措施的。”⑦经营者若无以上法定，便能够取得采伐许可证，获得采伐权。即，能否取得采伐许可证，不是由政府裁量的，是法定的。据此，采伐权在概念上是一项法定权利。另外，法律规定，“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”⑧可见，决定采伐权的权利内容的，仍然是年采伐限额制度。但是，采伐许可证制度和年采伐限额制度是互相补充的法律制度，两者共同构成政府的公权力对经营者的私权利的限制。这种限制在经营者初始取得采伐权这种私权利时就存在，即，国有森林所有权人转让给使用权人的采伐权，本身就是一种受到公权力限制的私权利。这种限制是权衡个人利益和社会利益的必然结果，也是整个社会对公平、正义的再认识。在森林日益减少，其生态功能日益受到重视的情况下，对经营者的采伐权进行一定程度的限制愈来愈成为必要。除了采伐权受到限制以外，经营者对国有森林的使用权在多方面受到限制。如，我国森林法要求经营者根据政府制定的林业长远规划编制林业经营方案，以对经营者的经营行为进行宏观调控。政府通过林业发展计划对森林经营者的自主经营行为进行干涉，使经营者的经营行为与所有权人的发挥森林的生态、社会功能的目的保持一致。各国普遍采用了这种做法，如有些国家规定要求森林所有权人和林业权人必须按照林业发展计划进行林业的开发利用，以确保森林效能得到发挥。⑨而且规定，森林所有权人和林业权人要根据全国和地方的林业发展计划制定林业经营计划。林业经营计划经政府主管部门审查批准后，林业权人要依据批准的林业经营计划制定短期计划具体实施。不按照林业发展计划制定林业经营计划或不执行计划者，由政府主管部门提出警告或劝告，并可要求其修改林业经营计划。⑩因为森林即具有经济性，可以带来经济效益，又具有很强外部经济性，即生态性、社会性，现代林业经济中，经营主体不再享有纯粹的私权利，经营主体所享有的私权利处处渗透着政府的公权力的限制。
与经营者所享有的采伐权相对应的，是经营者所承担的支付使用金义务和采伐后的更新造林义务。采伐和更新造林是不可分割的。采伐行为对森林的生态、社会功能所造成的减损，只有通过更新造林才能得到补偿。我国《森林法》规定，“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”⑾更新造林，是采伐者的一项法定义务，经营主体与代表国家行使所有权的机构订立的承包经营合同不能变更、免除此项义务。不仅构成违约，也构成违法，要承担违约和违法的双重法律责任。
相对于国有用材林、经济林、薪炭林，国有防护林和特种用途林的主要价值在于发挥其生态、社会功能，难以产生经济效益，因而主要目的在于获取利润的市场主体不愿对其进行投资，一般由林业行政部门代表国家对防护林和特种用途林进行管理、维护。但是，这里同样存在行政部门一贯的低效、无效，也同样存在监督者和被监督者二位一体的问题。应该创造条件，让市场主体对这两类森林进行维护、经营。某些防护林和特种用途林业可以产生一定的经济效益，如旅游、观光等所带来的利润也是不菲的。所以，只要允许经营者享有一定的权利、获取一定的利润，这两类森林也可以交给市场主体进行经营。防护林和特种用途林的经营主体的核心权力不再是采伐权，而是债权，即获得对其维护森林行为的报酬的权利。我国法律规定，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”⑿又规定，“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”⒀对于可以发展森林旅游的防护林和特种用途林，国家作为所有权人可以把旅游经营权以一定的方式转让给森林的经营主体。旅游带来的利润可以实现以林养林，减轻政府的财政负担，也可以用来种植更多的防护林和特种用途林。
国有森林进入市场，由市场主体经营，经营者在获取利润的同时，负担了维护、发挥国有森林的生态、社会功能的义务，即经营者的获取个人利益的同时也要造福于社会。国有森林由市场主体进行经营，在实现经济效益发面与行政部门的管理、经营相比较，可能效率更高。但经营者为了获得更多的利润，往往忽略其所负担的造福于社会的责任，甚至故意地不履行此义务。如过度采伐、怠于更新造林等。但如果经营期较长，从长远考虑，经营者会积极地更新造林、适度采伐，因为那样更符合森林的经营规律，可以带来长远的更多的利润。为了使经营者遵守采伐量低于生长量的规定，就应当使其在遵守此规定的条件下能够获得利润。这可以通过市场实现。首先，政府应该放开木材的价格，由市场来决定木材的价格。比如，在价格较低时，经营者需要采伐100单位的木材才能获得合理的利润，而在价格较高时，经营者可能只需要采伐70或者50单位的木材就可以获得与原来相当的利润。提高木材的价格，还可以促进木材代用品的开发、使用，这又可以减少木材的采伐。其次，对于可以发展森林旅游的国有森林，国家可以将森林旅游的经营权包含在森林的使用权中，转让给经营主体。可以在法律中明确规定国有森林的使用权包括森林旅游经营权。此举可以促使经营主体积极地开发森林旅游，因为相对于采伐后的更新造林义务，经营森林旅游的成本低很多。而且，森林的经济利用决非只有用材一种方式，森林里蕴藏着许多由经济价值的利用方式，应当积极地开发更多的价值载体，尤其是有利于生态保护的利用方式。可以通过法律规定预先赋予经营主体对于可能开发出来的某些新的价值载体的经营权，享有这些权利以后，为了获取更多的利润，经营者会发挥积极性、创造性，开发出更新、更好的使用森林的方式。
注释：
① 肖乾刚：《自然资源法》，法律出版社1992年版，第151页。
② 《日本林业法》第2条。
③ 《中华人民共和国森林法实施条例》第15条。
④ 《中华人民共和国森林法实施条例》第28条。
⑤ 《中华人民共和国森林法》第29条。
⑥ 《中华人民共和国森林法》第32条第1款。
⑦ 《中华人民共和国森林法实施条例》第31条第1款。
⑧ 《中华人民共和国森林法》第33条。
⑨ 参见《日本林业法》第6条—第8条，《韩国山林法》第6条—第7条，《德国黑森州森林法》第6条—第8条，《印度尼西亚森林法》第6条—第8条。
⑩ 参见《日本林业法》第10条—第18条，《韩国山林法》第8条—第7条，《德国黑森州森林法》第19条。
⑾ 《中华人民共和国森林法》第35条。
⑿ 《中华人民共和国森林法》第8条第2款。
⒀ 《中华人民共和国森林法实施条例》第15条第3款。
