【摘要】《循环经济促进法》的颁布，既是立法的一次重大突破，又对我国的经济发展意义重大，然该法只是从原则上对于循环经济的发展作了整体性的介绍，笔者以为要想促进循环经济的发展，实现“资源节约型、环境友好型”的社会目标，还应建构完善的循环经济的相关配套制度。由此，本文介绍了一些相关的制度，如责任制度、公众参与制度、可持续消费制度、垃圾处理制度、风险预防制度。
【英文摘要】The recycle economy law is a legislation’s breakthrough, and also would be playing an important role in stimulating economic development. However, the law has only stipulated the principle of developing the recycle economy. In my opinion, to promote the development of recycle economic system and achieve the 'resource-saving and environment-friendly' social objectives, we should also establish the related system to perfect the recycle economic system. Therefore, my article will introduce some related systems, such as the responsibility system, public participation system, Sustainable consumption system, waste disposal system and risk prevention system.
【关键词】循环经济；责任制度；可持续消费制度
【英文关键词】recycle economy; responsibility system; sustainable consumption system
【写作年份】2009年
 【正文】
一、我国循环经济的立法现状

循环经济思想萌芽于20世纪60年代，以美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”为早期代表。鲍尔丁对传统工业经济“资源—产品—排放”的开环范式提出了批评。2002年世界环发大会决定在世界范围内推行清洁生产，并制定行动计划。在上述背景下，循环经济理念应运而生。发展到今日，循环经济理念在美国、德国、日本等国家的立法上都有所体现。具体来说，“循环经济”是运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、再循环’为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征的社会生产和再生产范式，其实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益。

我国于2002年把颁布的《清洁生产促进法》是循环经济理念的第一次立法尝试，时至今日，循环经济制度无论从理论上还是立法上说都有一定的发展，于2008年8月通过的《循环经济促进法》便是最好的佐证。该部法律从整体上规定了循环经济发展的规划制度、产业引导制度、评价指标体系和考核制度、生产者责任延伸制度及产品回收利用制度、重点企业资源节约和定额管理制度等。然有些学者认为这些制度规定的过于原则，就目前来说可操作性不强，对其能否促进我国的循环经济的发展产生怀疑。

然笔者并不认同此说法，立法者应是在立法之初就有意于这种总纲式的规定的。因为，首先从法律性质来说，新制定的《循环经济促进法》是定位于“促进性立法”，“促进性立法”即是指针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成，急需鼓励形成市场规模的领域，是相对于“管理性立法”的一种新的立法模式。它不同于管理性立法但对管理性立法起着补充作用。[2]将新出台的循环经济法律制度定位于“促进性立法”，就是指该法是促进循环经济形成之法，重点在于为循环经济的发展奠定基础，铺平道路，扫清障碍。其不需要明确对循环经济所包含的废物综合利用、垃圾的具体回收、清洁生产、废物处理等进行具体规定。其次，从立法角度来说《循环经济促进法》定位于政策性立法，其主要是规定政府的推动型措施,通过规范政府的行为来引导、推动循环经济的有序健康发展。从其调整机制来看，侧重于事先的规范、指导，而不在于事后的制裁。

尽管如此，如果要切实地促进我国循环经济的发展，促进经济、环境及社会的共同进步，笔者以为，应在“可持续发展理念”的指导下和《循环经济促进法》的统筹下，继续完善循环经济的法律制度体系，具体来说应从以下方面来考虑。

二、对完善循环经济制度的几点思考

（一）建立相关的责任制度体系

虽然《循环经济促进法》规定了不同主体相关的责任承担方式，但鉴于法律主体身份的不同、社会地位的不平等、经济实力的悬殊、信息量的不对称，其承担的责任大小也应异化。笔者以为，应从纵横两种模式建立起循环经济的责任制度。

横即从法律身份、法律地位的角度来说，政府、企业分别处于不同的社会地位，其担任的社会角色不同，那么其承担的法律责任方式亦应有所不同。对于政府来说，其作为循环经济制度的规划者如果因为其政府怠于行使职责或不当的行政行为导致环境污染或破坏，从而导致周围居民受害时，应该承担行政赔偿责任；如果是因为无过错而导致的损害则应承担相应的行政补偿责任。对于企业来说，如果只违反法律规定，应当承担行政处罚的责任；如果因其合法行为导致受害人的人身、财产利益受损，则应承担损害赔偿责任；如果因违法行为导致受害人的人身、财产利益受损，则应承担相应的行政处罚责任和损害赔偿责任。当政府与企业的行为共同造成环境污染或损害时，政府作为社会的统筹规划者，应该承担多于企业的责任。

纵即从耗能程度、污染程度的不同、经济实力的悬殊、环评指标来说,各主体承担的责任大小亦应有所不同。对于高危险、高耗能、高污染的行业其一旦造成环境污染或损失，即应承担高于普通行业的责任,这些企业一般来说其经济实力也较强，亦能承担得起其相应的责任。例如《循环经济促进法》中对于电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材等企业的处罚就要高于普通的电器电子企业的处罚；同一行业中，可据环评指标来作为企业承担责任大小的标准。这要求政府做好相关的环评工作，如果造成相同的环境损害后果，对于环评影响较好的企业其承担的责任应小于环评影响差的企业。

（二）完善公众参与制度

循环经济是一项系统工程，需要政府、企业和公众的共同努力,发挥各自的优势，加强合作，形成合力。孙佑海在《制定一部适合中国国情的循环经济法》一文中说到：“循环经济法应当明确公众参与循环经济管理的内容、渠道、方式，鼓励和支持公众参与发展循环经济”。[3]《循环经济促进法》第三条也规定了发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循公众参与的方针。也就是说政府作为社会的管理者，要建立和完善相关的法规、政策体系，加强公共管理与服务，为社会各界发展循环经济排忧解难。企业作为发展循环经济的主体，则需要从根本上调动企业自身节能降耗、防止污染的积极性，并从标准和定额上对企业提出硬约束和硬要求，促使企业不得不在发展循环经济上竭尽全力。公众作为产品的最终消费者，社会生产链条的末端，是推动循环经济发展的主要动力，这就强调公众也要普遍性的参与到循环经济的发展计划当中。

公众参与强调的是全过程的参与进行，具体体现为实体上和程序上两方面的内容。

从实体方面来说：包括参与制定有关的法律和政策，参与法律实施的社会监督两方面的内容。首先在参与制定有关的法律和政策方面，现规制的法律、政策制定主体是循环经济的管理部门或者其他环境保护机关，例如：国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划、循环经济评价指标体系；国家建立健全循环经济统计制度、能源效率标识等产品资源消耗标识制度；国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金；国家制定合理的税收优惠、价格政策等。笔者以为，公众作为社会的终极利益者，有权利参与到关系其利益的循环经济政策的制定过程中，发出其利益心声。其次在参与法律实施的社会监督方面，现实社会中，由于企业实施循环经济政策的情况如何具体涉及公众的利益，且公众对于企业来说又没有类似于政府的GDP的政绩考核，往往能比政府监督部门更客观公正的发挥监督作用。当然这需要以公众有知情权为前提，这就要求政府建立完善的信息公开制度，及时、准确的公布列入强制回收名录的产品或者包装物、各企业的生产情况、各企业的环境评价指标指数等内容，使公众能及时了解企业的废物生产情况、政府管理经济的方式等内容，更好的发挥出对企业的监督作用。

从程序方面说，程序是附着于实体上的内容来说的，也分为两个层次。在参与制定有关的法律和政策方面，可以通过举行专家论证会、采取听证会等形式，邀请环保专业人士、经济专业人士、普通民众参与到循环经济政策的决策中，听取各方的意见，最后总结得出最佳决策方案。在参与法律实施的社会监督方面，政府则应在政府公文、权威报刊或官方网站上及时发布各企业及社会的有关情况。

（三）明确“可持续消费制度”

循环经济促进法目前来说只在第十条中规定了“公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源”这一原则性的规定。笔者以为，行政机关应该根据这一原则结合现实情况制定出具体完善的“可持续消费制度”，该制度的内容可包括可持续消费制度的目的、具体制度设计、奖惩制度等，全方位的对可持续消费制度进行规定，以方便具体执行。从主体涉及角度来说又应包括公众、企业和政府分别作为消费者所应承担的环境保护义务。公众在消费领域内承担的环境保护义务就是指公众处于循环经济链条中的末端，应该贯彻“绿色消费”的理念，优先采购、积极消费循环保产品。企业作为初级产品的加工者，必须采用先进技术，尽量的节省资源的消耗，提高资源的利用率；企业作为产品的生产者，必须向社会提供合格的绿色产品。政府作为消费者的行为，是指政府除了社会管理者的身份，亦要进行日常的生活行为，当政府作为普通消费者应承担的环境保护义务内容就是政府应优先采购循环产品，实施绿色采购。由于政府作为买方往往是大宗的采购行为，这就为废旧资源制造的产品创造了更大的市场需求，使废旧资源利用产业能够在激烈的市场竞争中站稳脚跟，并且政府的这一模范行为，也将为在全社会倡导可持续消费发挥表率作用。如果将这一制度贯彻执行，则不仅可以节约资源，保护环境，还有助于废旧资源利用产业的生存和发展。

（四）完善垃圾处理制度

传统社会经济的增长是通过废弃物的不断增长为代价的，人们只注重如何从地球中提取物质资源，对于如何处置废弃物则漠不关心，或者采用“先污染后治理”的模式对已造成的污染进行简单的处理。以至于到今日，资源短缺、垃圾成灾成为制约经济发展的瓶颈。据了解，中国城市生活垃圾的历年推存量已达60多亿吨，侵占了5亿多平方米地，造成全国200多座城市陷入垃圾包围之中。[4]《循环经济促进法》第41条规定“政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率”。笔者以为，应本着“提高生活垃圾资源化率”的目标，政府还需制定《生活垃圾处置制度》，该制度可具体规制政府、企业、公众和环保NGO对于垃圾处理的相关规定。主要内容可包括：政府作为社会的管理者，应该承担垃圾处理的统筹规划责任，如推行垃圾分类制度、设定垃圾分类标志、规定垃圾投放时间、设定合理数量的垃圾箱、完善垃圾收费制度、设置垃圾处理奖惩制度等。公众应提高自身环保素质、加强环境意识，自觉遵守行政法律的规定，做好垃圾分类的各项收集工作。企业则主要是改进生产工艺、采用先进技术和设备提高资源的利用率，从源头上减少垃圾的产生；企业还应自觉做好本企业的垃圾分类收集工作，单独或集中处理废弃物，以配合当地政府的环保工作。环保NGO作为公众的一种社会组织，是公众利益的代表，由于其专业性，应该充分发挥与政府、企业之间联系的桥梁作用。

（五）确立风险预防制度

上世纪80年代，德国著名社会学家乌尔里希?贝克(U. Beck)在其《风险社会》一书中就明确提出“风险社会”这一理论，“风险社会的理论基础是“自然的终结”。在全球化的大背景下，人类社会面临着比以往任何时候都更多的风险，如大规模失业的风险、贫富分化加剧的风险等……”[5]其表现在环境领域就是“生态风险”，即人类无视自然规律，滥用科学技术，打破了传统的和谐状态，引发生态安全基础的动摇。笔者以为：这一切的浅层原因可以归于“科技”，科技作为人们认识世界、改造世界的工具，名副其实的诠释了“双刃剑”的含义，既带给了人们物质生活的极大丰富，又带来了更多的潜在风险。在循环经济领域内，由于循环经济的发展主要依托于技术创新，需要以科技带动产业技术的发展，风险亦不可避免的存在于循环经济发展过程当中。另外，由于风险本身的特性，可能会因为某些隐性的因素限制人们的认识。按照马克思主义哲学理论，人的认识是有限与无限的统一，有限针对现阶段而言，在现有的知识背景与技术条件下人们的认识是有限的；无限针对人的认识潜力而言，时间是不断向前推移的，人的认识又会随着时间的推移、知识的进步、技术的进步而逐渐加深。因此即使在科技高度发达的今天，人类也不可能完尽的认识或预测到将来可能发生的危险或风险。

关于风险预防制度的内容，可借鉴《里约宣言》对其的规定，即“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇到严重或不可逆转损害的危险时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”[6]风险预防原则强调不以科学的不确定性为不行动或延迟行动的理由。由于技术的隐蔽性、风险性，在循环经济中的资源再利用过程中可能会出现一些现有的科学技术还无法确定的危险性，如废物再利用的材料可能对人体的身体有害、对环境造成污染、引起生态破坏等情况，为保证循环经济更为顺利的发展，有必要建立“风险预测原则”，对现有科技对各项技术的利用做安全性评估，以规避循环经济在面对突发事件所发生的危险及造成的损害。

结语：循环经济制度体系的建构应该是项系统工程，由于笔者理论功底不够深厚、学识及能力的有限，在此只介绍以上几个制度的相关内容，希望会有更多的学者对此提出更多更好的建议，以完善循环经济制度，促进我国循环经济制度的发展，实现“资源节约型、环境友好型”的社会目标。
  【作者简介】
 钟泉泉，江西省新余市人，福州大学环境与资源法学硕士。 
  【注释】
 [1]左铁镛，《发展循环经济—构建资源循环型社会》，//news.sina.com.cn/0/2004—11—21/1056430186
[2]李艳芳，《促进法立法研究》，载《法学评论》，2005年第3期
[3] 孙佑海，《制定一部适合中国国情的循环经济法》，载《南京农业大学学报》，2007年第7期
[4] 中国固废网专题报道，//report.solidwaste.com.cn/lajichuli/
[5][德]乌尔里希•贝克著，《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第57页
[6]王曦著，《国际环境法》，法律出版社1998年版，第116—117页