行政复议举证责任是指由法律预先规定，在行政复议案件的真实情况难以确定的情况下，当事人应当提出自己的主张，证明自己的主张，否则，将承担败诉及不利的法律后果。[2]举证责任原则的确定因不同诉讼程序模式以及不同诉讼目的而不同,而落实到各诉讼当事方的具体举证责任则又因当事方在诉讼中的法律地位以及参加诉讼的目的而异。[3]具体到行政复议活动中来，行政复议第三人的举证责任也会因第三人在复议中的法律地位以及参加复议的目的而不同。由于行政复议第三人种类的多样性，参加复议方式的差异性，复议中法律地位的多样性，由此导致复议第三人的举证责任也呈现出复杂性，我们不能单纯参照申请人和被申请人的举证责任采取“一刀切”的方式来理解第三人的举证责任。既然行政复议第三人众多的多样性对其举证责任起着关键的作用，那么我们首先来看看有关行政复议第三人的一些重要分类。
（一）行政复议第三人的种类划分
1．依据第三人参与行政复议方式的不同，可以分为主动申请参加复议的行政复议第三人和复议机关通知参加复议的行政复议第三人。
2．有独立请求权的行政复议第三人与无独立请求权行政复议第三人。
这主要是从复议请求角度进行区分的，有独立请求是指第三人的复议请求并非依附于申请人或被申请人，而是排斥申请人和被申请人复议请求的独立的复议请求。[4]如A、B、C三人同时申请营业执照，行政主体最终将许可证执照颁发给了A，B不服提起行政复议，要求撤销颁证行为，颁发给自己，在此复议案件中A、C为第三人，A自然倾向于维持颁证行为，支持被申请人的复议请求，为无独立请求权的第三人；C则要求撤销颁证行为，并要求颁发给自己，其主张与被申请人A、B均冲突。此时C就是有独立请求权的第三人。无独立请求的第三人则是指第三人的复议请求不具有独立性，而是依附于申请人或被申请人的复议请求，该种第三人在复议中处于辅助地位，其复议目的是请求复议机关维护申请人或被申请人的复议请求以保护自己的利益，如上面例子中的A就是无独立请求权的第三人。
3．处于申请人地位的第三人、处于被申请人地位的第三人和与申请人和被申请人复议请求相独立之第三人。
这主要是依据行政复议第三人在复议中的法律地位来划分的。处于申请人地位的第三人是指在已经开始的行政复议中，对被申请复议的具体行政行为具有申请人资格的人因某种原因未与复议申请人同时申请复议，而于事后积极主动参加或经复议机关通知参加复议的当事人。例如，因共同违法行为受同一行政行为处罚而对此行政处罚行为不服的两个当事人，若只有其中一个被处罚当事人对该行政处罚行为提起行政复议，而另一个当事人也对该行政处罚行为不服，主动申请参加或经复议机关通知参加到已进行的行政复议中的情况，该当事人就是处于申请人地位的第三人。
处于被申请人地位的第三人主要是指作为行政主体的第三人或同行政主体共同作出同一具体行政行为的不具有被申请人资格的行政组织。如两个行政机关基于同一事实，针对相同的行政相对人做出了两个相互矛盾的具体行政行为，申请人对其中一个行政机关的具体行政行为提起了行政复议，那么作出另一个行政行为的行政机关可以作为第三人参加复议。
与申请人和被申请人复议请求相独立之第三人是指在已经开始的行政复议中第三人所主张的复议请求既不同于申请人的请求权，也不支持被申请人的主张，其复议请求是直接针对申请人和被申请人的。其实就是上面第2种分类中的有独立请求权的第三人，只是分类的角度不同而已。
4．处于支配地位的第三人与作为行政相对方的第三人
这是根据第三人与具体行政行为的关系角度进行区分的。处于支配地位的第三人包括了作为行政主体的第三人和不具有主体资格的其他行政组织。[5]实践中处于支配地位的第三人主要是指具体行政行为是两个以上行政主体共同作出的，因申请人只对其中部分行政主体提出复议申请而未被作为被申请人申请复议的其他行政主体或者行政主体与不具有主体资格的其他行政组织共同作出一个具体行为，因该行政组织不具有被申请人资格而成为区别于行政主体但仍处于支配地位的第三人。作为行政主体相对方的第三人则不具有行政主体身份，作为行政管理或服务的对象，其合法权益受到了具体行政行为的影响，现实中这一类第三人最为常见。
（二）行政复议第三人的举证责任
1．行政复议第三人的一般举证责任
《行政复议法》第十条第三款规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”。该条确定了行政复议第三人参加复议的资格要件,又明确了行政复议第三人的一般举证责任，即提供证据证明其是否与被复议的具体行政行为有利害关系。这里需要注意的两个问题是：第一，如何理解“利害关系”。第二，经复议机关通知而参加复议的第三人还有没有必要提供证据证明其是否与被申请复议的具体行政行为有利害关系呢？对于这里“利害关系”的理解，笔者认为应该从两个方面来理解。首先它是一种主观利害关系标准，即这种利害关系是第三人主观上认为的利害关系，而非是一种客观存在的利害关系。再者这种利害关系是一种法律上的利害关系，是法律所认可和保护的利害关系，不包括不为法律所认可和保护的单纯的反射利益，如因政府拓宽马路而受影响的营业利益，因政府规划而给房地产带来的升值。[6]上述利益必须现实存在，并有被影响的现实可能性。对于第二个问题，笔者认为经复议通知而参加复议的第三人一般不需要提供证据证明其是否与被复议的具体行政行为有利害关系，但是上文提到的处于支配地位的第三人例外，他们必须承担举证责任。对于这一例外将在文章后面部分给予论述。如上所说，“利害关系”主要是一种主观利害关系标准，最终的审查权还是在于复议机关。既然复议机关通知第三人参加行政复议，那么已经对第三人是否有资格参加复议活动进行了审查；再者，就中国公民目前对诉讼或者复议的态度来讲，大部分人还是不愿参加的，如果最终的结果与第三人的权利与义务没有太大的影响的话，那么第三人是根本不愿参加到复议活动中来的。如果还要再加上承担举证责任，那更加不利于鼓励第三人积极参加到已经开始的复议活动中。需要指出的是，经复议机关通知参加的第三人对与具体行政行为有利害关系不必承担举证责任并不等于参加到复议中后对其他事项也不必承担举证责任。
2．不同种类的第三人的举证责任
（1）有独立请求权的第三人
这种主要是作为行政相对方的第三人。独立第三人往往对被申请复议的具体行政行为的处理享有独立的利益。他们或者因为具体行政行为因复议维持而使合法权益得不到保护，或者又因为具体行政行为被确认违法而导致已获利益受损而参加复议。其实该类第三人可以单独提起对申请人和被申请人的复议请求，作为一个新的复议案件，而把申请人和被申请人作为共同被复议人。但是考虑到复议标的是同一具体行政行为，可以节约成本，防止复议结果出现矛盾，由此采取复议的合并。因此，在举证责任问题上，除承担上面谈到的行政复议第三人的一般举证责任，其他的可以参照行政复议申请人的要求来承担举证责任。具体的举证内容，如对自己提出的新请求符合法定条件的举证，对其单独提出的复议请求提供事实根据；对不作为案件的复议，要证明其提出申请的事实；在提起的行政赔偿复议案件中，证明因受被申请复议行为侵害而造成损失的事实等。
（2）无独立请求权的第三人
这种情形下的第三人根据行政复议的结果，可以再分为行政复议后承担实体义务的第三人和行政复议后不承担实体义务的第三人；根据其在作出具体行政行为过程中的地位而言，可以分为处于支配地位的第三人和作为行政相对方的第三人；根据其在复议过程中的地位，可以分为处于申请人地位的第三人和处于被申请人地位的第三人。
一般情况下，处于支配地位的第三人处于被申请人地位，不管其在行政复议后是否承担实体义务，这种第三人都应该承担举证责任，对其作出的具体行政行为的合法性进行举证，提供做出具体行政行为的事实依据和规范依据，即参照行政复议被申请人的举证责任。这主要是从复议制度的性质来看的。对于复议制度的性质，主要存在它是救济性质还是监督性质的争论。暂且不管它到底是什么性质的制度，但是有一点是肯定的，那就是与行政诉讼制度比较起来，它对下级行政机关的监督作用更为突出，主要表现在于复议机关可以直接变更被申请人违法的具体行政行为，虽说行政诉讼后法院也有变更权，但是范围只限于显失公正的行政处罚行为。基于行政复议区别于行政诉讼的这个特别之处，不管行政复议是救济性质还是监督性质，处于支配地位的第三人都应该承担举证责任，而不论其是依申请主动参加的还是经复议机关通知而参加的行政复议第三人。
但是，对于一般处于申请人地位的作为行政相对方的第三人来讲，举证责任的承担最终取决于复议后是否承担实体义务。
第一种情况：复议后承担实体义务的第三人。还是以文章开头举的例子来说吧。如果复议机关最终撤销了行政主体的许可行为，支持了B的主张，那么对于A来讲，就使得他因具体行政行为被撤销而导致已获利益受损，承担了实体的不利义务。对于这种情形下的第三人，举证责任相当于复议申请人在行政复议中承担的举证责任，即该第三人除了承担行政复议第三人的一般举证责任之外，还应当对下列事项承担举证责任：证明复议符合法定条件，但被申请人认为申请人的复议申请超过期限的除外；在不作为的案件中,证明其提出申请的事实；在提起的行政赔偿复议案件中，证明因受被申请复议行为侵害而造成损失的事实；其他应当由申请人承担举证责任的事项。
第二种情况：复议后不承担实体义务的第三人。如在两个有牵连关系的行政案件中，同一行政主体实施了两个行政行为，且案件事实有牵连，其中一案的相对人向复议机关提起行政复议，为了便于查清事实，另一案件中的相对人参加到复议中来，这时他就属于这种情形下的第三人。这种第三人在行政复议过程所处的地位相当于证人，主要是帮助复议机关查清案件事实。但是与证人不同的是，它与复议案件有着利害关系，他参加复议同时也可以证明自己行为的合法性，从而摆脱复议结果可能对自己产生的不利影响。一般情况下，复议结果不会直接让其承担实体的义务。由此，这种复议第三人在复议过程中更大程度上承担的是一个普通证人的作证义务，而不承担案件事实不明而败诉的举证责任，即他不必承担上面第一种情况中提到的相当于行政复议申请人所应承担的举证责任。
注释：
[1]方世荣：《行政复议法》，中国法制出版社2000年版，第165页。
[2]方世荣：《行政复议法》，中国法制出版社2000年版，第179页。
[3]叶平：《行政诉讼第三人举证问题研究》，载《行政法学研究》2003年第3期。
[4]赵德关：《行政复议第三人浅析》，载于《法律教育网》。
[5]对于行政主体能否成为第三人问题，学界存在争论。笔者个人采用肯定说，即认为行政主体可以成为第三人。
[6]赵德关：《行政复议第三人浅析》，载于《法律教育网》。
刘冬艳
