【摘要】本文拟从解读目前农村环境存在的问题并分析农村环境污染出现的原因，从现实、制度、理念三个方面进行梳理，构建独立完整的法律体系，从宪法开始，依次清理和完善基本法，最终构筑一个涵盖“宪法-基本法-单行法-标准-其他部门法中相关法律规范体系。以期在法律体系层面对我国日益恶化的农村环境的改善提出建设性意见。
【英文摘要】This paper intends to interpret the current problems of rural environment and analyze the causes of environmental pollution in rural areas, and builds the integrity of legal system from the aspects of the reality, the system and the idea. We will begin with the Constitution, clean up and improve the basic law in proper order, and finally build the relevant legal system covering from the Constitution, to basic law, to single method, to the standards and to other sector acts, in order to put forward the constructive ideas of improving the deteriorating rural environment from the legal system aspect.
【关键词】农村环境；法律体系；构建
【英文关键词】the rural environment; legal system; system construction
【写作年份】2009年

【正文】
    一、农村环境问题分析——从现实、制度、理念层面分析
   
    （一）农村环境恶化存在的问题
   
    1．农村地域自身的问题
   
    与农业生产有关的污染。农业生产过程中农药化肥过量施用。大多数农民科学种田能力较弱, 他们往往过量施用化肥、农药。以东北某市为例, 自2000 年以来, 全市年化肥使用量均在50 万吨以上, 按播种面积计算, 化肥使用量达每平方公里53 吨, 是发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的每平方公里22.5 吨。安全上线的2.34 倍。 [1]地膜的回收率较低, 我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨,在发达地区尤其严重。 [2]畜牧业的发展造成的污染问题，规模化畜禽养殖业的废弃物对农村环境的污染也越来越严重。据调查，养殖一头牛产生并排放的污水超过22个人生活产生的污水，养殖一只猪产生的污水相当于7个人生活产生的污水。 [3]禽畜粪便同时引发空气污染。
   
    与生活有关的污染。农村生活垃圾的乱堆乱放，生活垃圾数量增多, 每年产生约1.2 亿t, 几乎全部露天堆放, 没有进行有效处理, 脏乱差现象严重。 [4]生活污水随意排放。我国农村目前基本没有生活污水的收集处理的系统，现在农村的污水的处理即是随意泼洒和倾倒，最后的污水的去处基本是自然沟渠和池塘。这也是有些村镇池塘沟渠富营养化的原因之一，同时也对地下水的安全构成威胁。
   
    来自生活燃料的大气污染。现在农村普遍的生活空气污染源便是农民生活用能，这部分主要来自秸秆和薪材等生物质能直接燃烧，对农业生产和农村生活环境威胁较大。 [5]这些秸秆和薪材的燃烧释放的气体完全是未经任何处理的污染源。在农村人口和家庭小型化的今天，这部分造成的大气污染也越来越严重。而在我国北方，还更加突出地存在冬季的原煤取暖的烟尘空气污染问题。
   
    2．城市转嫁给农村的问题
   
    城市污染产业的转移。随着城市产业结构的调整，一些耗能高、污染重，难以治理的企业迁移到农村，给农村环境带来严重污染。 [6]一些乡镇企业在环保方面的投入太少，或根本没有采取有力的环境保护措施，废气、废水等随意排放现象屡禁不止，即使出现被环保部门查处的企业，当地政府往往出于发展经济的考虑依然没有对其进行停产停业等治理。 [7]
   
    城市污染物质的扩散。由于我国城市垃圾的特征以及经济和技术条件有限,90%以上的城市垃圾是在郊外填埋或堆放,1995年我国垃圾填埋量为11000多万T,并且每年还以10%的速度递增,这些城市垃圾不仅占用了宝贵的土地资源,又污染了周围的水质和大气 [8]。在某种程度上，城市郊区和农村，成了容纳城市垃圾的天然垃圾场。而在水和大气方面，农村也同样受到城市的威胁，城市工业排放的污水通过河流影响下游农村。对农村的生产和生活造成影响。而城市工业的大气污染通过城市热岛效应的大气循环，造成郊区和农村的污染。
   
    （二）农村环境制度滞后存在的问题
   
    鉴于以上谈到的农村环境的严重问题，目前，我国对于农村环境的监管体系却是比较滞后的，并且在一些极端偏远地区，存在环境污染，而环境保护却是空白。下面简要谈谈农村环境制度中存在的问题。有些学者在文章中提到农村环境管理机构权限不清晰的问题，笔者认为在农村环境保护机构极其匮乏的前提下，机构权限不清晰反倒不存在。下面谈机构匮乏和体系薄弱、人员不足方面存在的问题。
   
    1．环境管理制度
   
    以黑龙江省哈尔滨市某县为例，目前的机构设置中环境保护机构的地位非常被动，规模小的县城的科局数目的设置是受到限制的，而在这种情况下，环境保护局在有些县城里存在，而在有些县城里就只是其他大科局的一个内设机构。而即便是存在环保局的县城，环境保护机构也仅仅设置在县级，乡镇根本不存在环境保护机构，情况稍好些的地方会设置主管环保事务的副乡长。
   
    即使在存在环境保护局的前提下，县级环境保护局的内设机构也是极其简单的，局内仅有四个内设部门：环境监察大队，环境监测站，环境管理股，生态保护股。而面临前文说明的农村环境存在的问题，这些有限的人员、机构和陈旧的设备，是远远不足以解决问题的。
   
    而即便这些问题得到改善和解决，也需要以强大的执法力为保障和后盾。
   
    2．环境法律制度
   
    （1） 农村环境法律法规不健
   
    检查现行《环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》等11部环境资源法律发现,到2008年7月底为止,这11部法律中明确要求由国务院及其有关部门制定的配套法规和规章目前尚有近30%没有出台。 [9]
   
    （2） 农村环境执法体制不完善
   
    在法律层面，我国目前的诸多环境法律法规,如《环境保护法》、《水污染防治法》等,对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够 [10]这就必然造成了执法的困难。而除了立法层面，在我国目前环境管理制度也存在多方面的问题，例如，乡镇一级环境执法人员不足，大部分地区乡镇没有机构建制，县级环保机构没能向乡镇延伸，乡镇环保人员和机构缺失，县级地方人员不足，设备陈旧等等。
   
    （三）农村环境意识与理念存在的问题
   
    1．环境意识薄弱
   
    农村干群环保法律意识淡薄 [11]。经济发展比较落后，对生态的掠夺式开发开采存在的问题比较突出。而又由于长期以来我国的经济在农村的发展比较缓慢，农村生产生活导致的污染在相对较大的地域范围内并没有突破环境的自净能力，从而造成了广大农村群众和干部盲目认为环境污染仅仅是城市的问题，另外我国农村地区的文化程度较城市低，对污染问题的认识比较缺乏。
   
    2．环境教育缺失
   
    改善环境意识的主要途径还主要靠教育。但目前农村在基础教育方面的建构就非常缺失，最突出的表现就是我国农村中小学教育对环境保护的教育存在不同程度的缺失，在高等教育上也缺少乡村学院优秀的。即使通过农村的教育培养出来的优秀农村青年也都通过升学离开了农村，先进的代表和思想总是流向城市，农村的教育成果几乎都贡献给了城市，难以利用这些本土的人力资源来形成循环教育效应。在如此基础教育的基础上，环境教育作为一种基于长远考虑的无功利的建设，在农村就更加没有市场。
   
    二、农村环境问题原因分析——从不可持续的生产生活模式分析
   
    （一）农村环境污染的根源性原因
   
    前文分析的环境污染、生态破坏即是通过原因的路径进行分析和陈述的，而本部分意图进一步深入分析这些问题的深层原因。笔者认为，这两方面共同的根本原因在于当前我国经济快速发展, 城市日趋繁荣, 较之城市市民，农村的农民的生活越来越艰难,陷入生存困境，进相对贫困程度加大，而易导致涸泽而渔式的不可持续的生产生活模式。这表现在：粗放的生产模式 [12]，不可循环的生活模式。其中，粗放的生产模式，具体表现在农村工业的处理污染的低水平和农业生产的片面追求高产出导致的用肥用药不科学。这些原因导致的环境问题某种程度上来自于自然而然的发展规律，即污染企业从发达国家向发展中国家转移，而在发展中国家内部，污染企业又趋向于从发达地区向落后地区转移，在我国也就表现成从城市向郊区，或者向农村转移。而在农业生产方面，由于缺乏科学有效并且关键是成本适度的指导，片面追求高产量而对化肥和农药地膜的使用成为存放型的农业生产的表现。
   
    而生活模式的表现在于生活方式的滞后。概而言之，即这种生活方式是不可循环的。居民生活水平提高的同时，农村居民生活方式并没有随之发生变化，还是按照传统的生活方式生活，如生活污水直排、随处泼洒，生活垃圾沿河、沿路、沿岸堆放。由于农村地区的居民居住分散，不可能对生活污水进行统一处理，所以农村地区生活污水对水资源的污染呈上升趋势。 [13]这种不可循环的生活方式导致的环境污染问题在长期以来并未被人们广泛关注，但是随着农村人口的增长、收入的提高、环境自净能力的饱和，则会越来越突出。
   
    （二）农村环保制度滞后的原因
   
    现有法律对农村污染及其特点重视不够，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够，因而适用性和可操作性不强。不仅基层环保力量薄弱,如有些地区的农村环境保护机构和人力几近空白、环保资金投入不足、环境规划和监督制度不到位 [14]，而且农村污染防治的一些关键的方面和重要的环境领域还存在立法缺陷、疏漏和空白，现行法律在制度上缺乏环境知情权、参与权，也没有为农村人群提供有效的维权通道。农村环境法律法规建设滞后于快速发展的农村现代化进程，不能满足农村经济社会发展中环保的新需要。
   
    （三）农村环保理念缺失的原因
   
    现在存在于农村的滞后的环境保护理念和意识，其产生的根源依然是前文提到的农村传统的不可持续的生产和生活方式，此不再赘述。而还有其他原因还包括：环境保护宣传教育力度不够，目前存在于中小学校园里的宣传和房屋墙上的标语是农村环境保护宣传的主要阵地，既无奖惩措施，亦无成效的跟踪调查，这种宣传某种程度上往往流于形式主义，并未产生保护环境的实际效果；基层官员对农村环境保护的重视程度低是农村环保意识与理念缺失的又一重要原因，无论是在农村还是在城市，环境保护都是一种长线投入，政绩效果是非常不明显的，而在利税和工业经济发展方面，重视环境保护，还很有可能起到副作用，所以现阶段的政绩评定标准，既不利于环境工作的开展，亦不利于环境保护意识和理念的培养 [15]
   
    三、农村环境问题的解决对策——从农村环境法律体系的构建角度分析
   
    从以上的所列明的农村环境在事实、制度和意识与理念存在的问题，以及对这些问题出现的原因做出的分析，本文的第三部分仅从农村法律体系的构建的角度试图有针对性的解决目前农村环境保护中存在的问题。
   
    (一)独立的立法体系势在必行
   
    构建独立的立法体系，则应该从宪法开始，依次清理和完善基本法，最终构筑一个涵盖“宪法——基本法——单行法——标准——其他部门法中相关法律规范”的比较完善的、针对性强的农村环境与资源保护法律体系。
   
    1．以宪法为统领
   
    完整的法律体系必须有坚固的宪法根基，否则无论从逻辑上，还是从基本法律的效力渊源上，都会出现缺失。英国学者Tim Hayward的观点认为必须在宪法层面以基本人权的方式确立适宜环境权的地位，而非仅从基本国策的层面。其总体观点认为，人权的保护和实施应当宪法化，环境权是人权的一类，故环境权应当宪法化。 [16]笔者在这个层面上同意Tim Hayward 学者的观点。但是环境权作为人权，无论是在宪法上的确认，还是在实践中的践行，在中国的路程还比较漫长。而从长远来看，这也必将是环境权发展的趋势。所以笔者认为，我国目前已经有必要在宪法中明确环境权作为人权的保护。当然这不仅仅是农村环境保护的问题，而是无论地域的大前提，有了宪法根基，才会理顺部门法的逻辑起点。亦会推进环境权乃至人权的发展。
   
    2．以基本法为主导以单行法、标准和其他部门法中的相关法律规范做为必要补充
   
    有学者认为，应在《中华人民共和国环境保护法》的框架下制定《中华人民共和国农村环境污染防治法》及其配套的系列法规,以完善农村环境污染防治的法律体系。笔者认为这种建议虽然是非常必要的，但是有必要先行在《中华人民共和国环境保护法》内部增加农村环境保护的内容，具体应当涵盖一下内容：
   
    （1）针对对农村自身的环境问题
   
    针对农村自身的环境污染问题，应当区分为生产和生活两部分，区别对待，对于生产造成的环境问题应当在《循环经济法》和《农药管理条例》《化肥管理条例》中加以规定，应当加强三者联系的紧密性现行的《循环经济法》在三处提到了与农村环境有关的措施，分别是第24、34和35条。 [17]而这些条款的规定，都是非常原则性的，还需要具体的规章与单行法来进一步落实。
   
    针对由于农村生活问题而导致的污染，笔者认为亦首先应当在《循环经济法》中规定关于在农村地区应当建立有效的循环经济模式的原则性条款，而在各地方，各个省或者自治区，有必要根据各个地方不同的农业特色和农村情况，制定发展循环经济的系统，以期对不可持续的农村生活模式进行规制和改进。
   
    （2）针对来自于城市的农村的污染问题
   
    对于产业的转移，应当将“三同时”制度在实践中切实引入农村环境保护。在《中华人民共和国环境保护法》中规定位于农村范围的企业或者在地理位置上可能影响到农村环境的企业严格贯彻“三同时”制度。“三同时”制度在我国提出已经多年，但是在农村环境保护中起步比较晚，如果在环境保护法中明确规定之，对克服发展带来的污染企业的转移之规律将起到一定扭转作用。关键是对“三同时”制度的落实，环境保护法的规定也必须进行细化和完善。对于污染物质的转移，目前现存的立法是1998年1月1日《根据中华人民共和国固体废物污染防治法》而制定的《生活垃圾填埋污染控制标准》，这一标准虽然没有对农村环境做特别的规定，但是对于填埋的技术性标准规定的较为具体，对于城市郊区、城乡结合部和农村地区的保护基本上可以做到有法可依，但是标准制定已经10年，并且这一标准的监督机关是县级以上环保行政管理部门，而县级环保管理部门也存在着其他问题，下文详述。
   
    （二）延伸环境保护行政组织机构
   
    在上述有法可依的前提下，还应当考虑到执法人员编制增设和农村环境保护设备配置的问题，前文叙述我国农村环境监督管理和执法力度薄弱，这种现状和人员编制不足和设备简陋甚至缺失直接相关 [18]，即将全国大部分地区仅存在与县级的环境保护行政部门，向有必要的农村地区延伸，设置专门或者兼职的环境保护工作人员及机构。而在县级环保行政部门加大专门对于农村环境保护设备资金的投入，确保环境保护的技术上得到支持。
   
    (三)建立有计划的长期坚持的环境法律宣传教育机制
   
    农民的环保、法律、维权意识普遍不高，对于自身破坏环境的行为、周边生存空间的污染和破坏的危害性认识不足，即使认识到危害，也不知道自己拥有何种权利，如何维护自己的权益。在农村进行环境法律教育必不可少。要有专门的部门开展这项工作，重点是乡镇，村一级要培养专门人员定期对农民进行相关教育。具体方式可以是：开展生态环境警示教育系列活动，利用办展览、发放环保法律书籍和宣传画、文艺表演等多种形式对当地农村沿袭的一些陈规陋习和不良习惯公开剖析，促进农民更新观念，营造认识环保、重视环保、支持环保的氛围。

【作者简介】
王萌，女，福州大学硕士研究生。

【参考文献】
[1]生厚良.东北地区农村生态环境恶化值得关注[J]宏观经济，2008（2）
[2]蔡安宁，张春梅.对农村生态环境建设的思考[J]环境与可持续发展，2008，（6）
[3]张波.农村的环境污染状况及对策[J]安徽职业技术学院学报，2004(2)转引自张金鑫，彭克明.关于农村环境问题的思考[J]特区经济，2006，（5）
[4]荀彦平, 张有贤.对当前农村环境问题的深入研究[J]农村环境与发展，2006（4）
[5]王春玉. 我国农村能源发展的问题及对策 [J]中国林业经济2008，(4 ). 27
[6]张金鑫，彭克明.关于农村环境问题的思考[J]特区经济，2006，（5）
[7]王敏玲，王晓军.环境保护是农村可持续发展的当务之急——来自农村环境污染问题的思考[J]环境教育，2006（12）
[8]李桂林.我国农村环境污染现状成因与防治[J]黑龙江环境通报，2000，（4）
[9]蔡守秋、吴贤静：农村环境保护法治建设的成就、问题和改进，当代法学，2009，（1）
[10]李俊松.大别山区农村生态环境保护的主要问题和保护对策———以金寨县朱堂村生态建设为例[J]安徽农业科学，2008（36）
[11]刘岚，浅论我国农村环境法律体系的建设.[J]特区经济，2006，（12）
[12]张祖庆，张福意.转型时期我国农村环境污染的法律视角[J]安徽农业科学，2006，（34）
[13]乐小芳，我国农村生活方式对农村环境的影响分析[J]农村环境发展，2004，（4）
[14]朱正刚，村容整洁的现实和实现[J]社会主义新农村建设，2007，（9）
[15]当然这种情况和原因并不仅仅存在于农村环境保护中，在城市环境保护问题也非常严重，而可喜的是已经得到了有关部门和学者的关注。
[16]Tim Hayward Constitutional Environmental Rights Oxford University Press p63
[17]相关法条如下：第二十四条：县级以上人民政府及其农业等主管部门应当推进土地集约利用，鼓励和支持农业生产者采用节水、节肥、节药的先进种植、养殖和灌溉技术，推动农业机械节能，优先发展生态农业。
在缺水地区，应当调整种植结构，优先发展节水型农业，推进雨水集蓄利用，建设和管护节水灌溉设施，提高用水效率，减少水的蒸发和漏失。
　第三十四条　国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。
第三十五条　县级以上人民政府及其林业主管部门应当积极发展生态林业，鼓励和支持林业生产者和相关企业采用木材节约和代用技术，开展林业废弃物和次小薪材、沙生灌木等综合利用，提高木材综合利用率。
[18]当然亦存在深层的执法艰难的原因，而这个问题不仅仅存在与农村环境保护的领域，笔者在此不做深入论述。仅从探讨农村环境保护人员编制和设备配备的角度探讨该问题。