【关键词】新宪政论；政治科学；政治制度；联邦制
【正文】
在《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》一书中，七位杰出的宪政学者在宪政制度设计的层次上，超越古典政治理论的“限权”思想，批判现代怀疑主义解释学，为未来政治科学的发展规划了兼顾限制政府权力、提高经济效率和培育公民精神的建设性目标和路径。在该书理论的启发下，本文将围绕着为什么要发展新宪政论，什么是新宪政论，以及新宪政论与中国政治科学的关系展开论述。
一、当代政治科学的危机
当代政治科学的危机有如下表现：首先，在其意向性上深受怀疑主义解释学的影响，政治学研究未能考虑其本身对社会的影响；其次，不能在学科的主题上和探求政治知识的目的或意图上达成一致；第三点笔者概述为方法论上的危机，表现在政治学传统的研究领域日益遭到其他学科如经济学、社会学的蚕食。
怀疑主义解释学是索乌坦使用的一个名词，用以概括以马克思、尼采和弗洛伊德为代表的深度解释学的研究取向。“怀疑主义解释学的目的是要表明一个制度、一种行为模式或任何主题或与主题类似的论题掩盖着更冷酷的现实。制度和行为比它们看起来的要少；高尚的动机和道德原则是一种幻觉、一种理性化和一种意识形态。人类生活的真正动力来源于其他一些地方：存在于阶级斗争之中，存在于获取权力的欲望之中，存在于本我（ id）的盲目冲动之中。”{1}（P8）怀疑主义解释学对当代社会科学的研究取向有深远的影响，政治学当然也不例外。这种研究的意向性就在于深度解释，努力发掘现象背后的东西，不断地解构，不断地告诉有关信念。比如行为主义政治学关于自由民主制的研究就“旨在揭示它迄今尚未为人所知的、而且是极低的基础”。{2}（P58）他们从可观察的经验事实出发，得出诸如否认投票行为具有理性内容，以及政治稳定依赖于政治冷漠等等之类的结论，然后用他们自己的深度解释学来说明为什么会这样。最著名的例子之一就是流传甚广的阿尔蒙德和维巴的《公民文化》，该书力图证明自由民主制不过是虚妄的信仰，不过是一个被许多人相信了的神话。{3}这里姑且不论这些研究本身的学术价值如何，单单是这种研究的意向性就很值得商榷。政治学研究到底要干什么？难道就是摧毁人们关于政治生活的一切信念吗？作为一门肩负着社会责任的学科，对于自身研究成果的社会影响未能充分估计，甚至干脆不予考虑，这应被视为其自身面临危机的最大表现。因为如果政治学研究的结果就是摧毁政治本身的话，那么这种研究也就是在扼杀自己。
由此谈到第二个问题，就是政治科学在学科主题和研究目的上不能达成起码的一致。现在政治科学的研究主题是如此的庞杂，基本的研究目的甚至互相冲突，以至于当他们都冠以政治科学的名义时，这个名义几乎变得没有意义了。政治学到底要干什么，上面提到了一种影响最大的研究取向的回答。当然在政治学界这种见解远远不能得到普遍认同，与其并列的还有规范主义的研究取向，以及本文将要提到的企图把价值规范研究和现实制度设计结合起来的“新宪政论”的研究取向。与政治学研究的意向性相比，政治学的学科主题是更为基本的问题，但就是在这个问题上更是众说纷纭，莫衷一是。传统政治科学研究宪法或政体，行为主义把研究范围扩大到人们的政治行为，女权主义主张“个人的即政治的”，把研究范围进一步扩大到家庭，而在深受福柯权力观影响的后现代政治学者眼中，权力无处不在，所以一切问题都是政治问题。其实，研究的意向性与研究主题这两个问题是相互关联的。研究的意向性的确立有助于研究主题的明确；同样的，研究主题的明确也就蕴含了自身的意向性。因此，在“政治科学到底要研究什么”的问题上达成起码的共识，也是解决当前危机，重建政治科学的当务之急。
当代政治科学在方法论上也潜藏危机，这主要表现在政治学的地盘日益遭到其他相关学科的蚕食。前行为主义政治学主要采用历史学的文献研究方法和哲学推理的方法，到了行为主义时期，政治学在研究方法上全面向社会学的实证主义和定量分析靠拢，实际上把政治学变成了社会学的一个分支。到了当代，理性选择已经取代行为主义成为这门学科中的更流行的研究方法。理性选择以对人类行为的一个简单假设（即人们会让自己的效用最大化）为基础，通过大量的抽象，得出具有一定规律的规则和模式。行为主义解释人们行为的动机用的是心理学的模式（一种深度解释），而理性选择的解释模式则是经济学的。理性选择比之行为主义的进步在于它明确认识到自己这一套理论是抽象模式，而非现实写真。但它的缺点也在于对它的原初假设过分自信，企图以此解释一切，在这种意义上，也企图以解释取代现实。事实上，任何理论都只是在某一个层面上、在某一个假设下谈论问题。重要的是它必须对自身的这种局限，或者对于自身仅仅是在某种基础上的理论抽象有明确的认识，而不要误以为它已经洞察了全部现实，更不要误以为该理论本身就是现实。现实本身是高度复杂和多维的，也许只有在多种理论复合的视角下我们才能看得更清楚一些。即使在这时，我们仍须时时提醒自己，我们看到的并不是现实本身，而只是我们在某种理论框架的支撑下对现实的一种理解。凯赛正确地指出了理性选择和行为主义的不足：“这两种研究方法都未认真地对待这一观点，即：政治行为的动机——实际上，最重要的动机——来自一个明显的政治或社会的源泉，来自关于什么是公正或什么在理论上（或神学上）对政体来说是正确的思想和信念。”{4}（P63-64）“基本的问题不是在人们的状况与他们的正义观点之间没有联系；而是关于正义的主张不同于——和不被解释为或降低到——从个人对私利的计较得出的设想。”{5}（P64）谈到政治科学方法论的危机，有必要再次强调政治学研究的意向性问题。“政治科学追求的知识不仅是为了通晓事理，而且是为了让公民们和立法者把它付诸实用”，{6}（P54）所以与其他如社会学等学科不同，后者的创立本是缘于一项旨在“理解人与社会的智识探索”。{7}（P54）政治科学与现实世界的特殊联系使得它必须利用社会学、经济学的知识为自己服务，而不是反过来沦为后者的附庸。当今政治科学在方法论上正扮演着社会学和经济学的殖民地的角色，这是其危机的第三个表现。
二、今天我们需要什么样的政治科学
从上一节对当今政治科学的危机的描述与分析至少可以看出我们不需要单纯经验式的政治学研究，也想努力避免一味追求深度解释的研究取向。政治应当是建设性的，政治学也应当是建设性的，并且应当关注制度本身的运作。这是未来政治学发展不应忽视的几项原则。
众所周知，今天的政治学研究可以划分为两大基本的领域，即政治科学和政治哲学。这里所说的政治科学指狭义的政治科学，它强调确定性、强调价值中立，主张研究“是什么”，而摒弃“应是什么”。它力求客观地描述政治现象的本来面目及细节，对个体政治行为和政治活动的具体过程进行定量分析；绝不使用无法用科学方法、技术手段加以验证的概念，目的是使政治学研究精确化。对于这种单纯经验式的研究取向，上文已作了批评。政治哲学与之恰恰相反，它关注“政治应是什么”的问题，关心人类的好生活，但却对具体的政治制度设计漠不关心。这种研究主题和研究视域的分野造成了今天政治学的基本分裂。维尔提醒我们：“西方政治思想史描绘的是一套价值——正义、自由、平等和私有权神圣不可侵犯——的发展和阐发，多少世纪以来这些价值的意蕴一直受到考查和争论；但同样重要的还有这样一个历史，它所争论的是必须有什么样的制度结构和程序，这些价值才能在实践中实现并相互和谐”。{8}（P1）因此，未来政治学应秉持政治哲学追求好生活的意向性，同时也要关心制度本身的运作，通过改善制度的运行结构来促进政治哲学理想的实现。这里需要强调指出的是，关心制度本身的运作并不等于当代比较政治学者所作的关于现实政治制度的研究，因为这样的研究过于注重对于现时政治的分析，因而所得出的结论、所提出的建议不具有普遍意义。制度本身的运作情况是指“什么是它们视为理所当然而去做的事和在时间的流逝中政治体制的性质是由什么赋予的”。{9}（P26）换句话说，这里所说的制度是指较高层次抽象意义上的制度，尤其指宪政制度，关于这一点，下文还有详述。
政治制度除了作为限制权力滥用的手段之外，还有其他两个同样重要的用途：“第一，它们是执行决策的手段。或者，更广泛地说，它们是解决社会问题的方法。第二，政治制度逐渐形成那些在其中活动的人的性格，而且，在较小的程度上，形成那些与它接触的人的性格。”{10}（P144）一种比较常见的对政治的误解是把政治完全看成是讨价还价的过程。不可否认，政治过程中包含有讨价还价的因素。但是政治的一个更加重要的方面是着重于协商和审议，“而且包含这样一些东西，这些东西更接近于追求问题的正确答案或问题的最佳解决方式”。{11}（P20）因此，政治是建设性的。同样的道理，政治学也应当是建设性的。我们举民主投票的例子来看。通常认为，民主投票就是把个人偏好集合成为集体偏好的过程，而根据多数决定原则获得的投票结果就反映了大多数人的偏好，因而可以作为公共意见的代表。洛克在《政府论下篇》中就明确指出：“根据自然和理性的法则，大多数具有全体的权力，因而大多数的行为被认为是全体的行为，也当然有决定权了。”{12}（P60）但阿罗不可能定理使“一人一票”的民主主义理论受到沉重的打击，因为该理论表明不可能存在一种社会选择机制，使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。因此把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。{13}该如何走出这种“投票悖论”呢？我们必须对民主投票的意义作不同的理解，不是把它看作个人偏好集合为集体偏好的过程，而是将其视为一种独立于个人利益之外的、对真理的发现程序。民主不仅仅是投票，更重要的是在于通过审议和协商来改变原有的偏好，从而找到问题的解决方案。这两种研究的意向性差别很明显。这里并不想否认前一种研究的理论贡献，它至少可以让我们在考虑制度设计时避免一些直观的、常识上的错误。但如果我们不把民主作后一种理解的话，今天所有富丽堂皇的民主制度的大厦都将像是毫无根基的空中楼阁。
三、新宪政论的基本价值预设
在上一节介绍的原则基础上，以索乌坦和埃尔金为代表的一批宪政学者提出未来政治科学的发展方向是“新宪政论”。新宪政论“主要关注的是发展一系列关于制定有助于建立理想政治秩序的制度设计原则”，“根本的目的是建立这样一种实践的政治科学，一种对那些希望从设计者的观点看待政治事务的公民或其他任何人都有用的政治科学。索乌坦和埃尔金主张，社会科学的关键任务是提高政治行动者设计制度以达到有价值的政治目标的能力”。{14}（P3）新宪政论有如下一些价值预设：
（一）人是自主的，所以宪政才是可能的。索乌坦指出，启蒙运动的思想遗产包括一个基本的矛盾，即科学抑或自主。{15}（P87）形形色色的决定论从不同的角度宣称人是被决定的，“人类的行为只有当受到某种外部可观察到的原因决定时才是可以解释的和可以预测的”。{16}（P87）另一种与之相对的观点认为，人是自主的，人类社会的种种现实都是人的创造或建造能力的结果，而不是由某种外部力量的推动作用而被迫形成的。这种矛盾体现在政治科学中，用《联邦党人文集》中汉密尔顿的一句话概括最为恰当：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”{17}（P3）事实上，《联邦党人文集》的作者们和美国联邦宪法的起草者们已经为这个问题作出了明确的回答：政治生活的安排有优劣之分，我们不必听天由命。人类社会经过深思熟虑和自由选择，完全能够通过复杂的宪政安排来建立一个良好的政府。这是新宪政论的基本理论预设，也是新宪政论的信心之源。
（二）制度在较高的抽象意义上具有普遍性。新宪政论所研究的宪政制度不是某个具体的现实制度，比如说美国的制度或法国的制度；而是研究曾经存在过的（包括现存的和过去存在过的）制度和可设想的但从未实现过的制度中的具有普遍性的东西。比如说对绝对权力的限制。所以新宪政论会研究在一个理想的宪政制度中限制绝对权力的滥用应包含哪些因素。这样一来，新宪政论的经验基础虽然主要是西方国家的政治制度，但其得出的结论却是具有普遍性的，对于中国的宪政建设同样具有借鉴意义。
（三）限权与效率不矛盾。在通常的理解中，政府的立法、行政、司法三权分立的制度架构在追求权力制约与平衡的同时会损失一部分效率。当代西方福利国家政府职能的急剧扩张引起了许多古典自由主义思想家的忧虑和担心，所以新宪政论必须面对的一个问题就是：“对于通过行使政府权力以促进社会福利的这种功利主义和民主的关注，如何能与对于在行使这种权力时减少专制的那种长期的关注结合起来？”{18}（P38）埃尔金指出，新宪政论必须表明“民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的”。{19}（P39）已有的关于美国联邦主义的研究（以奥斯特洛姆的著作为代表）实际上已经对此作出了良好的说明：美国联邦主义的宪政架构既限制了政府权力的滥用，又通过多中心治理最佳程度地满足了不同层次的社会需求，实现了效率的最优化。{20}限权与效率是新宪政论同时追求的两大目标，对于这二者之间并不矛盾的事实的发现，给了新宪政论者以极大的信心，也为其制度设计预留了更多的空间。
四、新宪政论初步探索的理论来源
索乌坦在一篇绪论性质的论文中阐述了新宪政论的基本主题：第一，关于制度设计的各种狭义的概念的不适当性；第二，简单运用规范性标准，尤其是道德和政治哲学规范性标准的不适当性；第三，美国政治作为一个范例的重要性；第四，各种关于人类动机的狭义概念的不适当性。{21}（P17-20）在我看来，新宪政论的初步探索主要是从两个方面汲取营养和受到启迪，一是传统政治科学，二是美国的宪政设计。
人们往往通过对旧有的思想资源的修改以适应新问题。最后，当发现旧理论不再适合时，就以旧理论中培育出的新思想替换之。新宪政论者对于20世纪60年代以来的行为主义研究方法的当道颇为不满，他们首先想到的武器就是传统政治科学的思想遗产，这部分原因在于传统政治科学的意向性与新宪政论的主张非常一致。凯赛指出传统政治科学的研究方法中蕴含了五个要素是新宪政论重建政治科学时必须重视的理论资源。（1）传统政治科学认为政体是最重要的事物，“它被视为在发达的人类社会中对于生活方式具有构成作用的最大的统一体，而且它的统治原则或正义概念被视为决定整个结构的核心”； （2）政治活动的动机不能被降低到或化约到纯粹的个人利益，而应追溯到人们对于正义本身的关注；（3）传统政治科学对于宪法（constitution）或政体这个概念的理解更加宽泛，“它指的是一个社会是怎样构成的，不仅是由正式的或非正式的政府制度构成，而更普遍地是由它的生活方式构成”，这不同于今天狭隘的法条主义的理解，并且扩大了政治科学的研究范围； （4）传统政治科学除了研究经验中的现实政体以外，更加关心对最佳政体的建构，以期改善人们的生活； （5）从其关心政治实践活动的角度而言，传统政治科学的理论性最少，实践性最强，但是从另一方面说，其实践性最强的特点又要求这一学科必须从更高的理论层次来思考问题。{22}（P53-55）此外，针对当代政治科学所谓现实主义的研究取向以及对传统政治科学研究抽象的逻辑关系的批评，凯赛反驳说：“就传统的政治科学而言，目的不在于描述而在分析；它探讨类型的逻辑，并以一种能够使人们说出因素和类型如何联系的方式推论出二者之间的关系，即使没有合用的个案证明或反驳这种推论”。{23}（P80）“传统的政治科学的目标是探讨真正的可能的关系，即使这种关系是不现实的。只要这种分析的精神是现实主义的，对假想个案的探讨完全可以是一种现实主义的追求。”{24}（P81）
当然，新宪政论者并不满足于重新恢复传统政治科学研究的意向性，他们还要突破传统的局限性，建构自己的新宪政论。正如前文所提到的，传统政治科学认为政治制度最主要的目的是限制政府权力的滥用，然而新宪政论者们惊喜地发现，原来限制政府权力与增进社会效率不仅可以不矛盾，还可以相互促进，这主要得益于对美国宪政设计的原则和精神的发掘。下面我们以奥斯特洛姆的研究为例，简述新宪政论者是如何从美国宪政设计中“理解和重新建构曾用来设计美国宪法的理论及其对更为一般的美国立宪政府体制更为广泛的底蕴”。奥斯特洛姆说：“我的兴趣主要是重建一个理论，它不仅在1787年是有用的，而且也可以为我们搞定当代形形色色的问题提供基本的概念工具”，他所说的这个理论就是“复合共和制的政治理论”。{25}（P5）其实，《联邦党人文集》的作者们关心的和明确陈述的主要问题是如何以共和病对抗共和病，以野心对抗野心。但奥斯特洛姆同时还发现了麦迪逊和汉密尔顿尚未明确意识到的多中心治理的效率。奥斯特洛姆注意到，“高度联邦化的行政体制，利用交叠的管辖权来创造竞争力压力以提高公共服务供给体制运作的效率，增强其回应性”。{26}（P125）“共存政府体制给予每一个选民以多种多样的政治代表，而共存管辖则给予不同的政府权力单位以不同的选举时间、地点和方式，据此可以预料，复合共和制的政治实践中会有极其丰富多样的政治策略。”{27}（P128）在《美国公共行政的思想危机》一书中，奥斯特洛姆进一步打破了常识里认为的自上而下、层级控制的官僚主义管理体制能带来最大效率的幻觉，论证了在联邦主义之下，人类社会更能实现有效的治理。这样，奥斯特洛姆借鉴联邦党人的政治智慧，从内部理解美国宪政设计的价值和逻辑，勾勒出了重叠政府管辖、多中心治理的复合共和制的理论轮廓，为新宪政论的初步探索做出了实质性的努力，并取得了富有启发性的成果。正如上文所说的，限权与效率不矛盾已经为新宪政论者所普遍接受，甚至成为为新宪政论的进一步探索提供基础的一个基本价值预设。
五、新宪政论与中国问题
新宪政论关注普遍有效的制度，所以对于中国问题而言，同样不失其启发和借鉴意义。同时，新宪政论的意向性更值得我们学习，因为，在中国这样一个民主政治建设尚亟待改进的国家中，发展一门实践性取向的政治科学乃是当务之急。
联邦制之于中国似乎是个遥远和陌生的话题。但若提到中央与地方关系，中国政治学界就会感到耳熟能详。长期以来，我们都把联邦制当作西方资本主义国家的政治制度而加以拒斥，在如何对待中国的中央与地方关系的问题上固守于我们所谓的“大一统”的传统。但是新宪政论的研究却提醒我们，联邦制在政治科学最关心的“限权”和“效率”这两个目标上都能发挥出意想不到的效果。所以我们在考虑中国的政治制度设计时不应再简单地以不符合中国国情为由而摒弃联邦制的思路。事实上，联邦制首先体现在中央与地方各自有不同的权力来源，而中国在最近二十年的政治改革中的一些重要举措，如授予地方人民代表大会以地方立法权，实行中央与地方分税制等等，在基本思路上与联邦制有神似之处。
近年来，中国的行政学研究掀起了一股热潮，开始普遍重视多中心治理的效率优越性。其实，包括重叠管辖和多中心治理在内的联邦制思路更应被中国的政治学研究所重视，因为相对于行政学所追求的善治来说，一个好的政治制度安排才是更根本的和基础性的。目前，借鉴联邦制的思路来研究中国政治制度设计的著作尚不多见。刘海波在他的博士论文当中尝试在立宪层次上从价值论和知识学两个方面建构一个宪政联邦主义的政治理论，“以补充宪政主义传统分权学说在制度建设方面的不足和提出解决当今群体间相互依赖性日益严重问题的线索”。{28}他在这篇论文中描述了一个以联邦主义的政治结构来解决中国的治水秩序的理想思路。刘海波指出，中国的特殊国情是“面临着甚至比发达社会更严重的相互依赖和风险社会的问题”。{29}（P101）因此人们行为的互相干涉性非常强，在这种国情下，中央集中管理的方式会由于无从掌握如此复杂和瞬息万变的信息而致使问题更加严重。对于缺水和水患这种主要由于人们活动的相互依赖性而带来的问题，联邦主义的解决思路较之通常理解和接受的中央集权、统一管理的思路有着更多的优越性和潜力。通过划分治水区，明确在治水当中各个利益群体的权利界限，再发展出一套规则体系来协调各群体间的利益冲突。这样一种重叠管辖的分立结构使得同一地域内有了多重复合的政府直接面对人民的利益和要求，因此可以更好地代表人民的利益，并对人民的要求作出更及时和准确的反应。
受此启发，我们还可以设想，秉承新宪政论的意向性，在立宪的高度上思考、设计和完善中国的民主政治制度。在思考具体的政治制度改革时，我们也应该学习立宪者的宏大视野，通盘考虑问题，而不是就事论事，头痛医头，脚痛医脚。
例如，信访制度在改革开放和市场经济的新形势下已经弊端从生，亟待改革。[1]信访制度最初是“国家的一种动员技术和象征仪式”，作为科层制的一个补充，用来缓解“科层化片面发展的现实与人民民主的理念”之间的紧张关系。{30}（P314-315）这是从社会学的角度对于信访制度的一种解读。如果从新宪政论的角度审视，我们则可以思考，信访制度仅仅是在司法制度不健全的情况下对民主理想的一种补救措施吗？抑或两者在设计理念上根本就是互相冲突的，当司法制度日益完善以后，信访制度就将淡出历史舞台？如果不是，在中国未来的宪政设计中，信访制度可能扮演什么样的积极角色？这些问题并不是无意义的空谈，而是体现了我们站在自主的宪政设计者的立场上，发挥我们的积极性和创造能力，改善我们的生活，追求最佳政体的意向性。
【注释】
[1]社科院农村发展研究所研究员于建嵘所带领的课题组在2004年写出了一篇题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，认为信访制度存在诸多缺陷，已经不适应目前的市场经济环境。这一报告在各界引起强烈反响，也使信访制度改革成为一个焦点问题。
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