申诉是指公民或者社会组织成员依照法律或者组织章程享有的权益受到受到侵害时，依照一定的程序，向有关机关或者组织说明和陈述，要求采取措施予以纠正和保护的行为。公务员申诉，是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理不服，向有关机关提出意见，要求机关变更或者撤销原处理后重新予以处理。
一、公务员申诉制度的特点
㈠主体具有特殊性
公务员申诉的主体仅限于对涉及本人的具体人事处理不服的公务员。
㈡客体具有内部性
公务员申诉的客体是机关的人事处理行为，属于机关的内部管理行为。
㈢对象具有特殊性
公务员申诉的对象是对自己在行政上有隶属和管理关系的党政机关。
二、公务员申诉制度的性质
㈠保障性
建立公务员制度的直接目的，是为了维护公务员的合法权益不受侵犯。因为，公务员管理工作纷繁复杂，机关对公务员处理或者处理不当的情况容易发生，向公务员提供救济的渠道是保护其合法权益的必要条件，公务员申诉，在客观上也有纠正机关错误或不当人事处理行为的作用。因此，申诉制度对公务员、对机关来说在性质上都有保障性。
㈡监督性
公务员依法提出申诉后，有关的机关必须依法予以受理和处理，而在这一系列活动中，焦点始终集中在机关或其领导人员的有关行为是否合法、合理和适当。合法、合理和适当的，就应当予以维护，反之就应当予以纠正。因此，公务员申诉制度是一种纠错制度，是一种监督制度。
㈢预防性
申诉制度的确立，可以促使机关对公务员进行谨慎调查后，再作出人事处理决定。同时，也可以起到一定威慑作用，在一定程度上避免了机关及其领导人员由于玩忽职守、滥用职权或者蓄意打击报复等行为，造成对公务员合法权益的侵害。
㈣程序性
公务员的申诉必须严格依照法定程序。申诉制度主要是程序性规定，程序公正是申诉案件得以客观、公正处理的重要保证。没有程序的公正性，实体的公正就得不到保障。长期以来，重实体、轻程序的错误认识，致使很多案件缺少信服力和可操作性。因此，申诉制度的程序对于案件的处理至关重要，必须慎之对待。
三、公务员申诉制度的主要内容
㈠申诉的范围
申诉的范围是指公务员对哪些事项可以提出申诉。从申诉的性质和世界各国公务员申诉制度的情况来看，确定公务员申诉范围应当把握三点：一是申诉事项应当属于对公务员不利的处理。像奖励、提拔职务这些受益性行为宜列入申诉范围；二是申诉事项应当属于人事处理。如果是分配工作任务，安排出国出差等，属于行政管理事务，不能列入公务员申诉范围；三是申诉事项应当属于涉及个人权益的具体管理行为，而不是涉及不特定人员的制定政策行为。如日本《公务员法》规定，对于减薪、降职、停职、免职及其他对于公务员有明显不利的，或进行惩戒处分时可以依照行政异议审查法向人事院提出异议。
我国《公务员法》以尽最大可能维护公务员的合法权益为出发点，在《国家公务员暂行条例》和《国家公务员申诉控告暂行规定》的基础上，结合我国公务员申诉制度的实践经验，明确规定公务员对涉及本人的下列事项不服的可以提出申诉：⑴处分；⑵辞退或者取消录用；⑶降职；⑷定期考核定为不称职；⑸免职；⑹申请辞职、提前退休未予批准；⑺未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。此外，还规定了兜底条款，即法律、法规规定可以申诉的其他情形，为进一步充实申诉范围提供了可能。
㈡受理申诉的机关
公务员的申诉是在其对涉及本人权益的人事处理不服时提出的，其目的是为了通过申诉改变原处理决定，维护自己的合法权益。因此，受理公务员申诉的机关必须是有权改变或者撤销原处理决定意见的机关。依照公务员法的规定，受理的机关为：
1、原处理机关
最初作出公务员不服的人事处理决定的机关。原处理机关受理申诉，实际上是对本机关已作出的处理进行重新审查，因此，称之为受核。
2、同级公务员管理机关
指原处理机关的同级公务员主管部门。同级公务员主管部门主要是指同级党委组织部门和政府人事部门。作为公务员综合管理部门，对同级各机关和下级机关的公务员管理工作具有指导和监督的职能。
3、上一级机关
指原处理机关的上一级机关。上一级机关是指与作出处理决定的机关有隶属关系，能改变或者撤销原处理机关之决定的机关。如我国宪法规定，国务院能改变或者撤销各部委和各省政府的决定和命令，所以国务院就是各级部委和各省政府的上级机关。同样，省政府是各厅局和各市政府的上级机关。另外，实行双重管理的机关的上一级机关，既包括“条条”的上级业务主管机关，也包括“块块”的上级机关。
4、监察机关
行政机关的公务员对处分决定不服的，还可以向行政监察机关提出申诉。
国外受理公务员申诉的机关各有不同。美国受理公务员申诉的机关是申诉委员会，对于申诉委员会的决定不服的，还可以向“功绩制保护委员会”和“平等就业委员会”提出申诉，再不成功，还可以向法院提出诉讼；德国公务员对纪律处分不服的，可以先向联邦纪律法院提出申诉，然后还可以向联邦行政法院提出申诉；而日本的人事院是受理公务员申诉的机关。
㈢申诉程序
1、复核申诉程序的类别
⑴一般程序
公务员对机关人事处理决定不服——申请复核（原处理机关）——公务员对复核决定不服——申诉（同级公务员主管部门或者上一级机关）。
复核是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，向原处理机关提出重新审查的意见和要求。规定复核程序的主要考虑是：原处理机关是公务员的直接管理机关，它对公务员的具体情况最为了解，容易查清事实，原处理机关认为其决定确有错误的可以及时予以自纠，有利于及时解决争议，提高工作效率，及时保证公务员的合法权益。同时，通过复核程序也可以减少申诉工作成本，避免公务员长时间的申诉过程，减轻机关和公务员双方的负担。
⑵径直申诉程序
公务员对涉及本人的人事处理决定不服——申诉（同级公务员主管部门或者上一级机关）。这一程序主要考虑是：为公务员申诉权的行使提供一个便捷途径，也就是给公务员一个选择空间。如果公务员认为向原处理机关复核不能解决问题，或者由于某种原因不愿向原处理机关复核时，可以不提出复核，直接提出申诉。
⑶二级申诉程序
对于省级以下机关作出的申诉决定，公务员如果还不服，可以向作出申诉处理决定的机关的上一级机关进行再申诉。
二级申诉制度给予公务员更多的申诉机会，上级受理申诉机关往往看问题更全面，处理问题更超脱，同时，由于是受理再申诉，考虑问题会更慎重，因而会大大减少处理的偏差。受理机关对再申诉作出的处理决定的最终处理决定，这是我国《公务员法》对公务员申诉制度的一大改革。
⑷行政机关公务员处分申诉的特别程序
本程序仅适用于国家行政机关，公务员对所受处分不服，向监察机关提出申诉的情况。我国《行政监察法》第37条规定，行政机关公务员和行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定，复查、复核期间不停止原决定执行。
2、申诉期限
我国《公务员法》规定，申诉的期限最长不超过六十日，案情复杂的可以延长，延长时间不超过三十日。依照我国立法惯例，这里的“日”指的是自然日，而非工作日；但如果期限的最后一天是法定休息日，则最后期限在法定休息日后顺延一日。案情复杂主要是指：一是案件的主体复杂。如涉及的人员较多等；二是案情涉及的领域广，涉及法律关系复杂，涉及的金额巨大；三是案件所涉及的证据需要经过技术鉴定，或者取证时间长；四是案件涉及的法律、法规需要有关部门作出解释和答复。
3、复核申诉期间原决定执行的效力
我国《公务员法》规定的“复核、申诉不中止执行”的原则，可以保证机关正常、有效地行使职权，执行公务，维护机关决定的权威性，避免因为停止执行而使公务员逃脱处理或者给国家和人民的生命财产造成不必要的损失。同时，由于赋予了公务员的申诉权，公务员完全可以通过申诉程序维护其合法权益。
㈣复核、申诉的效力
如果复核、申诉机关审查认为原处理机关的决定有错误，原处理机关在收到申诉机关决定后，必须无条件地执行申诉决定，纠正错误的决定，不得拖延。
公务员申诉机关认定的处理决定错误主要有三种情况，应分别作出处理。一是人事处理决定认定的事实不清，证据不足，申诉机关一般发回原处理机关重新调查认定事实或者直接调查取证；二是人事处理机关认定的事实清楚，证据确凿，但是适用法律错误，申诉机关可以推翻原处理机关的决定，作出新的人事处理决定；三是人事处理机关的处理或者复核程序违法，申诉机关一般决定发回原处理机关重新按程序处理。
四、申诉制度中的义务和责任
㈠申诉人的义务和责任
1、公务员在提出申诉时，必须忠于事实，如实反映客观情况，不能为了实现个人的某种目的而弄虚作假，甚至故意捏造事实，为了谋求个人私利而诬告陷害他人，否则，必将遭到公务员纪律制度的惩戒和法律的制裁。
我国《刑法》第243条规定：“捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受到刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期限徒刑。国家机关工作人员犯前款罪的，从重处罚。”同时，还规定：“不是有意诬诌，而是错告，或者检举失实的，不适用前两款的规定。”
2、公务员在申诉时不能提出过高或者无理要求
公务员申诉的要求应当符合法律的规定，要求补偿的标准不能过高，不能漫天要价；不能因为被申诉人侵害了自己的权益，而要求给予被申诉人不合法、不合理、不恰当的处罚；对机关作出的终局决定，要坚决予以执行。
3、申诉人要遵守法定的申诉程序
申诉人不得因为机关及其领导人员作出了损害其利益的行为，而对机关及其领导人采取非法的方式；不能为了给办案人员及其他人员造成压力，而采取非法手段，甚至暴力方式。任何冲击机关、寻衅滋事，破坏公私财物，殴打、围攻办案人员等非法行为都不被允许，都要受到法律的制裁。
㈡被申诉机关及其领导人员的义务和责任
为了补偿公务员因受到错误处理而造成的损失，以及对非法侵害公务员合法权益的机关和领导人员进行制裁，被申诉机关及其领导人员有过错的，应当承担以下法律责任：
１、经济赔偿责任
由于机关的错误人事处理，或者机关及其领导人员违法违纪侵害了公务员的合法权益，造成公务员经济损失的，应当先由机关给予公务员经济上的补偿。机关对公务员进行补偿后，可以向有过错的领导人员或者直接责任人员予以追偿。
２、精神损害赔偿责任
对于精神损害赔偿，可以通过经济补偿予以一定的弥补，但更重要的是机关应当在适当范围内恢复公务员的名誉，消除因错误人事处理对公务员造成的不利影响，公开向该公务员赔礼道歉。
３、直接责任人和故意打击报复人的责任
对造成错误人事处理负有过错责任的主管领导人员和直接责任人，应当承担行政责任，由机关根据情节和危害程度，依法对其给予处分。机关领导人员滥用职权、玩忽职守或者利用职权打击报复陷害公务员的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
此外，被申诉的机关及其领导人员应当积极配合办案人员工作，提供有关的证据和材料，不得隐匿、伪造、销毁证据和威胁打击报复申诉人和证人，也不得利用职权设卡，阻挠办案，甚至威胁、贿赂办案人员。
㈢受理公务员申诉的机关及其工作人员的义务和责任
受理机关及其工作人员承担着案件处理的职责，是保证申诉案件客观、公正处理的关键。受理公务员申诉的机关及其工作人员的义务和责任有以下方面：
１、受理机关必须查明事实，认真听取申诉双方的意见，深入了解案件的实际情况，要以事实为依据，防止主观臆测。
２、受理机关及其工作人员要认真理解和把握法律的原则和内容，正确适用法律，做到不偏不倚，处理恰当。
３、受理机关及其工作人员应当以法定程序办理案件，保证程序公正性，严格遵守回避制度和调查取证制度，在规定的时间内调查取证和作出处理决定。受理机关及其工作人员在办理案件中有滥用职权、玩忽职守、贪污受贿或者打击报复行为的，同样要追究直接责任人和机关主要负责人的纪律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
 冯兴吾