【论文摘要】当前高校在学生管理中与学生间的法律纠纷日趋增多，其原因是高校的法律地位，高校与学生的相互关系以及在此基础上纠纷的解决方式未护明确，即高校学生管理在行政法上的定位不清，而解决这一问题的最终归宿则是进一步完善高校学生管理的行政立法。
高校是复杂的事业单位，其组织内部具有主体众多、法律关系多样的特点。既有学校与教师间的法律关系、学校与学生间的法律关系，也有教师与学生间的法律关系；既有民事法律关系，也有行政法律关系。这就必然地导致了高校管理的复杂性。总体而言，高校管理有广义和狭义之分。广义的高校管理应为高校对国有财产、师生员工的全面管理；而狭义的高校管理是指高校对学生管理，即学生管理。所谓学生管理，“是指对学生入学到毕业在校阶段的管理，是对高等学校学生学习、生活、行为的规范。”本文仅从狭义角度探讨高校学生管理在行政法上的定位。
一、研究的出发点：当前高校学生管理中的问题
众所周知，学校是传道授业解惑之所，高等教育更是以培养大学生的创新能力、实践能力和创业精神，普遍提高大学生的人文素质和科学素质为己任。为引导学生实现此目的，高校必然要强化对学生的管理，但勿庸置疑，这之中也存在着管理方式简单，甚至不依法管理的情形。同时，当前部分高校中学生问题也多，如学生学风不正，平时懈怠学习，考试时聘“枪手”或夹带作弊；组织纪律涣散，不遵守校规校纪，打架斗殴等违法乱纪事件时有发生；部分学生抵制学校对自身的管理，对学校管理人员侮辱谩骂甚而暴力相向……这些都说明，进一步加强高校学生管理是势所必然。可现实是，诸多高校，包括很多名牌大学在努力加强学生管理、为学生的成才呕心沥血时，却作为被告被自己的学生“无情”地推向法院的大门。这一巨大反差引起了社会各界包括法律界的深刻关注，高校成为人们关心和研究的热门话题。
然而，当前对高校的研究，“大量的探讨都集中在高校后勤社会化、扩招及学费的提高等热点问题上。相形之下，对高校的角色定位，职能性质，法律责任的承担等问题却很少有人论及。而这些问题却正是近年来刘燕文这类案件在各地频繁发生的根本原因。这种状况从近期讲已经损害了高等教育各方的利益和权益，影响了高等教育资源的有配置；从远期讲，则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展”。因此，只有完善和加强对高校学生管理的研究，明确高校在学生管理中的法律地位和职能，清晰地把握高校与学生的法律关系等问题，才能从根本上解决当前高校被诉之类问题，才能将高校教育资源发挥到极至。
二、高校学生管理中的几个问题在行政法上的定位
（一）高校在学生管理中的职能及法律地位
一般而言，高校的性质为事业法人，属于民事主体。但它又与普通的事业单位有别，在性质上具有特殊性。其特殊性表现为它的主要职能是为国家和社会培养有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。这本是一种国家职责，因为各种原因，国家将其交由高校来实施。为达此目的，高校必须依据国家相关法律，制定各项规章制度，独立采取相应的方式方法，对受教育者即学生予以管理。按照《中华人民共和国教育法》第22条、第28条之规定，高等学校及其他教育机构的权利有：组织实施教育教学活动、招收学生或其他受教育者、对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分、对受教育者颁发相应的学业证书等。可见，高校对学生的管理，尤其是学籍管理，学业证书的颁发，是以法律授权为依据，以管理者的身份，单方行使国家职能，对学生进行成才教育，以期实现国家人才培养目标。这类活动理所当然地带有明显的行政管理色彩。高校在行使这些管理职权的行为也就顺理成章地是行政行为。
所谓行政行为，是指行政主体行使行政职权对相对人实施管理的行为。高校颁发毕业证、学位证或开除学生学籍，完全具备行政行为的性质和特点。按照行政法理论，行政行为的实施者是行政主体，行政主体包括职权行政主体（行政机关）和被授权组织。而授权组织，是指根据特定的规律、法规授权而行使特殊行政职能的非国家行政组织。如上所述，由于高校不是国家行政机关，但根据教育法的授权又在行使高等教育方面的相关行政职能，因此高校应是被授权组织。
当然，高校作为授权组织，对其行为不能一刀切，不能简单地认为高校的所有行为都是行政行为。因为授权组织在本质上是一般社会组织，是民事主体，因此高校有的行为属于单纯的民事行为，如高校为学生提供衣、食、住、行的服务等。只有高校行使相关法律授予的行政职权时，才能认定该行为是行政行为。
（二）高校与学生的法律关系
高校在对学生实施教育行政管理的时候，是授权组织。顾名思义，授权组织在行使法律、法规授予的行政管理权时，是行政主体，因此此时它与学生是一种当然的行政管理法律关系。但是，亦不能因此认定高校与学生的关系是一种完全的行政法律关系。在有的情况下，它们之间却是民事法律关系。如学校疏于校舍安全管理致使校舍跨塌造成学生人身安全受损。
明确了高校对学生的行政管理后，应进一步了解高校对学生违反教育法律规范以及高校自订的校纪校规后，对学生的处理决定等问题。依照《教育法》的规定，高校享有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分的权利。可见，法律赋予了高校对违纪学生的处分权。按原国家教委于1990年1月20日颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》第&!条之规定，“对犯有错误的学生，学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分。处分分下列六种：（1）警告；（2）严重警告；（3）记过；（5）留校察看；（5）勒令退学；（6）开除学籍1998年3月6日，原国家教委又发布了《教育行政处罚暂行实施办法》，规定实施教育处罚的主体一般是县级以上人民政府的教育行政部门，教育行政部门可委托符合《行政处罚法》第19条规定的组织实施处罚。由此可见，高校在学生管理中，对违法乱纪学生的处理一般是纪律处分，在得到教育行政部门委托后也可实施行政处罚。
（三）高校学生管理中教育行政纠纷的救济
本文所言的教育行政纠纷，仅指高校在行使法律、法规授予的管理职权时，与学生发生的行政争议。即学生对高校对已作出的纪律处分和其他处理决定不服，而在高校与学生间发生的纠纷。按照这类纠纷涉及的内容之不同，高校教育行政纠纷可分为三类：一是学生认为高校侵犯其受教育的权利，如学生对于学校开除学籍、不颁发毕业证、学位证的处分或处理不服；二是学生认为学校给予的处分违法或不当；三是学生认为学校侵犯自己人身权、财产权；如学生认为学校乱收费，乱罚款等。
《教育法》规定，公民依法享有接受教育的权利；高等学校学生的合法权益，受法律保护。因此，学生对学校对己作出的纪律处分、决定等不服，理所当然可以而且也应该享有获得法律救济的权利，但问题的关键，是学生到底享有哪些方式的法律救济。《教育法》第(!条第(款对此作了迄今最为详细的说明。“（学生有权）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。从这一规定可以看出，学生对学校作出的纪律处分不服，一般只有申诉的权利，而不得提起行政诉讼。对学校的老师侵犯人身权，财产权等合法权益，既可以提起申诉，也可提起诉讼，至于是提起民事诉讼或行政诉讼，不得而知。
从上我们不难得出这样的结论，现今教育方面的法律规范对学生合法权益的保护是不具体、不全面的。正如前文所言，学校在对学生管理时，是行使法律授予的行政职权，是行政主体。按照行政法理论，相对人对行政主体的具体行政行为不服，既可申请复议，也可提起行政诉讼。但《教育法》第42条第4款的规定，显然与该理论是相背的。因此，在此有必要进一步探讨以下两个问题。
其一，学生对高校的纪律处分不服，是否可提起行政诉讼。“纪律处分是组织内部依照组织章程，决议等作出的。”即，只有社会组织依据其内部章程，决议等对其内部工作人员作出的处理，才能称为纪律处分。纪律处分是否可提起行政诉讼，《行政诉讼法》以及相关的司法解释皆未说明，目前这方面的研究也鲜见。笔者认为，首先，不能将学校对学生的纪律处分等同于行政处分。因行政处分“是国家公务员承担违法责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施。可见，行政处分之所以不能被提起行政诉讼，是因为被处罚者与处罚者存在行政隶属关系，本质上讲是一种典型的内部行政关系。按照司法权与行政权相分离的原则，所以必定不可诉。而高校对学生的纪律处分中，学生并非学校内部工作人员，而是学校实施行为的直接针对对象，是学校行使行政职权时的相对人，因此具有外部行政行为的特点，因此法律应赋予学生对学校纪律处分不服以行政救济的方式获得救济之权。同时，也不能把学校对学生的纪律处分等同于其他一般的组织对内部职工的处分，因为学校在性质上有特殊性，一般组织对内部职工的处分是依据组织内部的章程，决议而作出的，是一种内部行为，当然不可诉。而学校对学生的纪律处分是根据法律法规的授权而作出的，本质上是一种行政行为。因此，笔者主张，高校依据法律法规授予的行政职权实施对学生管理时，对违法乱纪学生的纪律处分可提起行政诉讼。现实中也存在这样的司法实践。因这种纪律处分涉及学生的人身、财产及受教育权，几乎等同于一般的行政处罚。
其次，高校能否成为行政诉讼的被告。有人认为，高校并非一般的行政机关，把学校作为行政诉讼的被告并无明确的法律条文规定。但笔者认为，行政法的基本原则之一是合法性原则，而合法原则并非要求必须完全死搬法条，而是要求行政行为应遵循法律公平、正义目的。在一个法治国家，当一个公民认为自己的合法权益遭受具体行政行为侵害时，就理应给予其一恰当的说理的地方，法院处于争议双方之外，具有专业水准、应是最好的说理之处。而且高校在学生管理中与学生的关系并非平等的民事关系，而是行政关系。学校给予学生的各种处理，往往是以单方意志作出的，并具有一定的强制性，学生相对于学校，永远是弱者，如果法院不受理这种行政诉讼，学生将无一事后说理之处。况且，《行政诉讼法》第25条规定，得到法律、法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告。因此，当学生认为高校行使法律授予的行政职权，其管理行为侵犯自身合法权益时，完全可以高校为被告提起行政诉讼，法院也应受理。
三、完善高校教育行政立法
我国教育方面的立法从总体上说已比较完备，基本形成体系，既有宪法统率之下的法律，也有行政法规和各类规章。但是，由于这些法律规范性文件多是上个世纪$%年代及其以前的产物，仍带有较明显的计划经济时代特点，随着时代的发展，其滞后性日趋明显。从上述问题的论述中可以看出人们之所以对高校学生管理认识不清，对学生状告高校，法院是否应以行政案件受理产生困惑，主要是因为高等教育方面的立法，尤其是高校学生管理方面的法律完善程度不尽人意。所以，修订完善教育行政立法已刻不容缓，并主要应从以下几方面入手。
1、明确高校对学生的行政管理职权
《教育法》第28条将学校对“受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分”；“对受教育者颁发相应的学业证书”等规定为学校的“权利”。笔者主张，这些“权”都属“行政权”，宜改为使用“权力”二字更准确。并应在此基础上将学校的民事权利和行政权力分门别类予以规定。如此，方能实现高校对学生的行政管理有法可依，学生以高校为被告提起诉讼和法院受理有法可据。
2、明确高校在学生管理中，对违法乱纪的学生所作处理的形式，即，哪些处理属处分，哪些属处罚，并明定学生相应的救济途径。
如对《教育法》第42条第4款，就应在原有法条基础上，进一步具体明确学生对学校给予的处分不服，可提出申诉来的期限，向何地、何级、何类具体部门申诉；对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，宜应明定因侵权行为性质不同，可提起民诉或行诉。
3、明确对高校行使行政职权的法律约束高校的行政管理，涉及学生的受教育权、财产权和人身权，它对学生的影响是巨大的，因此，相关法律不能一味只讲高校的自主权和对其授权。而应增加对其行政行为的法律约束。这方面，除应明确高校的行政诉讼被告资格外，同时还要强调其行政行为的必经法定程序的义务性要求，以及当学校错误，滥用行政权时如何追究其责任、追究何种责任的规定。如是，则可真正实现高校依法管理学生之目标。
我们相信，只要对高校学生管理中上述几个问题完成行政法上的定位，必能明晰当前高校中高校与学生法律纠纷的根源，从而为进一步和谐二者的相互关系打下基础，并迎来新世纪高校学生管理良性发展的新曙光。
注释及参考文献：
〔1〕《普通高等学校学生管理规定》第4条，国家教委1990.1.20颁行
〔2〕刘艺.《高校被诉引起的行政法思考》、《宪法学、行政法学》2001年第5期
〔3〕〔4〕罗豪才.《行政法学》（新编本）.北京大学出版社.第326页
作者：唐强
