［论文关 键 词］ 官办社团；妇联；政府；制度创新

　　［论文内容摘要］ 妇联等中国官办社团的存在是体制转轨的产物。官办社团在运作过程中依赖党和政府、偏离原始角色导致社团的服务效能下降。在面临服务对象类似的民办社团日渐兴起的新时期，政府要为官办社团提供更有利的外部环境促其发展，同时官办社团本身也要进行与民办社团建构合作网络方面的制度创新。
　　
　　中国官办社团的存在实际上是一种较为特殊的社会现象，这种现象源于中国体制的特殊性。计划体制的路径依赖决定了我国党和政府一定时期内，在与社会发展密切相关的各种领域和组织内，均会发挥不可忽视的作用。官办社团的存在实际上就是党和政府在社团领域中发挥重要作用的体现，这可从官办社团的运作特点中窥其实质。
　　
　　一、官办社团的运作特点
　　
　　1.“实质性层级结构”的强控制力。我国官办社团如工、青、妇等组织，是按照纵向的，从全国到省、市、县、区、乡镇，一级一级往下的一个层级式树状结构构建的，它们有一个自成体系的形式上的层级式结构。但这种组织结构并不是严格意义上的层级结构，因为每一级组织都直接接受上一级党组织的领导和财政拨款，并由党的组织部门决定人事任免。例如，在妇联的组织系统中，上一级妇联组织对下一级妇联的干部只有推荐权没有任命权，也不提供直接的资源，从原则上上级妇联与下级妇联之间只有业务指导和被指导的关系，不具备强制性。因上级党组织在干部任免、经费调拨方面具有更强的控制力，基层妇联往往优先完成当地党政的指令性任务，而将上级妇联布置的工作放在其次。
　　上述情形证明了党政系统的“实质性层级结构”具有较强控制力，而官办社团自身系统的“形式层级结构”则控制力相对较弱。利用资源依赖的组织理论可以使这个问题明朗化。这个理论的一个重要观点就是“在两个同时相互依赖的组织中，当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权力变得不平等”。因此，在某类官办社团与地方党政的相互关系中，社团对地方党政在资金和人事上的依赖性更大，导致地方党政对这些社团具有更强的控制力。
　　2.社团原始角色的偏离。官办社团本应该代表本团体成员的利益，如工会是为工人谋利益的组织，妇联和共青团则应是妇女和共青团员的利益代言人，这是它们的原始角色。但由于我国党和政府的强控制力和这些组织对党和政府资源的依赖，使官办社团在履行职责时既要照顾到本团体的利益，还要回应党和政府的角色期待，这样便造成了社团对本身原始角色的偏离，由此而产生了一系列的问题。我们仍以妇联组织为例。（1）替代了某些政府责任。在我国，政府是推动包括妇女发展在内的社会发展的主导性制度安排，政府的作用主要在于将妇女的合理利益和需求转化为立法和决策，将妇女发展纳入经济社会发展规划。但由于妇联不仅包揽了与妇女有关的工作，还在实际工作中承担了部分政府职能，使政府无形中摆脱了部分责任，这样妇女的发展着实就成了妇联的行为。但妇联能行“政府之职”，却无“政府之权”。因此，在妇女发展中出现的一些实际问题，不但妇联难以切实解决，而且政府也因妇联的越位无法加以及时处理。这样由于妇联这种官办社团与党和政府的特殊关系，造成了政府的责任淡化和实际运作效率的低下。（2）忽视特定群众的主体性。在政府和妇女群众之间，妇联往往把自己看作政府或政府的代言人，导致妇联脱离基层妇女群众。在实践中，妇联也经常采用行政命令的方式，要求妇女参与自己的工作，把妇女当成单纯的受助者，忽视妇女本身的主体性，这就导致众多的女性主体意识缺失。而女性主体意识是女性作为主体对自己在客观世界中的地位、作用和价值的自觉意识。它既是一种强烈的自主意识，同时也表现为女性对自身解放的认识、觉醒及要求。（3）与服务对象类似的民办组织关系松散。随着市场经济的发展和体制改革的进行，我国社会领域逐渐发展起来。因此，妇女群体的利益和需求也变得多样化。这样许多由社会自身发起的妇女组织便应运而生来满足多样化的需求。它们以不同的组织形式出现，运用不同的理念、方法为妇女服务，与妇联形成了纵横交错的组织网络。而处于网络中心的仍然是具有较高权威的妇联，因此妇联也经常以党政机构自居，以老大的面目说话，从而忽视了其他妇女组织的作用，这不仅违背了妇女事业发展中所大力提倡的平等精神，而且也对自身的组织运作形成了障碍。
　　
　　二、官办社团的制度创新走向
　　
　　官办社团需要进行适应性变迁，以更好地代表成员的利益。但是鉴于中国官办社团处在体制转轨的特殊时期，目前还不可能使这种社团完全脱离政府的控制。因此，官办社团的制度创新只能以原有的工作体系、工作经验和工作资源为基础，扬长避短，寻求打破瓶颈的出路。在这一问题上，政府和官办社团均有各自的路径。
　　1.政府调整对社团的宏观管理体制和方法。（1）政府需要完善官办社团活动的规制，保证市场、政府和公民社会在法律框架内运行。相关的法律和法规至少应当包括言论自由和结社的权利、财政政策、捐款与合作政策以及向公众和各种社团组织咨询的政策等等。对于乐于向妇联、工会等提供资金支持的企业，应给予税收上的优惠，鼓励社会和企业关心社团活动。（2）政府应支持科学的社团理论体系的建构。以自上而下的树状结构为依托，全国性的社团组织如中华妇女联合会、中华全国总工会、团中央等组织力量，应对关于社团的一般理论进行梳理和创新。而省级等地方研究力量应结合本地的经济文化特征，致力于理论的具体化。理论研究要依赖调研的支持，通过经常性的工作调研以及不定期的较大范围的调查，可以比较全面地掌握各个层次的社团成员的需求和愿望。政府要在理论创新和实际调研的工作上给予政策上和法律上的支持，这样才能充分利用官办社团在国家架构中的特殊地位和与政府良好关系的宝贵资源，更好地建设社团并维护社团成员的权利。（3）政府对社团的领导和指令关系应向指导和服务关系发展。长期以来，官办社团的上下级间指导被指导的关系被强化为领导被领导的关系，使得基层社团的功能空间缩小。因此，政府和上级社团组织应逐步放弃以往领导和指令的方式，而代之以指导和服务的方式去为基层社团组织争取资源和活动空间。这种领导方式的改变是一种诱致性的制度变迁。政府和上级社团组织应通过争取政策、提供行动建议、帮助制订计划方案以及争取项目和资金等方式，努力为基层组织创造自主选择、主动发展的更大空间，使其增强获取体制外资源的能力，逐步走向成熟和独立。
　　2.建构社团的横向发展网络。使官办社团适应市场体制发展的一个关键步骤就是发展与各类官办社团服务对象相关的其他种类的社团，从而逐渐扩大其横向的网络结构，而不是完全放弃层级结构中的内在关系。以妇联为例，由于我国目前各类妇女组织都存在辐射力不够强、工作渗透力不够大等问题，妇联应在现有的纵向组织体系基础上，与各类自下而上的妇女组织即民办妇女组织构建合作型组织网络，形成以妇联为核心的，与其他各类妇女组织平等互助的合作型组织网络体系，并大力开展壮大外围组织即：各种行业协会、柔性妇女组织和妇女志愿者队伍，充分发挥各类社会组织和专业人员、志愿者的作用，努力发展成为妇联工作的有效力量。（1）官办社团应成为社团组织网络中最主要的网结。虽然网络化的组织结构是社团发展的基本趋势，但社会基本的层级式结构还会继续存在，网络化结构能否以及何时取代层级式结构，最终还要取决于国家体制改革的力度和进度。今后官办社团仍会是主导性的制度安排，由于发展的需要，要走社会化的道路，更多地倚重社会资源，这些会使横向的网络化发展趋势大大增强。（2）官办社团与民办社团应优势互补、共同发展。由于官办社团提供的服务带有行政化的特征，即由上至下、形式单一。而现实中，各种社会群体如妇女、工人、青少年的需求具有多样性和多变性，这样仅靠官办社团的力量无法满足各种成员的要求。民办社团可以弥补官办社团功能上的不足。由于民办社团自下而上建立，组织成员来源于利益相关的社会群体，因此它们能够积极有效地反应各种社团成员的利益需求，并使社团成员的需求得到较为及时的满足。在这方面，政府也可以争取主动，为各种社团成员参与社会生活提供合理的制度化通道，规范民办社团的发展。
　　
　　参考文献：
　　1.金一虹：“妇联组织：挑战与未来”，载《妇女研究论丛》2000年第2期。
　　2.雷水贤：“双重角色对妇联履行职能的影响”，载《妇女研究论丛》2002年第6期。
　　3.马迎贤：“资源依赖理论的发展和贡献评析”，载《甘肃社会科学》2005年第1期。
　　4.苏州市妇女联合会：“妇联参与社会公共事务管理促进社会和谐发展的对策与思考”，载//www.women.org.cn。
作者：黄　粹