按语：自2001年以来，对违反我国宪法、立法法有关规定的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）进行修改就一直是我个人的一个期盼。       随着社会公众与有关法学学者对《条例》合宪性、正当性与合法性的长期、广泛质疑，尤其是在有关媒体近日来公开报道成都拆迁自焚事件之后，社会公共舆论对《条例》质疑并要求修改的呼声日渐增高，北京大学法学院的姜明安教授等五位法学教授日前联合致函全国人大常委会，要求对《条例》进行违宪、违反上位法的立法审查，国务院有关部门也展开立法调研，可能近期推出修改草案，这意味着对《条例》进行修改的时机已经大体成熟。       作为公民和长期从事法律研究与教学工作的法学研究者，我本人高度认同和支持落实科学发展观、构建和谐社会以及建设社会主义法治国家的战略。科学发展、和谐社会和法治国家战略，都强调国家对公民包括私有财产权在内的合法权益的保护。为了促进对《条例》的修改，促进公民有序政治参与，我起草了这份立法建议稿暨修改说明，准备提交全国人大常委会有关负责部门，作为提出相关立法草案的参考。这是我依照公民对国家机关有权提出建议的基本宪法权利所做的一个具体努力，希望能对我国修改《条例》起到积极而有效的立法参考作用和价值，为建设社会主义法治国家做出一个公民和法学教师应有的贡献。       本建议稿的主要创新之处是：       一、提升法律位阶。依照《立法法》的有关规定，建议以《中华人民共和国城市房地产征收拆迁法》取代《条例》。这样一来，应放弃由国务院修改《条例》的授权立法方式。       二、将法律调整的被拆迁财产从城市房屋扩展到城市房地产，将土地使用权纳入被征收、被拆迁财产范围。       三、将原先的统一的拆迁划分为公益征收拆迁和非公益转让拆迁两种不同的征收拆迁制度。       四、严格地从实体和程序两个方面界定公共利益，对公共利益采取“实体规定与程序审议相结合”的方式进行列举式规定。除列举式公共利益建设项目之外，对其他公共利益建设项目在程序上以县级以上人大或者常委会决议认定为必要条件和程序。       五、赋予被征收人、被拆迁人对合理的产权调换（包括原地安置与就近安置）或者合理的经济补偿的自由选择权。       六、明确确定产权调换采取“拆一还一”原则下的“面积增补”制度。       七、货币补偿方式的价格确定主要依照市场价格。       八、对本法的法律概念性用语的含义作出具有法律效力的定义。       本建议稿的主要价值与意义在于       一、以民主手段克服“政治中梗阻”。有学者预测。新的拆迁制度在实施过程中的最大障碍依然是来自地方政府的阻力。要想克服这种阻力，最好的办法就是充分发挥基层民主的力量，从促进公民有序政治参与入手， “以公民权利制约权力”而不是“以中央权力制约地方政府权力”，因此，在公益征收拆迁制度设计中，本建议稿设置了民主听证、民主审议表决双重民主机制来有效遏制官商勾结、商业利益假借公共利益等严重损害公民合法利益、危害社会正义和社会公平的“房吃人运动”。       二、以原地回迁手段遏制“钉子户”。在本建议稿中，强调并突出就地回迁的安置方式，其意义在于：首先，尊重我国公民原有的生活环境和生活条件，善加改善而不是恣意破坏。其次，在原地回迁的居民占据被拆迁户绝大多数的情况下，个别被拆迁户如果漫天要件、无理拒迁，就危害了广大已经搬迁的被拆迁户的回迁安置利益，就是损人利己。这样一来，钉子户就会激起众怒。众怒难犯，个别钉子户在众人一致的声讨与谴责之下，将无法继续坚持损人利己的既有选择。       最近，我考察了大连某拆迁地块，该地块因为实施“全体回迁安置”的政策，结果是整个拆迁进行的非常顺利，没有出现“钉子户”问题。       三、以民主决策方式决定被拆迁房地产的价格。要知道，人人心里都有杆秤。对一座房地产价格估价的是否符合市场公认价格，相信大家自有公论！所以，对于包括估价问题在内的整个安置补偿方案，在有争议的情况下，可以先行双方协商，如果实在协商不成的话，那么唯一的选择只能是：既不应该由征收方单方面说了算，也不应该由被征收方单方面说了算。在一个民主法治的社会中，这个问题理所当然地应该由民主制度最终说了算。       ……       欢迎法学界各位同仁不吝指教！为对照方便，原条例相关条款用红字对应列出。       （2009年12月20日初稿）       中华人民共和国城市房地产征收拆迁法（建议稿）       第一章　总则       第一条　【立法目的与宪法根据】为了加强对城市房地产征收、拆迁的管理，维护被征收人、被拆迁人和征收人、拆迁人的合法权益，保障建设项目顺利进行，依照《中华人民共和国宪法》第十三条所确定的宪法原则，制定本法。       《条例》第一条　为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。       修改理由：       一、根据我国立法法第八条第一款第（六）项之规定，对非国有财产的征收只能制定法律。因此，对城市房地产征收、拆迁关系的法律调整依上述规定应该由全国人大或者全国人大常委会制定法律，而不应当由国务院制定行政法规。       二、鉴于当前我国城市房屋已经开始实行房屋所有权与土地使用权合一的“房地一体主义”，因此，按照房随地走、地随房走的法律原则，在此情形下被征收、拆迁的不仅仅只是房屋等地上附着物，应该是包括土地使用权在内的房地产。       三、鉴于我国宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”本法应兼顾拆迁各方当事人的权利诉求，平衡有关各方的利益，其立法依据应该倾向于保护公民、法人合法的财产权利。       第二条　【法律效力】在城市规划区内国有土地上实施房地产征收、拆迁，并需要对被征收人、被拆迁人实行产权调换（包括产权调换（包括原地安置与就近安置）或者经济补偿的，适用本法。       《条例》第二条　在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。       修改理由：       原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第二条的规定为“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”该条规定在立法技术上没有赋予被征收人、被拆迁人自由选择产权调换（包括原地安置与就近安置）或者经济补偿的权利，在实践中往往导致征收人、拆迁人以“法律规定补偿在前、安置在后”的理由强制被征收人、被拆迁人接受经济补偿、再通过政府的不合理定价侵夺被征收人、被拆迁人的合法私有财产的方式非法剥夺我国公民原本享有的产权调换（包括原地安置与就近安置）权、选择自由权，这是导致城市房屋拆迁过程中侵犯公民合法权利的主要法律缺陷，在实质上属于不合理、不科学的法律规范，必须首先得到纠正。本条明确规定对被征收人、被拆迁人的权益保障方式为产权调换（包括原地安置与就近安置）和经济补偿两种方式       第三条　【公益征收、拆迁】国家为了满足公共利益的需要，可以依照法律规定的条件和程序对属于公民、法人的城市房地产实行征收或者征用并给予合理的产权调换（包括原地安置与就近安置）或者合理的经济补偿后进行拆迁，但是为了满足公共利益需要实施的建设项目不适宜产权调换（包括原地安置与就近安置）的除外。       本条为新增条文。       修改理由：       一、依照宪法第十三条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并给予补偿。因此，为公共利益需要征收城市房地产的，可以无须获得被征收人、被拆迁人的同意，但是应该依照法律规定的条件和程序进行征收、征用和拆迁，并且给予合理的产权调换（包括原地安置与就近安置）或者经济补偿。       二、考虑到某些为满足公共利益需要实施的建设项目（例如修建道路、水厂、电厂、医院、公园等）不适宜采用产权调换（包括原地安置与就近安置）的方式，所以此条应加“但书”，明文规定“但是为了满足公共利益需要实施的建设项目不适宜产权调换（包括原地安置与就近安置）的除外。”       第四条 【非公益转让、拆迁】公民（自然人）、法人为了满足非公共利益的需要，可以在被征收人、被拆迁人自愿同意并先行签订安置补偿协议的情形下，依照法律规定申请国家主管部门批准对属于公民、法人的城市土地使用权实行转让，对房地产实施协议拆迁并给予产权调换（包括原地安置与就近安置）或者经济补偿。       本条为新增条文。       修改理由：       非公益转让土地使用权、协议拆迁房屋是充分发挥土地使用价值，实现土地级差地租价值、改善公民居住条件、促进城市建设和发展的必要途径，应该予以肯定、规范和调整。但是，此种法律关系应属平等主体之间的民事法律关系，应该充分尊重双方当事人意思自治、平等自愿、契约自由等法律原则和法治精神，依照我国民法、物权法有关规定做出相应规定。       第五条  【规划、环境与文物保护】城市房地产征收、拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。       《条例》第三条　城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。       修改理由：       此条所规定的法律原则正当、合理，此处保持原意，仅对原条文稍做文字性改动。       第六条  【当事人权利与义务】征收、拆迁人应当依照本法规定的条件和程序，对被征收人、被拆迁人给予合理的产权调换（包括原地安置与就近安置）或者合理的经济补偿。       被征收人、被拆迁人有选择合理的产权调换（包括原地安置与就近安置）或者合理的经济补偿的权利，任何人不得使用胁迫、欺诈、诱骗、暴力等手段强制被征收人、被拆迁人做出违背真实意思表示的承诺或者订立意思表示不真实的拆迁安置补偿协议。       被征收人、被拆迁人应当在法定的或者约定的搬迁期限内完成搬迁。       《条例》第四条第一款　拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。       修改理由：       一、要通过征收、拆迁获得法人或者公民（自然人）的土地使用权或者房屋的所有权，必须具备三个法定条件，亦即必须满足三个标准：（1）“为了公共利益的征收”；（2）“依据法律规定的条件和程序”；（3）“给予合理的产权调换（包括原地安置与就近安置）或者合理的经济补偿”。       二、订立安置补偿协议属于征收、拆迁当事人之间的民事法律关系，除公益性征收、拆迁情形下安置补偿协议的特殊情况外，应坚持采取平等自愿、意思自治、契约自由的法律原则。       三、安置补偿协议生效后，按照有约必遵的法律原则，被征收人、被拆迁人应当在法定的或者约定的搬迁期限内完成搬迁。       第七条  【公共利益】本法所称公共利益需要应当以下列建设项目的必须为限：       （一）国防、外交建设项目；       （二）公共卫生及环境保护建设项目；       （三）交通建设项目；       （四）教育文化事业建设项目；       （五）政府机关办公用地及其他公共建筑；       （六）社会福利事业建设项目；       （七）其他符合公共利益需要的建设项目。       某一建设项目是否属于为了公共利益需要，由作出建设项目预算的县、区级以上（包括本级）各级人民代表大会或者常委会通过决议加以认定。       本条为新增条文。       修改理由：       一、此条首次采用实体法加程序法混合规定方式对社会公众高度关注的公共利益作出界定。       二、本条第二款为义务性法律规范，是确定公共利益的程序保障条款。       第八条   【土地使用权】土地使用权是城市房地产征收与拆迁的客体。土地使用权被征收或者转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之被征收或者转让。但是当事人对地上建筑物、其他附着物所有权约定按照动产进行转移的除外。       本条为新增条文。       修改理由：       一、本条明确规定土地使用权是城市房地产征收、拆迁的客体。       二、按照地随房走、房随地走的原则，本条规定房地一并转移。但是，此项规定并不排除征收人、拆迁人与被征收人、被拆迁人之间就即将拆除的房屋和其他附着物另行约定其转移方式与价格等事项。       第九条  【法律用语】本法有关用语含义如下：       本法所称城市房地产，是指属于公民（自然人）和法人所有的城市规划区内国有土地使用权、建筑物及固着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。       本法所称建设项目，是指在经过依法征收或者协商取得城市国有土地使用权、城市房地产所有权的情形下，为某种特定目的而进行投资建设并含有一定建筑或建筑安装工程的基本建设投资项目。       本法所称征收人，是指为满足公共利益需要而对城市房地产实施征收或者征用的国家机关中或者公共管理部门。       本法所称拆迁人，是指取得房地产拆迁许可证的国家机关中的有关部门、其他单位或个人。       本法所称被征收人，是指拥有城市国有土地使用权、城市房屋所有权的法人或者公民（自然人）。       本法所称被拆迁人，是指被拆迁房地产的所有权人和土地使用权人。       《条例》第四条第二款、第三款　本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。       修改理由：       严格界定法律用语的含义，是防止误解法律规范的逻辑结构域基本含义、避免错误适用法律规定的必要立法技术手段。       第十条　【监督管理】国务院建设行政主管部门对全国城市房地产征收、拆迁工作实施监督管理。       县级以上地方人民代表大会及其常委会负责讨论、表决决定并公布为了公共利益需要的建设项目。       县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房地产征收、拆迁工作实施行政管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本法的规定，互相配合，保证城市房地产征收、拆迁管理工作的顺利进行。       县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房地产征收、拆迁有关的土地管理工作。       《条例》第五条　国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。       县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。       县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。       修改理由：       一、此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       二、为实现对公共利益建设项目决策的民主化和程序化，增加县级以上地方人大及其常委会负责审议、表决有关公益建设项目征收拆迁事项的规定。       第二章　公益征收拆迁       第十一条 【公益征收拆迁审议】任何单位或个人进行公共利益建设，需要征收拆迁城市房地产的，应当先行依法申请同级人民代表大会或者常务委员会就该建设项目是否属于公共利益项目进行审议并作出决议；但是，下列建设项目除外：       （一）国防、外交建设项目；       （二）公共卫生及环境保护建设项目；       （三）交通建设项目；       （四）教育文化事业建设项目；       （五）政府机关办公用地及其他公共建筑；       （六）社会福利事业建设项目；       征收人与被征收人已经就城市房地产征收拆迁签订安置补偿协议的建设项目，无需付诸同级人民代表大会或者常委会作出决议。但是已签订安置补偿协议的土地面积达不到80%以上、并且户数达不到80%以上的除外。       （方案二：本条第二款但书部分的比例也可考虑采用“双70%标准”）       本条为新增条文。       修改理由：       一、为保证公共利益建设项目的建设速度与效率，本条根据我国实际情况，划分了不需要付诸人大审议的公共利益项目和需要付诸审议表决的公共利益项目，其目的是提高各级政府实施公共利益建设的高效率，同时限制各级政府在建设项目上的随意性。       二、鉴于城市房地产业主的意思自治和契约自由原则，本条规定征收人与被征收人已经就城市房地产征收拆迁签订安置补偿协议的公益建设项目无需付诸同级人大或者常委会表决。       三、为在保证公共利益建设项目的高效率的同时保护少数被征收人的利益，本条第二款特别规定如有面积超过20%并且户数超过20%的被征收人拒绝与征收人签署补偿安置协议的，需要付诸同级人民代表大会或者常委会作出决议。       第十二条 【符合规划要求】在城市规划区进行除本法第十一条规定之外的公共利益建设，必须符合城市总体规划与分区规划，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度规划。对不符合上述规划的申请不予审议。       本条为新增条文。       修改理由：       本条规定与我国规划法有关规定相互衔接，确定各项公共利益建设项目要符合规划法中规定的各类规划，否则不予审议。       第十三条 【分级审议】对在城市规划区进行除本法第十一条规定之外的申请公共利益建设项目的听证、审议、表决、公布权限按照该建设项目投资的批准权限分级实施。       国务院批准的全国性公益建设项目，由全国人大常委会负责组织听证、审议、表决、公布；       省、自治区、直辖市人民政府批准的项目，由省、自治区、直辖市人大常委会负责组织听证、审议、表决、公布；       市、县人民政府批准的项目，由市、县人民代表大会或者常委会负责组织听证、审议、表决、公布。       本条为新增条文。       修改理由：依照我国地方各级人民政府和各级人民明代表大会组织法 的有关规定，应当对公益征收拆迁实施分级审议和表决。       第十四条 【征收人申请】征收人为了实现公共利益，在城市规划区进行除本法第十一条规定之外的公共利益建设项目，可以申请同级人大或者常委会审议表决。       征收人可以按照本法的规定，向有审议表决权的机关提交《公共利益建设项目审议申请书》，申请书的内容应当包括：       （一）申请人基本情况；       （二）拟建项目情况（包括项目名称、目的用途、建设地点、占地面积、建筑面积、建设工期、项目总投资及资金来源等）；       （三）拟征收房地产的范围和勘测定界图；       （四）征收补偿安置计划方案与拆迁计划；       （五）与拟建设项目有关的城市总体规划与分区规划，以及土地利用总体规划和土地利用年度规划。       （六）法律、法规、规章规定的其他材料。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第十五条 【被征收人申请】经面积超过20%并且户数超过20%的被征收人联名，可以申请同级人大或者常委会就在城市规划区进行除本法第十一条规定之外的公共利益建设项目进行审议表决。       被征收人可以按照本法的规定，向有审议表决权的机关提交《公共利益建设项目审议申请书》，申请书的内容应当包括：       （一）申请人基本情况；       （二）听证会代表推举书；       （三）征收补偿安置计划方案；       （四）法律、法规、规章规定的其他材料。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第十六条 【初步审查】征收审议机关应当自收到《公共利益建设项目审议申请书》之日起10日内，对申请事项进行审查。对符合申请条件的，征收审议机关应当依照法律的相关规定在当地的正式媒体上进行公告并将公告送达申请人。       公告应当载明申请人名称、《公共利益建设项目审议申请书》全文以及听证会举行的时间、地点等事项。       同一宗房地产有两人以上申请的，以其兴办事业性质轻重为审核原则。性质相同的，以其申请时间先后为审核原则。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第十七条 【公共利益的听证】有审议批准权的机关应当组织本级人民代表大会代表或者常委会常委、征收人、被征收人（或其代表）、国有土地监管部门、利害关系人、专家及公益人士等召开听证会，就申请项目的目的是否符合公共利益的需要、征收范围的必要性和合法性、征收拆迁补偿方案的合理性进行听证。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第十八条 【听证会的组成】听证会的组成由同级人大常委会办公厅负责。听证会组成人员中人大代表或者常委的人数不应当低于50%。征收人代表不得超过听证会代表的20%。被征收人（或其代表）的人数应当不低于听证会组成人员的20%。       听证会主持人从听证会组成人员中选举，由同级人大常委会办公厅提名。但是征收方与被征收方的代表不得成为听证会主持人。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第十九条【听证会举行的时间】有审议批准权的机关应当在听证公告发布后一个月内召开听证会。       听证会举办者应当准许公民旁听和媒体记者采访报道。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第二十条【听证记录】听证记录由听证机构的工作人员当场书面记录；书面记录应当全面、准确；听证记录由听证会组成人员签字；听证记录有差错或者遗漏的，听证陈述人可以补正；听证记录是制作听证报告的基础，应当按规定存档，作为审议批准机关以后查考听证报告的依据。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第二十一条 【听证报告】听证报告具有提交同级人民代表大会或者常委会提案的效力。       听证报告由参加听证会代表的二分之一以上多数代表同意、按照无记名投票表决方式作出。       听证报告应当在听证会开会期间作出。       听证报告应包括下列内容：       （一）听证会的基本情况；       （二）各方基本观点、论据及争论的主要问题；       （三）听证主持人的意见和建议。       听证主持人的意见和建议应对拟建设项目是否属于公共利益作出肯定或者否定的结论。如肯定拟建设项目属于公共利益的，应对双方或者第三方提交的补偿安置计划方案分别作出评价性意见和建议。如否定拟建设项目属于公共利益的，应写出明确的理由和依据。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第二十二条【征收补偿安置计划方案与拆迁计划】征收人提交的征收补偿安置计划方案与拆迁计划应当包括被征收人的基本情况、征收拆迁范围内房地产的基本情况、征收拆迁补偿的依据、可供被征收人选择的补偿方式、标准、金额及时间，搬迁期限、以及过渡期限等事项。       征收人提交的征收补偿安置计划方案与拆迁计划必须给予被征收人对补偿方式的选择权，分别就产权调换、货币补偿两种方式作出合理的、明确的计划。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第二十三条 【选择权保护】被征收人对补偿方式的选择权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。       本条为新增条文。       修改理由：我国公民向来有安土重迁、注重邻里关系的传统生活习俗，同时，公民原居住社区的工作、生活、教育等周边环境以及交通条件乃是公民重要的生活条件，不可轻易加以改动，为此，我们必须尊重被征收人对于征收拆迁补偿方式的选择权，尽量满足其产权调换（包括原地安置与就近安置）的愿望和要求。       第二十四条 【听证会报告提交】听证会主持人应当在听证会结束后五个工作日内向同级人民代表大会办公厅提交听证会报告以及会议记录和各项申请材料。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第二十五条 【审议表决】同级人民代表大会办公厅应当自收到听证会报告等材料之日起五个工作日内汇报各级人民代表大会或者常务会召集人，建议召集举行临时会议。       有审议批准权的机关应当按照中央和地方各级人民代表大会或者常务委员会议事规则对听证会报告进行审议并作出决议。       有审议批准权的机关作出的决议应当对拟建设项目是否属于公益建设项目、征收补偿安置计划方案与拆迁计划作出明确的结论和明确、具体、可操作的指导意见与实施建议。       前款决议和计划方案具有法律效力，本级人民代表大会辖区内的任何机关、单位和个人都应当遵守。       本条为新增条文。       修改理由：（待讨论、思考）       第二十六条 【禁止事项】《公共利益建设项目审议申请书》提交后，拟被征收拆迁范围内的人和单位和个人，不得进行下列活动：       （一）新建、扩建、改建建筑物和其他地上附着物；       （二）改变建筑物、地上附着物和土地用途；       （三）租赁建筑物和地上附着物。       征收人应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。       因征收人未及时通知有关部门暂停办理相关手续的，如果相关手续已经办理，该相关手续无效。由此给利害关系人造成经济损失的，由征收人依照国家赔偿法有关规定进行赔偿。       凡出现前款情况的，由监察机关给予相关领导和直接责任人政纪处分，并追偿全部或者部分因国家赔偿所造成的损失，上缴同级财政管理机关。       《条例》第十二条　拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：       （一）新建、扩建、改建房屋；       （二）改变房屋和土地用途；       （三）租赁房屋。       房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。       修改理由：       一、原《条例》此条第一款和第二款规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       二、为防止征收人怠于履行职责，给公共利益的实现造成障碍，同时给利害关系人造成经济损失，增加第三款和第四款。       第二十七条　【取得拆迁许可】在本法第二十五条规定的决议和计划方案通过后，征收人应先行取得《房地产拆迁许可证》，然后方可实施拆迁。但属于本法第十一条规定范围内的公益征收拆迁可以直接申请取得《房地产拆迁许可证》。       《条例》第六条　拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。       修改理由：       此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       第二十八条　【资料提交】申请领取《房地产拆迁许可证》的，应当向房地产所在地的市、县人民政府房地产拆迁管理部门提交下列资料：       （一）本级人大或者常委会表决通过的公益建设项目决议以及指导意见与实施建议。但属于本法第十一条规定范围内的公益征收拆迁项目除外。       （二）属于本法第十一条规定范围内的公益征收拆迁项目的，应提交公益建设项目批准文件；       （三）属于本法第十一条规定范围内的公益征收拆迁项目的，应提交公益建设项目用地规划许可证；       （三）属于本法第十一条规定范围内的公益征收拆迁项目的，应国有土地使用权批准文件；       （四）征收补偿安置计划方案与拆迁计划；       （五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。       市、县人民政府房地产拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发《房地产拆迁许可证》。       《条例》第七条　申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：       （一）建设项目批准文件；       （二）建设用地规划许可证；       （三）国有土地使用权批准文件；       （四）拆迁计划和拆迁方案；       （五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。       市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。       修改理由：       此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       第二十九条　【拆迁公告】房地产拆迁管理部门在颁发《房地产拆迁许可证》的同时，应当将《房地产拆迁许可证》中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房地产拆迁公告的形式予以公布。       房地产拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。       《条例》第八条　房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。       房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。       修改理由：       此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       第三十条　【拆迁期限】拆迁人应当在《房地产拆迁许可证》确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房地产拆迁。       需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房地产拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房地产拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。       《条例》第九条　拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。       需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。       修改理由：       此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       第三十一条　【拆迁委托】拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。       房地产拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。       《条例》第十条　拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。       房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。       修改理由：       此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       第三十二条　【委托拆迁合同】拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报房地产拆迁管理部门备案。       被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。       《条例》第十一条　拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报房屋拆迁管理部门备案。       被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。       修改理由：       此条规定正当、合理，此处保持原意，对原条文稍做文字性改动。       第三章 非公益转让拆迁       第三十三条　【非公益转让拆迁申请】在城市规划区进行非公益性建设项目必须符合城市规划、服从规划管理。建设方应当先行取得城市规划管理部门颁发的《非公益建设项目规划许可证》和其他有关批准文件后，方可向城市房地产主管机关申请非公益转让拆迁。       本条为新增条文       修改理由：       一、非公益建设项目需要转让、拆迁城市房地产的，有关项目的功能、选址等应当符合当地城市规划部门的总体规划、分区规划和土地利用规划，起主要目的是保证城市建设符合城市的规模和发展方向。       二、为加强对非公益建设项目的监督管理，同时为非公益建设项目的拆迁人和被拆迁人提供协调与中介服务，促成《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》的签订与实施，应以我国各级地方政府下设的城市房地产管理机关作为非公益转让拆迁的监督性服务机关。       第三十四条　【规划听证】非公益建设项目的建设方应当就其建设项目申请听证。       非公益建设项目的听证依照本法第十八条、第十九条、第二十条和第二十一条的规定实施。       未经听证表决同意，城市规划管理部门不得颁发《非公益建设项目规划许可证》和其他有关批准文件。       本条为新增条文       修改理由：       一、非公益建设项目社会意见分歧较多，涉及面广、触及群众利益大，规划行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利害关系，因此必须组织听证。       二、为避免听证会流于形式，本条第二款规定听证程序按照第一章有关规定进行。       三、为避免利益冲突、维护和谐社会秩序，本条第三款明确规定未经听证表决同意，城市规划管理部门不得颁发《非公益建设项目规划许可证》和其他有关批准文件。       第三十五条【签订城市房地产转让拆迁安置补偿协议】非公益建设项目需要转让拆迁城市房地产的，由县以上人民政府房地产管理部门统一组织拆迁人与被拆迁人签订《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》，拆迁人不得与被拆迁人私相协商并签订《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》。       《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》是非公益建设项目的建设方与被拆迁人在平等、自愿协商的基础上就城市房地产转让拆迁过程中的安置、补偿、拆迁或者委托拆迁等事项达成的协议。       《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》由拆迁人、被拆迁人和县以上人民政府房地产管理部门三方共同签署生效。       县以上人民政府房地产管理部门是《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》的鉴证人、调解人。       本条为新增条文       修改理由：       一、在非公益建设项目中，因拆迁人与被拆迁人存在经济利益上的矛盾与博弈关系，同时被拆迁人共同体内部各成员之间也因为价值观念和利益要求不同，很难达成内部的一致意见。在这种情况下，由拆迁人与被拆迁人自行协商达成协议非常困难，需要一个相对客观、中立和权威的政府机构作为第三方介入协议过程，对整个协议的签订和履行进行协调与监督。       二、本条第二款明确规定非公益转让拆迁协议为民事法律关系，以体现非公益拆迁双方之间的平等、自愿、协商的私法关系。       三、为充分发挥政府房地产管理机关作为第三方的功能与作用，本条第三款和第四款规定政府房地产管理机关作为《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》的鉴证人与调解人。       第三十六条 【成片拆迁】在成片拆迁的情形下，经过占被拆迁房地产面积90%以上、并且经被拆迁人户数90%以上同意并签署的《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》对其他被拆迁人具有同等效力。       拆迁人与其他被拆迁人无法达成《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》的，任何一方均可向人民法院提起诉讼，也可以申请县以上人民政府房地产管理部门进行调解。       经县以上人民政府房地产管理部门调解达成调解协议的，由县级以上人民政府房地产管理部门制作调解书，经同级人民法院依法确认并送达后具有与终审判决书同等法律效力。       法院判决生效、调解书送达后，有关当事人应当自动履行判决书、调解书确定的义务。有关当事人不履行的，其他当事人可以申请强制执行。       未经法院审理并作出有效判决或者达成调解协议，拆迁人不得对被拆迁人实施拆迁。       《条例》第十六条　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。       当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。       修改理由：       一、在成片开发拆迁的情形下，为避免个别被拆迁人漫天要价、无理拒绝签署多数被拆迁人赞成的安置补偿协议、设置障碍侵害绝大多数被拆迁人的权利和利益，本条规定在成片拆迁情形下如果符合“双90%标准”，则经被拆迁人户数90%以上同意并签署的《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》对其他被拆迁人具有同等效力。       二为保护少数被拆迁人的合法权益，本条规定经过人民法院终审判决后拆迁人可以依法申请执行法院判决。但是未经法院有效判决或者达成调解协议不得对被拆迁人实施拆迁。       三、按照最高人民法院有关司法解释的规定，法院可以确认经民间调解、行政机关调解达成的调解协议具有法律效力，并制发调解书，该调解书经送达生效，与法院判决具有同等法律效力。       第四章 拆迁安置与补偿协议       第三十七条　【协议主体】征收人与被征收人、拆迁人与被拆迁人应当依照本法的规定，就被征收人、被拆迁人安置用房面积和安置地点、补偿方式和补偿金额、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立《城市房地产征收拆迁安置补偿协议》或者《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》。       为保护租赁人的承租权，拆迁租赁房屋的，征收人、拆迁人应当与被征收人和房屋承租人订立《城市房地产征收拆迁安置补偿协议》或者《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》。       征收或者转让有承租人的房地产的，不得采用货币补偿方式。但是房地产出租人和承租人就解除房地产租赁合同达成书面协议的除外。       本条为新增条文       修改理由：       第三十八条　【补偿方式】拆迁安置补偿的方式可以实行实行房地产产权调换，就地、就近安置，也可以采取货币补偿方式。       公益征收拆迁应当优先采用房屋产权调换方式，对于适宜就地回迁安置的，征收人应当在获得拆迁许可证前与被征收人签订回迁安置协议。对于不适宜就地回迁安置的。征收人应当在获得拆迁许可证前先行建造或者购买相应数量的房地产供被征收人选择。       征收人、拆迁人应当提供符合国家质量安全标准的房地产，用于拆迁安置。       非公益征收拆迁采用何种安置补偿方式，由拆迁人与被拆迁人自行协商。       本条为新增条文       修改理由：（待讨论、思考）       第三十九条  【产权调换】实行房地产产权调换方式就地、就近安置的，按照每拆除一平方米调换一平方米的原则实施产权调换。但被征收、被拆迁房产面积不足30至45平方米的，征收方应无偿补足至30至45平方米，具体标准由各级人民政府根据本地实际情况自行决定。       本条为新增条文       修改理由：（待讨论、思考）       第四十条  【货币补偿】实行货币补偿方式的，应分别计算被征收房地产的土地使用权价值和房屋等地上附着物价值。       对土地使用权价值的计算按照当地基准地价加权土地出让价格的一定比例计算，具体比例由各级人民政府根据本地实际情况自行决定。       对房屋等地上附着物价值的计算按照房屋重置价格加权市场浮动价格系数计算，具体系数标准由各级人民政府根据本地实际情况决定。       本条为新增条文       修改理由：（待讨论、思考）       第四十一条  【附属物】征收拆迁或者转让拆迁房地产，应当对被征收人、被拆迁人的装饰、装修进行补偿。       征收拆迁或者转让拆迁车库、车位等非公益事业房屋的附属物，可以采取产权调换方式，也可以采取货币补偿方式。       本条为新增条文       修改理由：（待讨论、思考）       第四十二条　【产权调换差价】实行房屋产权调换的，征收人、拆迁人与被征收人、被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。       第四十三条　【货币补偿金额】货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。       本条为新增条文       修改理由：（待讨论、思考）       第四十四条　【安置过渡期】对于适宜就地回迁安置的，征收人、拆迁人与被征收人、拆迁人应当就安置过渡期的期限、过渡地点、过渡费等事项达成明确、具体的协议。       在过渡期限内，被征收人、被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付过渡费；被征收人、被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，征收人、拆迁人不支付过渡费。       过渡费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。       安置过渡期最长不得超过36个月。征收人、拆迁人不得擅自延长过渡期限，周转房的使用人应当按时腾退周转房。       安置过渡期超过36个月的，由征收人、拆迁人加倍向被征收人、被拆迁人或者房屋承租人支付过渡费。       本条为新增条文       修改理由：（待讨论、思考）       第四十五条  【强制搬迁】《城市房地产征收拆迁安置补偿协议》或者《城市房地产转让拆迁安置补偿协议》签订后，被征收人、被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，征收人、拆迁人可以在协议签订后三个月内依法向人民法院起诉申请强制搬迁。诉讼期间，征收人、拆迁人依照本法规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，可以依法申请人民法院先予执行。       《条例》第十五条　拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。       《条例》第十六条　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。       当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。       修改理由：为维护征收人、拆迁人的合法权益，进行合法的强制搬迁是必要的。       第四十六条　【违章建筑与临时建筑】拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。       《条例》第二十二条　拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。       拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。       修改理由：原条例此条规定正当、合理，应予保留。该条第一款已在前列有关条款予以规定，此处删去。       第四十七条　【公益房地产】拆迁公益事业房地产的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。       《条例》第二十六条　拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。       修改理由：原条例此条规定正当、合理，应予保留。       第四十八条　【产权不明房地产】拆迁产权不明确的房地产，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。       《条例》第二十九条　拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。       修改理由：原条例此条规定正当、合理，应予保留。       第四十九条　【抵押房地产】拆迁设有抵押权的房地产，依照国家有关担保的法律执行。       《条例》第三十条　拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。       修改理由：原条例此条规定正当、合理，应予保留。       第五十条　【搬迁补助】拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。       《条例》第三十一条　拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。       在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。       搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。       修改理由：搬迁补助费是拆迁人为被拆迁人支付的搬家经费，应保留该项合理规定       第五十一条　【其他补偿】因拆迁非住宅房地产造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。       《条例》第三十三条　因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。       修改理由：原条例此条规定正当、合理，应予保留。       第五章 法律责任       第五十二条　【权力机关监督】各级政府在城市规划区进行除本法第十一条规定之外的公共利益建设，违反本法规定，未经同级人民代表大会或者常委会审议，擅自实施征收拆迁的，由同级人民代表大会常委会决定撤销不适当的决定和命令。       对擅自决定征收拆迁的国家机关工作人员，同级人民代表大会常委会可以依法罢免。       本条为新增条文       修改理由：       第五十三条  【国家赔偿】各级政府在城市规划区进行除本法第十一条规定之外的公共利益建设，违反本法规定，未经同级人民代表大会或者常委会审议，擅自实施征收拆迁并造成被征收人财产损失的，按照当地同类房地产市场平均价格的两倍予以国家赔偿。       本条为新增条文       修改理由：       第五十四条  【违反规划听证程序的责任】城市规划管理部门违反本法第三十四条规定，对非公益建设项目未经举行听证颁发建筑项目规划许可证的，由上级城市规划管理部门撤销建筑规划许可证，并追究有关领导和直接责任人员的行政责任；情节严重的，追究刑事责任。       本条为新增条文       修改理由：按照我国目前行政管理“垂直化”的体制改革要求，应由上级城市规划管理部门负责撤销下级城市规划管理部门的建筑规划许可证，这样可以避免同级政府对本级城市规划管理部门的偏袒所导致的监督无力。       第五十五条  【违反拆迁许可的责任】征收人、拆迁人未取得房屋拆迁许可证实施拆迁的，由房地产拆迁管理部门责令停止拆迁，并处已经拆迁房地产面积每平方米2000元以上5000元以下的罚款。因拆迁给被拆迁人造成经济损失的，按照当地同类房地产市场平均价格的两倍予以赔偿。       《条例》第三十四条　违反本条例规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。       修改理由：原条例对此种违法行为处罚幅度过低，不利于遏制非法拆迁行为。另外，原条例对因非法拆迁造成被拆迁人经济损失的赔偿责任未作规定，显属不合理，应予修正。       第五十六条　【拆迁失当的责任】征收人、拆迁人违反本法的规定，有下列行为之一的，由上级人民政府或者房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，可以并处二百万元以上五百万元以下的罚款；情节严重的，吊销房地产拆迁许可证：       （一）未按房地产拆迁许可证确定的拆迁范围实施房地产拆迁的；       （二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；       （三）擅自延长拆迁期限的。       《条例》第三十六条　拆迁人违反本条例的规定，有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，可以并处拆迁补偿安置资金3％以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证：       （一）未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的；       （二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；       （三）擅自延长拆迁期限的。       修改理由：在本法规定以产权调换为主要补偿方式之后，以安置补偿资金总额的3%作为处罚额度已不适宜。       第五十七条　【拆迁转让业务的责任】接受委托的拆迁单位违反本法的规定，转让拆迁业务的，由房屋拆迁管理部门责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费五倍以上十倍以下的罚款。       《条例》第三十七条　接受委托的拆迁单位违反本条例的规定，转让拆迁业务的，由房屋拆迁管理部门责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费25％以上50％以下的罚款。       修改理由：从现实情况看，非法转让拆迁业务是导致非法暴力拆迁、侵害被拆迁人合法权益的手段之一，必须依法严厉处罚。       第五十八条　【暴力拆迁的责任】非经人民法院强制执行，任何单位和个人均不得采用暴力胁迫的手段进行公益征收拆迁或者非公益转让拆迁。情节严重，致使公民合法财产、国家和社会利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。       第六章　附则       第五十九条　在城市规划区以外国有土地上实施房屋与土地使用权公益征收拆迁和非公益转让拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，参照本法执行。       第六十条　本法自    年   月 日起施行。2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

【作者简介】
梁剑兵，男，汉族，48岁，山西岢岚人，1983年毕业于西北政法大学法律系法律专业，2005年北京大学法学院国内高级访问学者，访学研究专题：法治的本土资源研究。指导教师朱苏力教授。现为辽宁师范大学法学院副教授，硕士生导师，法理学法史学教研室主任。北京大学法学院软法研究中心客座研究员，主要从事法理学_软法方向\法律史学-中国法律思想史方向的教学与研究工作。同时兼辽宁星海九鼎律师事务所律师\大连仲裁委员会仲裁员。