论文关键词：限期治理；绩效；存废
　　论文摘要：限期治理制度是我国环境法律体系中规定的一项基本的“末端控制”制度，在很多环境污染控制单行法和地方性环境保护法规中都有明确规定。该制度在治理与控制环境污染中发挥过重要作用，但时至今日已经异化成为了超标排污的“护身符”，这是因为限期治理制度本身存在着多种缺陷。我们可以分析该制度在决定权规定上的混乱、制度适用程序上的漏洞以及保障该制度实现的法律责任上的软弱等缺陷，来检视限期治理制度在当下控制与治理污染中的绩效，进而反思其是否有存在的必要。


　　限期治理制度是我国现行环境法体系规定的一项基本法律制度，这项中国独创的环境法律制度，存世的数年间在我国的环境管理中起到了重要作用，但时至今日，该制度在现实与预期之间存在着重大差距，甚至某种程度上说该制度在环境治理中起到了负面激励的作用，通过对于制度绩效的考察，我们应该反思该制度是否有继续存在的必要。
　　
　　一、限期治理制度的立法预期与现实绩效
　　
　　(一)限期治理制度的环境法律解释
　　限期治理制度是指对现已存在的危害环境的污染源和污染严重的区域环境，依法限定其在一定期限内治理并达到规定要求的一系列措施。限期治理通常采用限期治理决定通知书的形式告知被限期治理的对象。限期治理的概念在1973年第一次全国环境保护会议上首次提出，1978年基本形成了限期治理的环境资源管理政策，作为法律制度，限期治理成形于1979年的《环境保护法(试行)》的17条和第18条的规定之中。
　　限期治理在法律上有明确规定，《中华人民共和国环境保护法》第18条规定：“在国务院、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府规定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定排放标准的，限期治理。”第29条规定：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。……被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”《中华人民共和国水污染防治法》第24条规定：“对造成水体严重污染的排污单位，限期治理。……排污单位应当如期完成治理任务。”《中华人民共和国大气污染防治法》第48条规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理……”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第2l条规定：“对造成固体废物严重污染环境的企业事业单位，限期治理。……”《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第17条规定：“对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。……”另外，我国很多省市的地方环境保护条例也规定了该制度，如《上海市环境保护条例》第34条规定：“对排放污染物超过排放标准或者总量控制指标且严重污染环境的，实行限期治理。”由此可见，限期治理制度是在我国环境法律实践中广泛适用的一项法律制度。
　　
　　(二)限期治理制度的立法预期
　　我国的环境保护基本法规定了限期治理制度的两大种类适用对象：位于特别保护区域内的超标排污的污染源和造成严重环境污染的污染源。而随着大量单行环境法律对于该制度的规定，该制度的规制对象也逐渐多样化和具体化。但这些法律对于该制度的适用在立法预期上基本相同：
　　第一、在制度适用目标上，执法机构需要有明确目标，治理任务可以是达到某一排放标准，也可以是完成一定量的削减指标，还可能是恢复某一环境功能。
　　第二、在具体期限方面，《国务院关于环境保护若干问题的规定》第4条规定，限期治理视不同情况规定为1-3年。限期治理的期限由决定限期治理的机关根据污染源的具体情况、治理的难度以及治理能力等因素决定，但最长期限不得超过三年。
　　
　　(三)限期治理制度实施的实际效果
　　限期治理制度有着很好的立法预期和貌似完美的制度设计，但在环境执法中却经常被异化成超标排污的“护身符”，导致这种现象的出现当然有企业环境意识不强、环境执法难等因素，但限期治理制度本身带有的顽疾也不能忽视。湖北省荆州市2007年3月启动“造纸行业专项治理”，要求限期内通过技术改造实现达标排放，否则将被强制关停。然而“限改令”发出后，一些企业利用“限改令”前时间抓紧生产公开排污。一名纸厂老板甚至直言，出台“限改令”其实还不错，起码这一两年生产排污没人干扰。“限改令”竟成公开排污“护身符”，上述的例子仅仅是个个案，绝对不是偶然现象，在福建、云南和贵州等省市的调研中，这种情况频繁发生，令一线的环境执法人员苦不堪言，以至于厦门市环保局工作人员建议取消限期治理制度。
　　
　　二、限期治理制度的缺陷分析
　　
　　限期治理制度之所以存在着制度绩效与立法预期的巨大差距，其原因是多方面的，但从法律专业角度分析，其自身存在着多重缺陷，这将从根本上影响到和决定了其存在的必要性。
　　
　　(一)限期治理决定权规定上的混乱
　　我国现有的环境法律体系对于限期治理制度决定权的主体存在着多种规定。处于环境保护法律体系中的“基本法”地位的《环境保护法》将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府。环境基本法对于限期治理决定权的规定非常明确，但在环境保护的单行法律中却有着不同的规定，如《环境噪声污染防治法》(1997)除了规定各级人民政府可以行使决定权之外，还在第17条第3款规定了，“……对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。”《水污染防治法》(1996)则规定，“……中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定。由环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定……”《固体废物污染环境防治法》(2004)在第81条规定，“……造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理……”根据行政法的法律原则，行政主体实施行政授权，必须有法律、法规的明文许可，从此角度而言，在上述的这些环境单行法中，只有《固体废物污染环境防治法》是通过法律明确规定有各级人民政府授权由环保部门行使限期治理决定权的。
　　考察我国地方的《环境保护条例》等环境保护方面的地方性法规的规定，也基本上分为这几种情况：第一类是严格按照《环境保护法》中关于限期治理决定权的规定进行立法，如《贵州省环境保条例》；第二类是对《环境保护法》中关于限期治理决定权规定了行政授权，即限期治理决定，按照治理权利由相应人民政府作出，但经过授权，也可以由环境保护行政主管部门作出，如《湖北省环境保护条例》、《江苏省环境保护条例》和《福州市环境保护条例》等；第三类是规定限期治理的决定权不是由人民政府行使，而是由环境保护部门行使，如《深圳经济特区环境保护条例》。
　　限期治理是一种带有一定条件的强制性行政处理制度，我国的限期治理制度在决定行使权规定上的混乱直接影响到了该制度的实际效果，表现在以下几个方面：
　　第一、规定的混乱和不统一直接影响到环境法制的统一。我国在实现环境法治中突出表现了很多问题，其中很重要的一个方面是政府和公民的环境意识和环境法制观念不强，需要通过法制的统一实现法律治理环境问题。但我国环境保护基本法、单行法和地方性法规在对于限期治理这一环境保护基本法律制度规定上存在着如此大的不同，使得努力促成的环境法制统一面临倒退的危局。正如上文列举，尤其是各地方环境保护法规在对于此制度规定上存在着重大的差异，更是造成了极为恶劣的负面影响和激励，可能同一个企业、同一种情况在不同地区会面临着截然不同的环境法律的负面评价——环境法律后果和法律责任的承担。
　　第二、不同污染源适用不同的限期治理决定权属造成了环境执法的困难、增加执法成本和社会成本。如前所述，《环境保护法》和其他的一些污染防治的单行法规对限期治理决定权的规定各有不同。针对不同的污染源，限期治理的决定权的归属不尽相同，这势必会使我国的污染防治工作的展开受阻。环境执法难已经是顽疾，而同一项限期治理制度在各单行污染防治法上规定不同，会进一步增加执法成本和难度，从根本上说也是浪费社会资源。
　　第三、客观上会加重地方保护主义。正是因为现有的环境法律体系中容忍、接纳限期治理多种决定权主体和行使方式的存在，使得各地以“地方特色”为借口采取自认为合适的方式进行限期治理的决定具有了法律上的合理性，这样就为环境治理上地方保护主义提供了生存空间，尤其是在基本法已明确规定限期治理的适用范围的条件下，将决定限期治理的权限特别授权地方政府行使的做法会造成负面影响，因为在理论上存在着地方政府为了某种利益需要而采取行政不作为的可能，其结果是放纵严重违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。
　　
　　(二)限期治理制度程序上的漏洞
　　限期治理制度之所以被认为是具有中国特色的环境法律制度，是因为拥有环境监督管理权的国家机关对于排污者并不是直接进行处罚，而是责令污染者在行政命令所规定的某一具体时间范围内，履行治理污染的义务和减轻、消除污染危害。之所以采取这种折中的做法是因为被责令限期治理的企事业单位往往又是当地或国家的骨干企事业单位，因为并不能简单地“责令停业、关闭”了事，这与我国“以经济建设为中心”和追求GDP增长的思路不符。因而，要求排污者在规定期限内完成治理任务、达到治理目标，是限期治理制度的最明显的特色，但也恰恰是这种特色从根本上决定了其制度弊端的存在，“规定期限”(法律规定最长不得超过三年)这种过于宽松的自由裁量权恰恰留下了违背该制度的初衷、污染破坏环境的空间，污染者钻空子、地方保护主义甚至是权力寻租都可以利用这一规定的模糊性来规避法律。在全国各地的调研中，很多环境执法人员对于排污者利用这一规定而大肆排污苦不堪言但也认为无计可施。即使是排除了地方政府为了经济增长的政绩诉求而在环境污染治理中采取地方保护主义的做法，也排除了享有环境监督管理权的国家机关及其工作人员的权力寻租的现象，在正常的制度适用过程中同样难以避免制度漏洞的出现，而污染者对于该制度漏洞的利用已经严重超过了该制度可能起到的正面作用。实践中，环境保护执法人员认为，污染着经常利用限期治理制度适用所必须遵循的一些正当法律程度，钻空子、“打时间差”而大肆排污，甚至是有些污染者采取“自杀式”行为，在风险收益的考量下在限期治理决定的“规定期限”内进行大肆排污，即使最后被“责令停业、关闭”。
　　我们可以具体考察限期治理制度的程序性规定。按环境保护法律和相关实体法和程序法的规定，对污染企业决定“限期治理”直至“责令停业关闭”，一般要经过以下几个程序和环节：群众投诉等→环保部门现场调查检测→上报政府、决定“限期治理”→听证→污染者向上一级政府申请行政复议→维持决定→污染者开始治理→环保部门验收未达标→上报政府、决定停业关闭→听证→污染者向上一级政府申请复议→维持决定→企业向法院提起行政诉讼→环保部门申请强制执行。
　　要完整地遵循这些复杂的程序需要经常很长的时间，而这些时间有些是法律明文规定的时间，有些则是可能是不可预期的。首先就法律规定的程序来看，根据《环境保护行政处罚办法》第34条规定：“当事人要求听证的，可以在听证告知书的送达回执上注明听证要求，或者在3日内以书面形式提出听证申请。”第35条规定：“当事人申请听证的，环境保护行政主管部门应当受理，并在收到当事人听证申请的5日内，确定主持人，决定听证的时间和地点。在听证举行的7日前，将听证通知书送达当事人，并由当事人在送达回执上签字。……”同时《行政复议法》第9条规定了污染者可以在知道被决定“限期治理”之日起60日内提出行政复议申请，并且“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。而第31条规定了行政复议机关在受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂的可以适当延长，延长期限最多不超过30日。中间还可能经过行政诉讼的时间，即使法院判决污染者接受处罚，也还要经过180天的时间才能申请对污染单位强制执行。实践中，污染单位经常用足所有的程序、尽量拖延最长的时间。还有不可预期的时间，比如由于现实问题的复杂性，可能环保部门需要反复检测才能确定准确数据；环保部门可能因为多种主客观原因要很长时间才能建议政府决定“限期治理”；地方政府也可能因为多种原因要经过一段时间才作出对污染“限期治理”的决定；再加上污染企业开始实施治理最长在法理上可以长达3年……现实中，数年间也治理不了一个污染企业的情况经常发生。
　　正是因为限期治理制度本身所要求的上述一系列的复杂程序，使得在实践中，污染企业面对政府或者政府授权环境行政主管部门作出的限期治理的决定总能找出多种借口拒绝履行或者不当履行，至于延迟履行则最为经常发生，即使在最为理想的状况下走完一系列繁复的法定程序，经常是污染者在接受处罚之时已经对于环境造成难以逆转的污染或破坏。
　　
　　(三)保障限期治理制度法律责任的软弱
　　使得现实中“限期治理”经常变得“遥遥无期”的原因除了该制度决定权的混乱、程序的漏洞之外，还有重要的一点在于保障限期治理制度实现的法律责任的缺陷。限期治理作为环境法上的一种重要的“末端控制”制度，如果没有很完善的、行之有效的法律责任体系保障这种制度的实现，直接会导致环境执法的失效和环境现状的恶化。在我国的环境法律体系中，限期治理被设定为一种行政强制措施而不是行政处分，环境基本法等法律中限期治理是环境管理的一项重要制度，是一项具体的行政行为、一种行政强制性措施，违法限期治理制度要承担一定的法律责任——即法律上的不利后果。我国《环境保护法》在规定了限期治理的制度内容之后，也在“法律责任”部分的第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”在随后的其他法律文件中逐渐对于这一制度有了完善和改进，如国务院于1996年8月3日发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中对限期治理条件的一个重大改变，规定只要超标排放污染物，就可限期治理，而不管其是否已造成环境严重污染。按照这一要求，超标排放污水的排污单位的治理规划中的达标限期，最迟不能超过1999年8月3日。2000年修订的《大气污染防治法》和2004年修订的《固体废物污染环境防治法》把限期治理修订为一项行政处罚的特殊形式而加以规定，并在“法律责任”规定中体现了这一精神。《大气污染防治法》第48条规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。……”新《固体废物污染环境防治法》第8l条规定：“违反本法规定，造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理；逾期未完成治理任务的，由本级人民政府决定停业或者关闭。”
　　我国早期的环境法律对于限期治理性质规定为一种行政强制措施，随后的环境法律逐渐强化为一种法律责任，但不管何种性质的定位，限期治理这种基本的环境法律制度要发挥实效，都必须有强有力的法律责任体系来予以保障，即使其自身在法律条文和制度体系中设定为一种法律责任，就更需要这种法律责任能够起到预期的治理效果。但正如前文归纳，综观我国现有的环境法律体系，我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》对于违反限期治理的法律责任只单一地规定：除依法加收超标排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或责令停业关闭。由此可见，完不成限期治理任务的法律责任有加收超标排污费。罚款或停业关闭。而《大气污染防治法》则明确规定的是处以“一万元以上十万元以下罚款”。同时在处罚方式上，基本上都是适用单罚制——即只对违反限期治理制度的企事业单位加以科惩。我们可以分析对于违反限期治理制度的法律责任的规定：依法增加排污费本身是排污企业的生产成本和应尽义务，不能作为课加于排污者的不利的法律后果；责令停业关闭则因为需要限期治理的企业大多是重点企业和纳税大户而在现实中很难做到；如此来看，在现有的责任方式种类中罚款是最便于操作和控制的，但即使处以新修订的《大气污染防治法》中规定的最高额度十万元的罚款，对于需要进行限期治理的污染企业来说根本丝毫无损，这时在成本、风险和利益的综合考量下，可能很多企业宁愿承担这种最高额度不超过十万元的罚款而选择排污。波斯纳提出，通过法律手段监管的有效性应从两个方面考虑：严厉性和发现概率。而威慑理论也认为，在特定的惩罚性质与违法行为发生的可能性之间存在着有效关联，加大对违法行为的惩罚会缩减该类违法行为的发生，减弱惩罚则会导致违法繁生。限期治理制度及其相应的法律责任中规定如此低的惩罚的严厉性，必然影响到这种制度在制止环境违法行为中的实际效果。
　　
　　三、结语
　　
　　不可否认，限期治理制度在存在数年的历史中对于环境管理发挥着重要的作用，而且现在也继续发挥作用，是环境执法实践中最为经常使用的手段。但客观存在的却不一定是合理的，我们分析出其自身固有的这些漏洞和弊端直接影响到它在治理环境污染中的实际效果，而在实践中很多污染者也已经在充分利用这种制度中存在的漏洞而大肆污染环境。当一种制度的负面效应可能会超过它的正面效果时，我们必须反思它是否有存在的必要?即使在现有的环境法律体系下，我们不能马上摒弃这种制度，也必须对之进行大幅度的修正，譬如要求限期治理的同时“减产减排”甚至是改变“限期治理”为“停产治理”等等，只有这样才能真正实现制度设计之初的预期目的。[刘　超