国有企业产权重组立法研究
发布日期：2004-09-27 文章来源： 互联网
国有企业产权重组是一项对发展社会主义市场经济具有长远意义的制度性改革，是实现国有企业机制转换的关键。产权重组作为企业走出困境的根本出路已成为人们的共识，研究产权重组立法，可以为国有企业产权重组创造有利的政策和法律环境，推动和规范产权重组活动。
一、国有企业产权重组中存在的主要问题
国有企业产权重组在实践中大致有引入资本重组、转让产权重组和投资参与重组等基本形式。通过这些形式的产权重组，可以建立符合市场经济要求的国有产权体系，可以优化产业、行业和企业的规模结构，提高经济运行质量和资源配置效率，改善资产总体，素质，提高在国际市场上的竞争能力。但目前，由于我国正处于经济转轨时期，外部环境不完善，市场运行规则不明确，致使国有企业产权重组受到不少困扰，还不能在市场经济规律的作用下顺畅进行，未能真正发挥产权重组在资源配置中的作用。存在的问题主要有：
（一）产权重组缺乏国家的宏观指导。
产权重组涉及众多部门，而目前，由于国家宏观产业政策不明朗，可操作性不强，导致政出多门，条块分割问题十分严重。不仅不能形成政策的整体合力，有时还产生负面效应，使跨地区、跨行业的重组十分困难，主要表现为：
1、 金融政策中的银行资金切块分配和企业借贷实行属地管理的体制，与企业集团规模借贷、统贷统还的跨地区联合资金的需求不相适应，严重阻碍了国有企业跨地区资产重组。
2、财税政策中的企业所得税上缴渠道属地制， 使跨地区产权重组的企业缴纳所得税的对象发生了改变，直接影响到重组企业原来隶属政府的财政收入，政府从维护自身利益出发，往往对影响财税收入的重组行为持反对态度，使重组难以进行。
3、 产业政策中对外商介入企业产权重组活动缺乏具体的政策引导，对允许外商介入的领域、外商的控股等问题，没有明确具体的政策界限，致使各部门、各地区自行其是。政策界限的不明，直接影响企业重组有效利用外资的力度。
（二）产权重组的法律规定不完善。
我国目前规范国有企业产权重组的法律制度不完善，现行法规中有关产权重组的相关条款不全，没有一个统一的全国性法规对产权重组进行法律规范，导致实践中产权重组多以行政方式进行，更多地表现为政府外部推动的特征，常常以非经济目标代替经济目标，过分强调“优帮劣、富扶贫”的解困行为，而忽略了市场方式的重组，使企业重组偏离利润最大化目标而扭曲变形。法律的弱化，使产权重组行为极不规范，严重影响了资产重组的效率。
（三）产权重组中交易主体结构不合理。
在我国产权重组中，产权交易遇到的最大问题在于真正有效的主体大型企业很少参与流动，在产权交易所里供求的往往是价值不大的企业。所以，主体结构的不合理，必定造成供求是借位的，供给的实际上并不是真正需要的。因此，大型企业有效资产的整体、大规模、结构性流动是产权市场供求趋于平衡的一个重要内容，这也是企业产权重组需解决的一个深层次的矛盾。
（四）产权重组受国有企业沉重债务的制约。
据国家经贸委和国资局等部门统计，国有企业的平均负债率1994年在70％以上，1995年达到80％以上，国有企业沉重的债务严重阻碍着经营机制的转换，制约着低效率资产的重组。可以说，清理企业债务是开展产权重组的前提条件。
二、完善国有企业产权重组的立法构想
国有企业产权重组需要一套新的管理体制和方法，与之相适应在立法上也迫切需要建立其特有的法规体系。就我国目前而言，应进一步完善现有的与产权重组相关的法律、法规，并积极创造条件，制定全国统一的资产重组法规，同时还应制定向外商转让产权的管理办法等资产重组相关法律，以保障国有企业产权重组在法律保障下规范化发展，改变各部门、各地方政策不统一的局面，防止不规范行为，最终实现产权重组法制化。立法时应注意研究以下几方面的重要问题：
（一）国有企业产权重组管理的立法取向。
我国目前经济增长方式的转变要求对现有资产进行存量重组。“九五”时期，国家把抑制通货膨胀作为首要任务，宏观调控从紧，经济增长方式相应地由粗放型转向集约型。为了实现经济增长方式的转变，国家采取了“抓大、放小、攻难”的改革战略。笔者认为，今后对国有企业产权重组的立法取向也应顺应国家的改革战略，积极引导和鼓励大型企业参与产权流动与重组，对其给予优惠的政策和措施，择优扶强，使存量资产在流动中相对集中，巩固和发展骨干大型企业和企业集团的主导优势。
为了充分发挥大型企业在存量资产调整和集中中的作用，建议在国民经济发展的关键产业领域，在相对高的层次上实施“大集团”战略，即以支柱产业为基础，以名牌产品为龙头，以骨干企业为核心，以建立产权关系为重点，结合国有资产存量重组，重点培育一批跨地区、跨部门的大型企业集团。在立法中要强调大企业集团的形成要把资产重组中的优势扩张作为重要的基本原则，即以国有资产的高效益运营原则为基点，形成一套良好的企业组织结构，建立以产权关系界定责权利关系的子母公司，按照产权关系纽带的原则和要求，按照所有权与经营权分离，所有者代表与经营者分离，决策与经营活动分离等原则，实行优化集团内部各主体结构，发挥大企业集团在资产重组中的功能。
大企业集团在存量资产调整集中中的作用是巨大的，在立法中对其在资产重组中的作用给予肯定也是有积极意义的。首先，大企业集团可以冲破条块分割的障碍，消除现存的行政性利益障碍，使资产重组在较大范围内进行。其次，大企业集团可以在较大范围内对所属企业进行优势互补，按优势原则重新组合，扶强并弱，使国有经济在较大范围内发挥整体优势。再次，大企业集团可以通过良好的机制与管理方式的输出，对较大范围内的国有经济进行机制和管理重组，还可以利用其资产和其他方面的优势，把债务重组人员重组与产权重组有效地结合起来，消除来自债务及富余人员方面的障碍，从而加速资产重组。
现在有些人对资产重组的认识存有误区，往往认为那些生产经营不善、连年亏损、濒于破产的企业才需要资产重组，而那些生产经营正常、甚至具有发展优势的企业则不需要产权重组。从国外产权重组的作法和经验来看，产权重组的主要目的是为了获取未来竞争中最有潜力的战略资源，是为了形成新的优势，形成优势互补，而不是从短期财务上去考虑。我国在进行资产重组时应消除人们的错误观念，借鉴国外经验，在立法中鼓励“强强联合”，对“以强带弱”的资产重组，应以增强优势企业实力为原则。
（二）产权重组中的产权转让立法。
在市场经济范畴下的产权重组，必须要有相应的产权转让行为和产权转让市场，通过规范化的产权转让活动，合理组织国有资产存量的流动和防止国有资产在转让过程中的流失。目前，随着企业产权重组工作的不断开展，国有企业产权转让活动，在转移资产存量，优化增量，实现资产重组，调整产业结构等方面都起到了重要作用。但产权转让还具有相当的不规范性，严重影响着国有企业产权重组的进行，其中最主要的原因就在于产权转让缺乏法律依据。因此，笔者建议应加强对国有企业产权重组中的产权转让的法制建设，对产权转让的原则、主体、方式、价格、收入管理及中介机构等作出明确的立法规定，使产权转让行为法制化、规范化，提高产权重组的科学性和有效性。主要应规定的内容有：
1、产权的转让原则。 对产权转让的原则既应考虑民法的一般原则，也应充分考虑产权交易的特殊性，反映产权转让的特点。应遵循的原则要有：（1）公开、公平与诚实信用原则；（2）坚持平等互利、切实维护交易双方合法权益的原则；（3）有利于促进资源合理配置、 优化国有资本结构的原则；（4）切实维护国家权益、 实现国有资产保值增值原则。
2、产权转让的限制。 在立法中应规定有些企业不得转让企业产权。这些企业包括：涉及国家安全、国防、社会公众利益，个人无力经营的高技术风险企业，具有战略意义的原材料、能源开采企业，由国家专卖的以及国家禁止转让的其他行业。
3、产权转让的概念。产权转让对于转让企业来说， 是转让企业的出资权或股权，是所有者权益的变化，企业的实物资产形态没有变化。因此，其售让主体只能是企业的投资者或投资者代表。国有企业是由政府投资的，其决策主体只能是政府或授权机构。
4、企业产权转让的方式。转让企业国有资产产权， 可以采取协商转让、竞价、招标等多种形式。凡政府主管部门或国家授权投资机构转让企业国有产权，以及企事业单位转让其投资企业产权，应通过双方协商、市场竞价、招标等方式。
5、产权转让价格的确定。 转让国有企业产权必须对包括土地使用权在内的企业资产进行评估，并依据评估出的价格来确定转让价格。
6、转让企业产权收入的管理。 对于政府转让企业产权的收入应纳入国有资产经营预算，最终用于国有经济的发展；对国有企业出售其投资企业的产权收入，应由企业按国家有关财会制度处理。
7、产权交易的中介机构。 现在的产权中介机构主要有二类：一类是企业产权转让机构，包括经批准具有从事国有企业产权转让中介服务资格的产权交易所、产权交易市场、产权交易中心等机构。在立法中应规定其职责是：为交易企业提供相关的咨询、策划、组织等服务；审查转让双方的主体资格，依法办理有关手续，维护交易双方的合法权益；向有关部门提供有效的产权转让文件，保证产权转让的规范性、合法性。另一类是为企业产权提供专门服务的会计师事务所、律师事务所等社会中介机构。应规定其服务业务的监管由国有资产管理部门配合其主管机构来进行。
（三）产权重组中向外商转让产权的立法。
外资介入我国产权市场始于90年代初，外资的介入无疑是实现国有企业产权重组的基本途径之一，它对于重组后资产使用效率和价值增殖可以形成比较好的约束机制。但是，对于包括外资介入的重组过程本身，对于外资重组的产业政策、股权结构政策等需有一套对中外双方都比较公平的法律规范。
目前，世界各国在利用外资时，都从本国利益和经济发展目标出发，给外国投资者划定投资范围。如在美国对外国竞争者一般不予限制，进入美国市场的外国公司将与美国公司以同等的方式获取市场份额，但在一些特别领域则有一定的限制。美国《爱森法案》规定，凡是涉及国家安全的兼并、收购都必须经政府有关部门审查批准，审查范围主要有军火工业、大众媒介和航空工业等，在这些敏感行业，外国公司绝对不能拥有50％的股权。我国在积极引进外国公司投资国有企业的同时，应借鉴发达国家的经验，加强立法对外资重组国有企业作出一定的限制，以保证国内重要和关键产业的安全，保持国有资产在这些领域与行业的绝对优势。在立法中明确规定，对不允许外商投资的企业，就不允许将企业产权转让给外商；不允许外商控股的，转让时应限制外商的收购数额，对关系国计民生的重要国有企业如能源、交通、石油化工、钢铁等企业，外资应有一定的比例限制，应保持国有股权在50％以上，外资和其他产权在50％以内，要始终使国有资产保持在控股状态，以保证国家对这些关键产业与领域的决定权和支配权。这样有利于国民经济稳定健康的发展。对于一般的国有企业外资控股权可以略高于这个比例限制。
（四）产权重组中的反垄断立法。
在企业产权重组中，主要的负面影响是产生垄断。垄断限制了自由竞争和平等竞争，阻碍了经济发展。尤其是在我国现阶段市场机制尚未充分建立，各企业间还不能完全平等开展竞争的条件下，更有必要在鼓励和引导企业产权重组的同时，创设一套严格的法律制度。当出现违法行为和导致垄断时，及时对企业的重组活动实行有效的限制和禁止。国外许多国家均制定法律对企业产权重组活动实施法律控制，以防止垄断的发生。如《美国模范公司法》规定，当企业合并可能导致垄断时，政府可以根据《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等予以禁止。美国的反托拉斯法的主要目的是防止贸易垄断，以保持贸易的公平与自由。该法案主要内容规定：限制公司之间相互持股及兼任董事，防止出现垄断性企业，解散已经成立的垄断集团，限制合谋垄断市场，禁止地区性垄断等。
我国在有关产权重组的立法中应对企业兼并的原则、条件、标准、范围、行业等问题加以规定，以防止因企业产权重组而导致的垄断。在企业兼并的实用范围中，可以明确规定禁止会削弱竞争导致同行业垄断的兼并。在兼并条件中，为防止因公司并购带来的垄断，应对兼并企业的市场占有率的最高限度作出规定，超出这一规定限度的，就有可能构成对市场和生产的垄断状态。所以，在已经达到或超过最高限度后还进行兼并的，就属于禁止之列。市场占有率的高度，不同国家、不同行业或不同时间往往不同。如日本的《经济力量过度集中排除法》规定，一个事业者在市场占有率超过1／2或多个事业者在各自市场占有率之和超过3／4即为垄断。德国《反控制竞争法》也规定，企业兼并后市场份额达20％以上必须事先向联邦卡持尔局申报。西方国家的立法实践表明，这种市场结构规定对控制企业兼并，防止过分垄断确实起到了一定的作用。
（五）产权重组中的相关法律建设。
目前，国有企业产权重组中一个重要的难题是跨地区、跨行业重组困难，而这一难题的产生又缘于财税体制和金融体制改革的力度以及财税立法和金融立法的缺陷。
在财税立法方面，我国对涉及企业产权交易的收益税法和财产税法基本上是空白的，不同地区执行不同政策，制约了产权重组的发展。而隶属税的问题也使地方政府的经济利益受影响，在不同程度上影响产权重组的顺利进行。对此问题的解决方式是深化财税体制改革，废除按企业行政隶属关系缴纳所得税的作法，使征税权与产权分开。不论产权主体如何改变，纳税主体不变。要在进一步改革税制的基础上实行彻底的分税制，使企业所得税成为中央、地方政府间的共享税。具体办法可以先在集团子公司所在地及被试点企业集团联合、兼并企业所在地，试行将企业向当地政府缴纳的33％的所得税按比例进行分解，其中的一部分仍上缴子公司或被兼并、联合企业所在地政府，其余部分由企业集团统一上缴中央或集团所在地区，待取得经验后，再进行推广，并在立法中加以明确规定。为了推进资产重组，在立法中还应制定一些扶持措施。可以规定在国有企业产权转让上，出让方的产权转让收入在国家未明确规定前，免于征收有关的营业税和增值税，国有企业产权受让方经财政部门核准可以享受所得税减免或返回政策。资产重组中涉及的土地增值部分不纳入土地增值税范围，对契税应下降和免征。
在金融立法方面，通过深化金融体制改革，发挥信贷资金的杠杆作用，逐渐改变现行信贷规模切块分配体制，按照效益原则、偿债能力原则、规模投资原则、企业组织结构调整原则重建新的借贷体制。具体做法可以是将现行的贷款规模按地区切块分配方法，改为按照国家产业政策，对重点支持产业配置配套资金的方法，使国家有限的资金能够用在重点产业的发展上。对此应在立法中加以肯定。在立法中还应对资产重组在金融政策方面给予一定的扶持，可以规定扩大免息、停息的范围。凡国有控股企业欠银行的贷款，银行同意可享受免息、停息政策。银行可适当放宽产权抵押信贷范围，对资产重组中的企业酌情提供产权抵押贷款。
