内容提要: 本文对入世后欧盟对华纺织品特保措施立法的发展、立法原因、法律依据及有关条款进行了分析、研究和解读，在此基础上提出了我国纺织业应对欧盟对华纺织品特保措施的法律对策。
对华纺织品特保措施是伴随中国入世而出现的一种新的贸易措施。实施时仅针对中国的纺织品，而且启动门槛低，它已经成为后配额时代一些国家限制中国纺织品进口的主要措施。因而研究对华纺织品特保措施具有特别重要的意义。本文以欧盟为中心进行分析，因为欧盟已经成为中国的第一大贸易伙伴，欧盟对华纺织品特保措施的立法和实践应引起我们的高度关注。
一、欧盟对华纺织品特保措施立法的背景分析
（一）欧盟对华纺织品特保措施立法的原因
1．为了维护成员国的社会稳定及纺织业的平稳转移。[1]欧盟是全球第一大纺织品出口国以及第二大服装出口国，平均年交易额约达2000亿欧元／年。[2]而中国纺织品对欧盟的大量出口势必会对其市场造成冲击。因而，欧盟希望凭借中国入世时签署的纺织品特保条款，缓和中国纺织品强大的国际竞争力给其国内市场造成的冲击。
2．为了遏制中国成为“世界工厂”。中国经济的持续稳步发展，出口增长的态势有增无减，使一些西方国家的政要忧心忡忡，“中国经济威胁论”更是甚嚣尘上。中国政治稳定、劳动力成本低，加之纺织品的国际竞争力不断提升，让某些仇视中国的人士不能袖手安坐，必欲限制和打压而后快。因而，诚如有评论认为，美欧联手打压中国纺织品出口的深层次原因，是遏阻中国成为世界工厂。[3]
3．其他政治因素。一是“美国因素”。战后的历史告诉我们，无论是政治、外交，还是经济、文化等政策，先是西方国家、后是欧盟，在许多情况下往往采取“跟风”的作法，即追随美国的政策，在对华实施特保措施方面也是如此。欧盟担心中国纺织品无法销往美国就会转向欧盟，因而追随美国对中国纺织品设限。二是欧盟内部利益的抗衡。在欧盟纺织品市场，制造商一直属于“强势力量”，他们的游说能力很强，对欧盟决策的影响力也极大；而零售商与进口商相对力量较为弱小。在对待中国纺织品出口欧盟问题上，前者竭力要求设限，后者坚决反对。但在这种利益抗衡中，后者往往处于劣势。[4]三是欧盟的“地中海地区情结”。欧盟为笼络和稳固周边环境，时刻不忘对与欧盟邻近的地中海地区等发展中国家负责，千方百计想保住这些国家的产品在欧洲市场的销售份额。这样一来，只有限制中国纺织品的涌入。
（二）欧盟对华纺织品特保措施立法的依据
欧盟对华纺织品特保措施的立法依据来自中国入世时所签署的文件中的两个特别条款，一是《中华人民共和国加入世贸组织议定书》第16条的“特定产品过渡性保障机制”（称“TPSSM”，又称“特保条款”），二是《中国加入工作组报告书》第242段（又被称为“242条款”）。“特保条款”规定，当原产中国的纺织服装产品扰乱了进口国的市场或对该种产品的正常贸易构成威胁时，进口国可以在与中国进行磋商后，采取包括数量限制在内的贸易保护措施。纺织品特保条款的有效期为2008年12月31日。“242条款”规定：从加入世贸组织到2008年12月31日，进口成员可以针对来自中国的所谓“市场扰乱”，对中国纺织品服装出口实施配额限制。而且，“特保条款”还特别规定，到2013年进口成员可以针对包括纺织品服装在内的中国出口产品，实施特定产品过渡性保障机制。欧盟希望凭借这些特别条款，筑起区域保护主义壁垒，以缓和价廉物美的中国纺织品给其市场造成的冲击。
二、欧盟对华纺织品特保措施立法的发展
中国入世后，欧盟加紧制定和实施了一系列针对中国纺织品的贸易政策和法律法规。特别是在2005年，欧盟又陆续出台并实施了许多针对我国纺织品的特保措施。
（一）《欧盟特定产品过渡性保障机制修正案》
2002年6月25日，《欧盟委员会通过了欧盟特定产品过渡性保障机制修正案》，以立法的形式对从中国进口的产品采取限制措施。该提案对原有的3285／94号和519／94号欧盟法规进行了修订。主要内容有二：一是2005年前，欧盟将逐步废除目前实行的对中国鞋类、陶具和餐具等某些非纺织品类产品的进口配额限制。二是欧盟将实行针对中国产品的“过渡期特定产品保障机制”。其采取的措施主要是提高关税或实施数量限制，可以在较短的时间内对中国出口的特定产品造成极大的限制。[5]
（二）《欧盟委员会第427／2003号条例》
2003年3月8日，欧盟委员会发布《第427／2003号条例》，确立针对中国产品的过渡性保障机制，并于2003年3月9日生效。该条例总计24条。第1条主要阐述制定该条例的根据。第2条是关于市场扰乱的界定。第3条是关于贸易转向的界定。条例还规定，对于经调查后确定需实施保障措施的，可以实施的临时保障措施包括关税措施或进口数量限制。临时性保障措施的期限不得超过200天。如果实施正式的保障措施，首先欧盟将与中国政府磋商，以期达成双方满意的解决方法。在接到磋商请求60日内，如果同中国政府的磋商未达到令双方满意的结果，正式保障措施或防止贸易转向措施应予启动。正式保障措施的实施期限可以长达4年。[6]
（三）欧盟委员会修订的《第3030／93项条例》
2002年6月，欧盟委员会建议修订《第3030／93项贸易条例》，针对中国纺织品进口实施特保措施。2003年1月28日，欧盟委员会发布公告对其贸易规则“3030／93”中第三国进口纺织品管理的一般规则作出修改。修改内容如下：（1）增加欧盟贸易规则“3030／93”的失效条款；（2）增加针对中国的特保措施条款。特保措施条款的主要内容如下：原产于中国并包含于《纺织品与服装协定》中的纺织品或服装在下列情形下适用于特保措施。1）当上述产品扰乱欧盟市场时，欧盟委员会可根据欧盟成员国提出请求或自行决定与中国进行磋商。磋商将在收到磋商请求后30天内进行。双方将在收到此种请求后90天内，尽一切努力就双方满意的解决办法达成协议，除非双方同意延长该期限。收到磋商请求后，中国同意将对这些磋商所涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品的装运，控制在不超过提出磋商请求当月前的最近14个月中前12个月进入欧盟市场数量的7．5％（羊毛产品类别为6％）的水平。2）90天磋商期内，未能达成双方满意的解决办法，欧盟委员会将对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行数量限制。其数量限制应以收到磋商请求时中国该产品的出口量为基础进行测算。其数量限制的期限自提出磋商请求之日起至提出磋商请求当年的12月31日。如果提出请求时该年只余3个月或更短时间，则此数量限制应在提出磋商请求后12个月的期限内有效。3）除非欧盟与中国双方另有约定，在没有再次申诉的情况下该数量限制的期限不应超过1年。实施特保措施，有效期至2008年12月底为止。[7]
（四）欧盟对华纺织品的两项指南
1．《针对中国纺织品实施特保措施的行动指南》。欧盟委员会于2005年4月6日公布《针对中国纺织品实施特保措施的行动指南》（以下简称“行动指南”）。该指南就特保措施的实施程序和标准做出了规定，明确划分了在何种情形下考虑对自中国进口的纺织品采取特别保障措施。主要内容有：（1）“数据”的计算：根据成员国海关提交的实际进口数据进行计算。（2）“预警区”：设定预警区作为对中国纺织品是否造成市场扰乱的预先警告系统。若进口产品数量出现激增，或者任何一类产品的单位价格出现突降，该类产品将有可能列入预警区。（3）“特保措施的调查程序及实施依据”：如果进口产品超出预警区的限定标准，欧委会有权自己展开调查，也可以根据欧盟成员国的请求展开调查，当需要提供保护措施的产业提供了明确和可接受的证据时，欧委会也可启动调查。在启动任何一种调查的同时，欧盟将会与中方进行非正式磋商。调查期问，利害关系方应在21天内提交他们对该调查的看法。调查活动及与中方的非正式磋商应在60日内完成。（4）“与中方正式磋商”：调查期结束，欧盟委员会会与成员国纺织品委员会磋商，以决定是否同中方正式磋商。从与中方提出正式磋商的15日之内，中方应将涉案产品的出口量控制到申诉前14个月内首12个月的纺织品出口量的基础上增加7．5％（羊毛制品为6％）。（5）“保障措施”：若中方对本国纺织品的出口量仍不予控制，欧盟委员会将立即依据上述标准对中方纺织品进口量进行限制，期限1年。（6）“紧急程序”：在中国纺织品进口出现大量激增以致即将对欧盟同类产业造成严重实质威胁，紧急程序将被启动。在与中方进行正式磋商前，不进行前置调查即可实施紧急程序。[8]
2．《关于对欧共体适用纺织品特定保障条款指南》。2005年4月27日，欧盟又公布《关于对欧共体适用纺织品特定保障条款指南》（以下简称《条款指南》）。其主要内容如下：第1部分是宗旨的介绍。第2部分是纺织品特别保障措施条款（TSSC）的描述，包括TSSC的启动要件，TSSC的启动和步骤，以及对TSSC性质的阐述。第4部分是TSSC的实体法内容，规定了采取特保措施的基本条件为“市场扰乱”、“威胁纺织品贸易的有序发展”，以及需要考虑的其他因素：中国进口产品对其他供应商，特别是对较为脆弱的、依赖纺织品贸易的发展中国家的影响；在共同体“公共利益”因素，如上下游产业、欧盟产业对中国的投资、消费者利益或贸易等，明显压倒采取特别保障措施带来的积极后果的情况下不采取特别保障措施等。第5部分是TSSC程序及执行的内容，规定了程序的启动、公告、调查及非正式磋商、正式磋商、紧急情况的处理、正式磋商期限，以及特别保障措施的执行等内容。第6部分是早期预警系统的规定。[9]
（五）《中欧纺织品协议的实施办法》
欧盟于2005年6月23日发布了《中欧纺织品协议的实施办法》，并规定实施办法采取“两重审核”，即根据中国政府的官方出口许可，欧盟再次签发进口许可证。其主要内容如下：（1）《谅解备忘录》未涵盖的产品进口，管理体制不变。（2）在3030／93号法规修改版生效之前的进口，维持现状。（3）在3030／93号法规修改版生效之后，达成数量限制的10类纺织品的进口将遵从以下规定：1）2005年6月11日以前出运的货物，将不受《谅解备忘录》的约束，自动发放进口许可。2）在2005年6月11日之后、3030／93号法规修改版生效日之前出运的货物：需申领进口许可证，进口许可证将自动发放，不受限制。但此类货物的进口数量应从双边达成的2005年总数量限制中扣除。3）在3030／93号法规修改版生效日之后、中国出口许可证系统启动日（7月20日）之前出运的货物：此类货物需申领进口许可证，进口数量应从双边达成的总数量限制中扣除。在此期间，如果进口数量超出了协议限制数量，将拒绝发放进口许可证。4）7月20日及以后出运的货物只有在提交了有效出口许可证，并核实仍有数量之后，才能发放。[10]
（六）《欧盟解决中国滞港纺织品的相关法律规定》
2005年9月12日，欧委会完成了与中国滞港纺织品解决办法相关法规的制订程序，该法规为欧盟成员国对中国滞港纺织品签发进口许可证提供法律依据。该法规于9月13日在官方公报上正式公布，14日生效。法规是根据9月5日中欧双方在北京签署的《磋商纪要》制定的，其主要内容如下：（1）2005年相关产品的进口水平已经被调整到足以解决所有卡关货物进口的水平。增量部分中，一半由中方通过调剂的方式解决，另一半由欧方单边增加可进口数量解决。（2）对于7月20日之前出运的相关产品，申请欧方进口许可证的截止日期延至9月20日。为避免这部分数量进一步扩大，确保进口许可证签证系统管理的有效性，9月20日后，任何此类的申请将不予考虑。[11]
总之，从欧盟对华纺织品特保措施立法的发展过程来看，内容日趋完备，可操作性极强，对中国纺织品出口的危害巨大。
三、欧盟对华纺织品特保措施实施的危害枚举
欧盟对华纺织品特保措施的实施给中国纺织品出口带来了严重的损害和巨大的危害。
（一）损害了中国作为WTO成员国应享有的权利
如：自由贸易权、最惠国待遇权、公平竞争权和优惠待遇权等。无庸讳言，中国在人世时，迫于欧美等西方发达国家的压力，的确作出了其他成员国可以对中国实施选择性保障措施的承诺。但应该指出的是，这本身就是违背WTO原则的。此外，欧盟援引“特保条款”对中国纺织品设限乃至实施特保措施，在本质上更是背离了自由与公平贸易的精神。这使得中国纺织品在中欧贸易中遭遇不公平竞争。
（二）给中国纺织品的出口带来巨大的危害
（1）严重干扰中国纺织品贸易的正常运行，使企业无法开展生产安排。欧盟贸易商对将来的订单没有信心，犹豫不决，使本应属于中国企业的订单正逐渐流向印度、孟加拉国、斯里兰卡等地。[12]中国纺织企业由于受到订单的影响，将减产，甚至有些竞争力较弱的纺织企业在利润受损、客源流失的情况下，可能会退出这个行业，这必然影响到该行业的就业，[13]从而影响社会的稳定。（2）导致中国纺织行业频频遭遇其他WTO成员国的“特保大棒”。对华纺织品特保措施极易被欧盟大量运用和滥用。因为特保措施在损害方面门槛较低，加之，特保措施条款对措施的形式缺乏明确规定。这赋予欧盟很大的自由裁量权，从而使欧盟可以在特保措施条款的适用期限内无限制地采取特保措施。[14]欧盟的这种作法，使得其他WTO成员方像受到传染一样纷纷仿效，对中国纺织品采取特保措施。连一些发展中国家如厄瓜多尔、秘鲁、哥伦比亚、土耳其、巴西等国也纷纷步欧盟后尘，使中国纺织品出口举步维艰。这说明了欧盟“示范”作用的严重性和危害性。
四、应对欧盟对华纺织品特保措施立法变化的建议
面对欧盟对华纺织品特保措施，我们应及时研究其立法的依据、具体内容和演变规律，未雨绸缪，尽量减小危害。而要成功应对欧盟对华纺织品特保措施，必须抓住欧盟对华纺织品特保措施立法的依据和本质，积极应对。为此，笔者提出以下符合WTO整体规则的建议：
（一）规范欧盟对华纺织品特保措施条款的运用
由于欧盟对华纺织品特保措施是在WTO规则框架下制定的，符合WTO规则。因而，要想彻底解决欧盟滥用纺织品特保措施的问题，必须通过WTO争端解决机制。在不能直接挑战欧盟对华纺织品特保措施的情况下，当欧盟在实施特保措施违反WTO规则时，必须向WTO提起申诉。而申诉的目的，不仅仅只是争端涉及产品本身的利益，更是为了澄清规则。而澄清规则的目的是为了规范条款在今后的运用，之后才能以此为依据指责其他滥用特保条款的国家，从而对这些国家今后采取特保措施产生一定的遏制作用。[15]
（二）防范和抗辩欧盟滥用“242条款”和“特保条款”
我们必须深入研究和掌握WTO的有关规则和“242条款”，防止欧盟滥用。根据“242条款”的内容，欧盟要援引“242条款”是有条件的：（1）要证明中国的纺织品确实对欧盟的市场存在着市场扰乱和威胁阻碍贸易的有序发展的情况。（2）要证明中国进口的产品造成了市场扰乱，并且因为市场扰乱导致了威胁阻碍贸易的有序发展，二者之间有因果关系。（3）欧盟要对中国提出磋商，需向中方提交关于欧盟采取设限措施的详细事实说明。但从2005年欧盟对华纺织品设限的实践来看，欧盟并没有给中方提供充分的和令人信服的证据和理由，就提起正式的磋商请求，进入设限的程序，[16]这是违背WTO规则的。这是对“特保条款”的滥用，必须予以制止。
同样，我们必须深入研究和掌握WTO的有关规则和“特保条款”，在WTO法律框架下组织抗辩和可能的诉讼。针对欧盟实施纺织品特保措施，我们要根据“特保条款”的具体规则来判定其是否存在滥用，因为欧盟援引“特保条款”同样是有条件的。（1）关于市场扰乱，“特保条款”第4款明确指出，在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。（2）关于利害关系方权利及公共利益的衡量。“特保条款”第5款规定，在采取特别保障措施前，采取此项行动的WTO成员方应向所有利害关系方提供合理的公告，并应向进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，供其就拟议措施的适当性及是否符合公共利益提出意见和证据。此外，该WTO成员方还应将采取该措施的理由、范围与期限，作出书面公告。（3）关于特保措施实施的限定，“特保条款”第6款规定，WTO成员方采取特别保障措施必须限定在“防止和补救市场扰乱所必须的范围和时限内。（4）关于临时特保措施，”特保条款“第7款规定，只有在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，才能根据肯定性初裁结果采取临时特别保障措施，且期限不得超过200天。[17]由此可见，欧盟对华纺织品特保措施的实施，不能违反”特保条款“的实体要件和程序要件，否则就是对”特保条款“的滥用，可以成为我国抗辩乃至诉诸WTO争端解决的理由。同时，为最大程度地减少欧盟对华纺织品特保措施的危害，必须完善我国的相关法律法规，对纺织行业进行自律，包括建立和完善纺织品出口预警监测机制，以规避中国纺织品可能给欧盟市场造成”市场扰乱“和”贸易转移“的风险，使欧盟无计可施。
（三）依法反制欧盟滥用特保条款的措施和作法
我国于2005年3月实施的《对外贸易壁垒调查规则》明确规定：外国（地区）政府采取或者支持的措施或者作法，存在下列情形之一的，视为贸易壁垒：（一）违反该国（地区）与我国共同缔结或者共同参加的经济贸易条约或者协定，或者未能履行与我国共同缔结或者共同参加的经济贸易条约或者协定规定的义务；（二）造成下列负面贸易影响之一：对我国产品或者服务进入该国（地区）市场或者第三国（地区）市场造成或者可能造成阻碍或者限制；对我国产品或者服务在该国（地区）市场或者第三国（地区）市场的竞争力造成或者可能造成损害；（第3条）。商务部可以应申请人的申请立案，进行贸易壁垒调查。商务部认为有必要的，可以自行立案，进行贸易壁垒调查（第4条）。由此可知，外国（地区）针对中国出口产品滥用特保条款的措施和作法，都在《对外贸易壁垒调查规则》的调查范围之列，我国可以依据该规则启动调查程序。针对欧盟滥用特保条款的措施和作法，我国政府和纺织企业可以依据《对外贸易壁垒调查规则》启动调查程序，以保护我国的纺织品贸易。[18]
总之，探讨欧盟对华纺织品特保措施立法的发展，对于在WTO法律框架下解决中欧贸易争端，维护我国的合法权益，对于完善我国的外贸法制建设，无论是在理论层面还是在实践层面都具有极其重要的意义。
注释:
[1]如2005年6月7日，欧盟驻华代表团大使赛日一安博在北京举行的“中欧经贸论坛2005”上强调说，中欧之间的纺织品贸易摩擦是政治性的问题，“我们不能让自己的纺织业消亡，我们要维持社会的稳定。”见http：／／finance．sina．tom．cn 2005年6月7日《新浪财经》。
[2]陈映希：《中国纺织业如何预防“特保”风潮进一步恶化》，载《新经济杂志》2005年第9期。
[3]老任：《美欧联手打压中国纺织品出口的深层次原因》，2005年6月1日，http：／／world．people．eom．cn／GB／14549／3433937．html．
[4]章念生：《欧盟对华举起“特保大棒”政治因素难以忽视》，载《环球时报》2005年5月30日。
[5]赵京霞：《欧盟新贸易保护措施对我国纺织品服装出口的影响》，载《纺织导报》2004年第2期。另见万怡挺：《欧盟对华特定产品过渡性保障措施（TPSSM）法规浅析》，载《WTO经济导刊》2003年8期。
[6][7]赵京霞：《欧盟新贸易保护措施对我国纺织品服装出口的影响》，载《纺织导报》2004年第2期。
[8]《浅介欧盟针对我国纺织品使用特别保障措施的行动指南》，http：／／www， szwto， gov． cn／CommonArticleDetail， aspxMenuID =324&PageType = 201&ARID = 1099．
[9]转引自黄东黎：《欧盟对中国纺织品特别保障措施立法的法律分析》，http ：／／www． iolaw， org． cn／temp／cn／showarticle， aspid = 1493．
[10]原始出处见http ：／／europa． eu． int／comm／trade／issues／seetoral／industry／textile／notice_mou_impl_en， htm， 中文见http ：／／news． ctei． gov．en／show， asp？ xx = 54979
[11]原始出处见http：／／europa， eu． int／comm／trade／issues／seetoral／industry／textile／prl20905， htmo 中文见http：／／www． 39ey． tom／news／de-tail／v3 - d5559663， html．
[12]王坤良：《中国纺织服装业应对“特保”的措施探讨》，载《山东纺织科技》2005年第5期。
[13]陈映希：《中国纺织业如何预防“特保”风潮进一步恶化》，载《新经济杂志》2005年9期。
[14]王勇：《试论特别保障措施对中国的危害及应对策略》，http：／／www． chinaweblaw， com／news／n9815e52， html．
[15]黄东黎：《贸易摩擦，政治？外交？还是法律？——法律反思纺织品贸易摩擦》，http：／／www， qglt． com／bbs／ReadFilewhiehfile =39088 & typeid = 39．
[16]薄熙来：《欧美用242条款对我纺织品设限缺乏根据》，http ：／／finance． sina． com． en／g／20050530／15421636923， shtml．
[17]王勇：《试论特别保障措施对中国的危害及应对策略》，http ：／／www． chinaweblaw， eom／news／n9815c52， html．另见张毅：《特别保障措施：中国出口企业面对的首要难题》，载《中国经营报》2003年7月28日。
[18]张毅：《特别保障措施：中国出口企业面对的首要难题》，载《中国经营报》2003年7月28日。（湖南大学法学院·聂资鲁）
出处:《法学杂志》2006年第5期
