【摘要】人民法院、国土资源主管部门认定地质灾害治理、赔偿责任时，应实行因果关系推定，人为活动方负责对灾害成因予以举证。在推定人为活动与灾害之间存在因果关系前提下，活动方不举证或者所举证据不能否定这种因果关系，应承担相应法律责任。地质灾害受害人、受威胁人及上述两机关均不须组织开展灾害成因勘查工作。
【写作年份】2009年

【正文】
     　　工程建设等人为活动引发的地质灾害常常引起治理和赔偿责任。受害人、受威胁人如何寻求救济，人民法院、国土资源主管部门如何认定相关责任，要不要组织开展灾害成因勘查？对这些问题，我国《民法通则》（以下称通则）、《民事诉讼法》及《地质灾害防治条例》（以下称条例）等法律法规做了原则性规定，贵州、湖南、重庆等地出台了一些规范性文件，进行了有益的探索。   　　一、当前有关责任认定规定尚存在一些不足之处   　　（一）国家层面立法存在的薄弱环节   　　1、通则等民事法律对地质灾害治理、赔偿责任等问题没有做出明文规定。人为活动引发地质灾害属于破坏环境行为，但通则第124条规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。该条没有言及破坏环境的民事责任，存在立法漏洞。   　　2、条例是关于地质灾害防治的特别法，仅用一个条文即第35条对责任认定问题做出规定，难以对认定程序及有关各方的权利义务做出周全规范，可操作性不强，影响了人们对该法条的理解和适用。   　　（二）一些地方规定存在的问题主要是，部分概念含糊，互相矛盾现象比较普遍。   　　1、关于国土资源主管部门认定的是治理责任还是赔偿责任，有的规定不明确，相关文件名称标明的只是地质灾害责任认定，没有说明是何种责任。   　　2、关于具体承担勘查灾害成因工作的是资质单位还是专家（组），有的规定是专家组，有的规定资质单位。   　　3、关于勘查灾害成因的资质单位或者专家（组）由谁聘请，有的规定由申请责任认定方与之签订聘请合同，有的规定由国土资源主管部门与之签订合同。   　　4、关于灾害成因勘查结论是否须经国土资源主管部门另行组织专家进行评审，有的规定可直接依勘查结论做出责任认定，有的规定该部门须组织专家对勘查结论进行评审，依评审结果做出责任认定。   　　上述现象的主要根源是，人们对责任认定中谁负担灾害成因的举证义务等问题存在模糊甚至错误认识，有关制度建设包括认定实践出现了一些混乱。   　　二、地质灾害治理责任与赔偿责任性质   　　（一）治理责任首先是一种行政责任。作为一种行政责任，其主要特征是：   　　1、它是违反行政法义务产生的法律责任。条例规定了地质灾害危险性评估、防治工程与建设工程“三同时”等制度。如果人为活动方违反规定引发地质灾害，就应承担治理责任。   　　2、不履行这种责任应受行政制裁。根据条例第42条，人为活动方不履行治理责任的，县级以上国土资源主管部门可以责令其限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，该部门可以组织治理，所需费用由人为活动方承担，并处１０万元以上、５０万元以下罚款。   　　（二）治理责任不仅是一种行政责任，也可以是一种民事责任。人为活动引发地质灾害对他人人身财产造成威胁时，根据通则有关规定，人为活动方须承担治理责任，以排除妨害、消除危险。这时，治理责任就具有民事责任性质。   　　（三）赔偿责任是一种民事责任，是人为活动方引发地质灾害造成他人人身财产损失时承担相应赔偿的法律责任。   　　对于行政责任，国土资源主管部门可依职权主动予以追究；对于民事责任，该部门及人民法院只能依申请作为。   　　三、国土资源主管部门认定地质灾害治理、赔偿责任   　　根据条例第35、42条，国土资源主管部门可以组织专家对地质灾害成因进行分析论证后认定灾害治理、赔偿责任。   　　（一）应实行因果关系推定制度，人为活动方负责对灾害成因予以举证。即国土资源主管部门首先推定人为活动与灾害之间具有因果关系，人为活动方可以组织开展勘查、提出证据证明这种因果关系不成立。人为活动方不提交证据，或者该证据不能得到国土资源主管部门组织的专家的认可，就应承担相应治理、赔偿责任。   　　1、人为活动方承担此举证义务有利于从速查清事实。人为活动方掌握了有关工程活动的设计、施工、监理等资料。这些资料是专家分析论证材料的重要来源。人为活动方也实际控制工程建设场所，一些地下工程如采矿掘进巷道，是一般人包括地质灾害受害人、受威胁人难以进入调查取证的。   　　对于一些人为活动与灾害之间具有因果关系高度盖然性的案件，采用此举证原则更是有利于迅速解决赔偿等纠纷。例如人民群众世代安居乐业地区，自采矿活动之后才出现地面塌陷、房屋开裂倒塌现象。这时，矿权人开展灾害成因勘查以免除治理、赔偿责任的可能性极小，或者勘查费用比理赔费用高，矿权人就可能不经勘查直接予以赔付。   　　2、人为活动方一般是该活动的直接获利者，由其承担相应的举证责任，符合权利与义务、利益与风险相一致原则。受害人、受威胁人人身财产权益已经受到侵害，如果还需筹资开展勘查等取证工作，无异于雪上加霜，常常不堪重负而不得不放弃权利诉求，有时甚至酿成集体上访等群体性事件，影响社会和谐稳定。   　　3、国土资源主管部门依法不必开展灾害成因勘查工作。根据条例第35条，该部门只是组织专家对灾害成因开展分析论证，并据此进行责任认定。根据依法行政原则，该部门不必开展勘查等取证。如果该部门主动开展勘查灾害成因工作，实际上是做了人为活动方该做的事，不当增加了财政负担。   　　（二）应适用听证程序   　　1、这种认定对有关各方利益关切重大。对人为活动方而言，承担责任可能要付出不小代价，而不承担责任，则面临巨额罚款等法律后果；对受害人、受威胁人而言，认定结果与其人身财产权益密切相关。根据《国土资源听证规定》（以下称规定）第19条，国土资源主管部门在作出较大数额罚款、责令停止违法开采等决定前，应告知当事人有权要求听证。因此，在认定时，应适用听证程序，切实维护有关当事人的合法权益。   　　2、又据该规定第3条，具体办理听证事务的机构为国土资源主管部门法制工作机构，实施需报政府批准的事项可以由其经办机构作为听证机构。听证程序是认定工作的中心环节，因此，该法制工作机构是办理责任认定听证程序的机构，也应是办理整个认定事项的机构。   　　3、专家在听证程序中听取人为活动方对灾害成因的举证，同时，也应听取受害人、受威胁人等有关各方的意见，并对此进行分析论证。如果专家分析论证认为人为活动与灾害之间具有因果关系，国土资源主管部门据此认定人为活动方承担治理、赔偿责任。专家由国土资源主管部门组织，不由有关灾害当事人委托。当然，这不排除在组织专家时听取有关当事人意见。一方当事人认为个别专家与另一方有亲属关系等情况可能影响分析论证工作的公正性时，可以申请该专家回避。专家分析论证工作经费是该主管部门依法履行职责所必需的费用，应由该部门承担。   　　我国已出台了《地质灾害治理工程勘查设计施工资质管理办法》，对责任认定过程中灾害成因勘查资质尚未规定。勘查工作具有复杂性，常常需要一些专门设备，有时还会发生委托合同纠纷。作为法人的资质单位比作为自然人的专家在行为能力和责任能力上都存在一些优势。人为活动方以委托有相应资质单位而不是专家开展灾害成因勘查为宜。   　　四、人民法院认定地质灾害治理、赔偿责任   　　地质灾害受害人、受威胁人可以不经国土资源主管部门调处，直接向人民法院提出治理、赔偿诉讼。人民法院审理这类案件依法实行因果关系推定制度，人为活动方负担灾害成因的举证义务。   　　（一）这种治理、赔偿责任属于环境侵权责任。通则第124条规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。该条没有言及破坏环境的民事责任，存在立法漏洞。但是，在立法机关尚未对此加以修正前，人们并非只能无所作为。事实上，这种立法缺陷可以而且应该通过法律解释的办法加以漏洞补充［1］。破坏环境比污染环境给他人造成的损害可能更大，更应该承担相应的民事责任。根据“举轻以明重”的法律当然解释方法，破坏环境给他人造成损害的，也应适用该条。因此，该法条应同时适用于污染环境和破坏环境行为，可称之为环境侵权责任条款。人为活动引发地质灾害是典型的破坏环境行为，由此引起的治理、赔偿责任理应适用该条。   　　（二）实行因果关系推定制度，人为活动方负担灾害成因的举证义务。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条，对于环境侵权责任诉讼，由加害人就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。据此，在地质灾害治理、赔偿诉讼中，应实行因果关系推定制度。人为活动方否认其行为与损害结果之间存在因果关系的，应予举证，包括委托资质单位开展灾害成因勘查工作。人为活动方不提交这些证据，或者该证据不能得到人民法院认可，就应承担相应治理、赔偿责任。   　　总之，人民法院和国土资源主管部门认定地质灾害治理、赔偿责任时，实行因果关系推定制度，人为活动方负担灾害成因的举证义务。受害人、受威胁人及该两机关均不须聘请资质单位开展灾害成因勘查工作。

【作者简介】
李邵辉，湖南省国土资源厅地质环境处工作人员。

【参考文献】
［1］梁慧星．《民法解释学》第225页．中国政法大学出版社2000年版