【关键词】预防腐败；机构；职能；机制
【正文】
改革开放以来，特别是中共十六大以来，反腐败工作坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设和机构建设，扎实推进惩治和预防腐败体系构建。2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，作出了适应反腐败形势要求的重大战略决策，提出了惩治和预防腐败体系建设的目标和要求。2007年9月，备受关注的国家预防腐败局成立。在国家预防腐败局成立之后，各地将逐步建立相应的地方预防腐败机构。这是加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设的重要组成部分，是构建国家廉政体系的重大举措。
一、反腐败贯彻法治原则的两个观点
1998年12月，在山东省纪律检查委员会纪念十一届三中全会20周年座谈会上，笔者曾作过一个以“加强法治，依法惩腐”为题的发言。当时的发言有两个主要论点，在今天仍然具有特别重要的意义。一个论点是强调在反腐败领域加强对反腐败权力的规范和对人权的保障；另一个论点是强调预防腐败和惩治腐败相结合的重要性，预防和惩治是反腐败的两手，两手都要抓，两手都要硬。［1］
关于第一个论点。在十年前，强调在反腐败领域注重规范反腐败权力和人权保障，这一提法执纪执法机构不见得容易接受。但只要讲法治，就不能不涉及人权及其保障问题。未经公正的调查，不经公正的审理，不能确定一个人违纪、违法或有罪，这是法治对反腐败工作的一般要求。反腐败领域的法纪规定应当体现对人权的保障，对人的人格、尊严、权利和自由应当给予应有的尊重；应当限定反腐败机构的执法执纪裁量权，谨防裁量性的反腐败权力对人权构成潜在的威胁；应当为反腐败权力规定严谨的行使程序，慎防反腐败权力在无序中形成侵权现实。反腐败机构在防惩腐败过程中，应当给予腐败嫌疑者以人道的对待，尊重和保障腐败嫌疑人申辩和质证等程序性权利。尊重和保障人权是反腐败工作法治化的重要标志。反腐败中强调对人权的尊重不会损害反腐败机构的尊严及反腐败工作的严肃性，反而会改善反腐败机构的形象，提高执纪执法的权威，将反腐败切实纳入法治的轨道。
反腐败领域应当注重规范反腐败权力和保障人权的论点，为近几年来反腐败领域新的制度建设和反腐败实践所验证。中央纪委办公厅下发“［2005］7号”文件要求纪检监察机关查办案件应严格依纪依法办案，必须在国家法律、法规和党内法规规定的范围内正确运用政策，不得违反法定权限和程序。文件全文6300余字，共分七章，其中第四章第三节约800字规定了“两规”，进一步促进了“两规”的规范化：实施主体被限制在县处级及以上纪检机关，审批程序更为严格，并首次对“两规”时限做出约束。加强对反腐败权力的规范和制约，是新世纪以来中国反腐败战略的重要变化之一。与此相适应，关注和保障人权已经成为纪检监察和反腐败工作的新动向。中央纪委“7号文件”明文规定，纪检监察工作必须尊重被调查者的人格尊严和人身权，不得以讽刺、挖苦等方式对被调查人进行人格侮辱，不得对被调查人进行打骂、体罚或变相体罚；不得非法进入被调查人的住宅进行调查取证等活动；保障被调查人的休息权利，尊重被调查人的民族习俗；维护被调查者的财产权，以及知情权、申辩权等权利；正确区分合法财产与非法所得，对与违纪行为无关的财产，不得扣留、封存，已扣留、封存的，应及时退还；造成损害的，应按规定给予相应的赔偿。由此看来，反腐败领域越来越强调加强对反腐败权力的规范，注重反腐败领域的权利保障，这是反腐败工作进一步贯彻法治原则的表现。
关于第二个论点。近十年来，人们越来越认识到预防腐败和惩治腐败相结合的重要性，国际和世界各国的经验也表明，预防腐败和惩治腐败结合的状况决定着反腐败的整体成效。反腐败必须防惩结合的论点与建构有效的国家廉政体系密切相关。建构国家廉政体系是有效开展反腐败工作的基础工程。国际反腐败专家杰瑞米？波普构想的国家廉政体系就象一座希腊神庙：神庙的顶部——国家政治的廉洁——它保障着一个社会的生活质量、法治和可持续发展——由一系列支柱支撑着，每根支柱都是廉政体系的重要因素，它们包括了司法机关、议会、反腐败机构、大众媒体、公民社会以及国际联合行动者等。［2］其中，反腐败机构包括预防腐败和惩治腐败两个方面，预防机构和惩治机构协同合作，构成国家（地区）有效廉政体系的重要特征。可以这样说，国家廉政体系是一个复杂的概念，它包含着廉洁文化、职业伦理、反腐败机构、社会合作、国际行动等广泛内容。从一定的角度看，强调预防腐败的重要意义，设立专门的预防腐败机构，是构建有效的国家廉政体系的重要选择。
二、廉政体系建设的域外经验
香港廉政公署素以机构独立和反腐败卓有成效而闻名，反腐败成效与反腐败机构的独立性高度关联，这是香港廉政的基本经验。由香港廉政经验概括出的有关反腐败机构的下列观点富有启发意义：首先，某一特定社会的腐败状况必须已经达到构成危机或造成创伤的程度，足以使政治当局感到需要建立一个新的法律执行机构专门与腐败作斗争；其次，为了保证民众对这一新机构抱有信心，它必须独立于政府的政治与行政系统，直接对一国或地区的最高权威负责；第三，与腐败作斗争的机构及人员必须显示并始终保持最高度的廉洁；第四，因为腐败是最难对付的犯罪，所以赋予这一新机构的权力即使不是十分严厉的，也必须是广泛的；第五，必须建立一个可以信赖的独立系统来处理对这个新机构提出的控诉；第六，所有这些计划耗资巨大，政府必须愿意并有能力愿足够资金支持这个机构的运营。［3］除此而外，香港在反腐败机构制度化过程中重视腐败预防机构的地位和作用，也是其不可忽视的有效地抑制贪腐、促进政社廉洁的经验。
反腐败机构制度化不一定效仿香港模式，但香港廉政“三管齐下、惩防并举、标本兼治”的反腐败策略，值得研究和借鉴。廉政公署下设执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门，执行处负责调查腐败行为；防止贪污处的任务是负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和运行过程，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见；社区关系处重在宣教，面向社会开设防贪教育课程，建立与社区和市民互动，促进反贪腐领域的市民参与。香港廉政公署不仅以其卓有成效的惩治贪污贿赂而闻名于世，其防止贪腐方面卓著的成绩也令世人刮目相看。廉政公署防止贪污处负责审视、研究各政府部门及公共机构的各项制度，包括工作方式、工作程序，目的在于审视和核查制度、程序等方面存在的易致贪污的漏洞，提出改进和完善工作程序、机制、制度等方面的建议，从而减少发生贪污贿赂的机会和可能。防止贪污处还因应私人及私营机构的要求，为它们提供防贪顾问服务。尽管防止贪污处只有55人，不到廉政公署总人数的5％，但其效能不可低估。很多人认为，香港廉政在很大程度上归功于廉署的防贪专家。可以这样讲，防贪与惩贪相结合已经成为香港地区廉政体系的重要特征，香港的防贪机制也成为其他国家和地区反腐败机构建设的示范。
1993年，法国成立挂靠司法部并受总理直接领导的专门的预防腐败机构——预防贪污腐败中心，由来自税务、警察、宪兵、海关、司法和内政部门的专家组成，以尽可能全面地掌握不同部门的腐败情况。中心通过媒体报道、举报、司法部门案例和研究机构的研究等多种渠道，收集、了解和掌握政府和经济部门中有关贪污腐败的信息，分析腐败案件的类型，研究利用新科技手段进行行贿受贿、贪污腐败的可能性，并及时发现新的腐败形式，就可能出现的腐败领域，特别是公共卫生、交通、能源、教育等最容易滋生腐败的部门进行分析，提出预防性建议和制裁措施，并向总理和司法部长提交年度报告。除此以外，中心还具有向政府部门提供反腐咨询、帮助大型企业建立职业规范、开展国际预防腐败合作等职能。实际上，越来越多的国家和地区已经将反腐败机构看成是反腐败制度的重要组成部分，尤其重视预防腐败机构建设，以贯彻和实施“预防胜过打击”的反腐败战略。毫无疑问，将预防腐败的政策、策略和制度措施作为反腐败制度的重要组成部分，将预防腐败机构纳入国家廉政体系，有利于形成反腐败的长效机制。
建立和完善预防腐败机构，将预防腐败的重要性提高到与惩治腐败并重的高度，已经成为世界多数国家的共识，获得国际社会的认同。为有效预防和惩治腐败，2000年12月，联合国宣布成立《联合国反腐败公约》 （Anti-Corruption Convention） 特设委员会，负责起草一份有效的反腐败国际法律文件。特设委员会先后举行了七次会议，最终于2003年10月1日在维也纳举行的第七次会议上确定并核准了《联合国反腐败公约》草案。2003年10月31日，第58届联合国大会全体会议审议通过了《联合国反腐败公约》。2003年12月9日至11日，在墨西哥南部城市梅里达市举行的联合国国际反腐败高级别政治会议上，《联合国反腐败公约》开放给各国政治签署，并在第30个签署国批准后的第90天生效。2003年12月10日，中国外交部副部长张业遂代表中国政府在《联合国反腐败公约》上签字。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议通过决定，批准加入《联合国反腐败公约》。截至2006年，已有140个国家签署了这一公约，该公约已得到包括中国在内的80个国家的批准。《联合国反腐败公约》是综合一些国际组织和地区组织反腐败公约、决议的基础上，经过近百个国家的代表历时三年的艰苦谈判努力取得共识的结果，被称为历史上第一部指导全球共同治理腐败的法律文件。《联合国反腐败公约》旨在防止腐败破坏公共机构的合法性，危害社会稳定和安全，破坏民主价值观，损害社会、经济和政治发展，所以要求缔约国根据本国法律制度的基本原则，制定并执行协调、协调的预防性反腐败政策和制度措施，这些政策和制度措施应当促进社会参与，体现法制、善治、廉正、透明和问责制原则。《联合国反腐败公约》汇集了世界各国在市场经济条件下治理腐败的经验，提出预防和打击并重的原则，强调在惩处腐败的同时，要综合运用立法、司法、行政等多种手段和措施来预防腐败，包括设立专司腐败预防的机构。
《联合国反腐败公约》近3万字，共分8章71条，分别为总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产追回、技术援助与信息交流、实施机制、最后条款。第二章的两个条目专门提到“预防腐败政策”。其中，第六条明确规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败，并赋予这些机构“必要的独立性”，以及“必要的物资和专职工作人员”。早在《联合国反腐败公约》拟订谈判过程中，中国代表团就认真研究了设立专门预防腐败机构的问题，并同意在《联合国反腐败公约》中写入该内容。2003年12月，中央纪委、监察部会同15个部门组成研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组，形成了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见》，其中的建议之一就是“设立国家预防腐败局”。中央纪委、监察部随后会同有关部门研究并提出了设立国家预防腐败局的具体方案。2007年5月31日，中央正式批准设立国家预防腐败局。
三、完善预防腐败机构的职能和机制
如前所言，从形式上讲，成立专门的国家预防腐败机构，是履行《联合国反腐败公约》的表现，可以这样说，设立预防腐败局是中国履行《联合国反腐败公约》的一项组织措施。但从实质上讲，建立专门的国家预防腐败机构，是贯彻中国“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略的重要步骤，是建立、健全惩治和预防腐败体系的需要。如何健全国家廉政体系，完善国家预防腐败机构的职能和机制，保证它的相对独立、足够权威，使其能够有效发挥预防腐败的预期作用，已经成为反腐败工作的重大课题。
能否有效地预防腐败，在一定意义上取决于预防腐败机构的组织体制特征。所以，国家预防腐败机构的独立性尤为引人注目。国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，局长由中央纪委副书记、监察部部长兼任，这样的机构定位和人事安排，容易使人对其独立性产生疑虑。反腐败机构能否富有成效地开展工作，关键要看它在政治体系中的地位和相对独立的程度。在香港，廉政公署处于廉政体系的核心，在制度和体制上是完全独立的，它直属于过去的总督和1997以后的行政长官，不从属于政府，更不受政府部门的牵制与干扰，可以拒绝干预、不受干扰地独立办案，能够充分行使其执法权力。这是香港廉政制度成效显著的关键所在。反腐败的预防、惩治机构是国家廉政体系的重要因素，反腐败机构制度化的目标主要在于促进这些机构拥有独立的地位和专属职能。实现预防腐败机构的预期效用，必须强化和保障预防腐败机构的独立地位，使其能够不受干预地独立行使专属职能，建立、巩固和维持中国廉政体系中新成员的权威性。
能否有效地预防腐败，在一定意义上也取决于预防腐败机构主要机能的有效性。所以，国家预防腐败机构的协调效能同样受人关注。尽管反腐败工作长期以来一直强调防治结合，但预防腐败环节相对比较薄弱。纪委、监察、审计、检察等具有反腐败职能的机构和部门都具有预防腐败的职责，但一个方面是预防腐败受重视的程度明显不如惩治腐败，另一个方面是不同机构和部门缺乏协调和合作，这些机构和部门在预防腐败领域与社会组织的沟通与合作也不到位。由于综合协调机制不健全，难以形成预防腐败的合力，产生预防腐败的整体效能。设立专门的国家预防腐败机构有利于对预防腐败工作进行统筹规划、政策推动，有利于综合协调、检查督导相关机构和部门预防腐败的工作，形成预防腐败的协调效能和整体合力，更加有效地推进预防腐败工作。应当给予关注的是，国家预防腐败局在监察部挂牌，属于国务院的直属机构，是行政机构而非政治机构，尽管中纪委副书记兼任局长，国家预防腐败局办公室拥有中央纪委内设的“预防腐败室”的身份，但国家预防腐败局的地位和职权性质会不会使其职能受限，在预防腐败方面的表现能否满足人们的期待？如何发挥国家预防腐败局的职能作用，使其有效承担起预防腐败的协调和整合工作，还需要作进一步的研究和探索。
除此以外，预防腐败与惩治腐败两个方面不能割裂，反腐败的预防机构和惩治部门不能单打独奏，它们之间应当形成协作共振、相辅相成的关系。从实践的层面上讲，两者的协调程度关系着反腐败的总体水平。反腐败的办案机构在惩治腐败过程中对有关政策与制度正负两面信息，尤其是政策缺陷、制度漏洞、伦理规范缺失等负面信息的把握和反馈，对预防腐败机构的工作具有重要价值；同样，国家预防腐败局主要负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导，将来逐步设立的地方和基层预防腐败机构也将行使近似职能。毫无疑问，预防腐败机构的预防政策、策略和制度设计对专门的办案机构具有重要的意义。另外，预防腐败机构不是反腐败领域的专门办案机构，没有调查案件的权力，但预防腐败机构有权力针对普遍存在的铺张浪费、欺骗、滥用权力、管理不善等问题展开调查，这类调查是研究预防腐败的需要，调查过程中发现腐败线索应当移交腐败惩治机构依法处理。反腐败坚持防惩结合，必须保持预防腐败机构和惩治腐败机构的协调一致，不断推进预防腐败与惩治腐败一体化。
能否有效地预防腐败，在一定意义上更取决于专门的预防腐败机构的职能及其实现方式。所以，人们普遍关注国家预防腐败机构的职能定位和实现机制。关于预防腐败机构的职能，如前所述，国家预防腐败局的职责是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导，以及组织协调实施根本性、综合性的从源头上预防腐败的措施。国家预防腐败机构应当不断探索实现规划、协调、督导等预防腐败职能的有效方式，明确预防腐败工作思路，认真研究权力腐败现象、腐败规律、预防腐败政策和策略选择、制度规范和道德规范在反腐败中的作用等，尤其以研究、推动、参与和组织制度建设为实现预防腐败职能为工作重点。
首先，预防腐败机构必须依其职能视角参与和推动政治、经济和社会制度的完善与发展，围绕制约权力、规范人事、监控资金、约束从政行为，在宏观制度建设中不断完善和健全预防腐败的体制和机制，在制度层面上推进源头治理策略。预防腐败机构着眼于宏观制度的预防腐败效能建设，涉及面很广，包括深化行政审批制度改革，加强对行政审批权的规范和监督；加快推进财政管理体制改革，全面推行国库集中收付制度；建立和完善公务员考试、录用、考核、任免等一系列制度；等等。宏观制度建设通过创新体制、机制和制度，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，为有效预防腐败奠定了基础。其次，预防腐败机构应当探索、推动、参与和组织预防腐败制度建设，包括研究信息公开、官员财产申报、工程建设招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购、职业道德规范等制度的原理、对反腐败的效用以及设计、完善和健全这些制度的方法、途径。再次，预防腐败机构应当善于研究和发现政策缺陷、制度漏洞，修补和完善制度，特别需要探讨关涉资源配置等领域的制度，增加其预防权力滥用、寻租、腐败的机制性要素。长期以来，金融领域的腐败现象层出不穷，主要原因在于金融系统现行的运作程序、机制存在问题，贷审程序、制度存在易生腐败的缺陷和漏洞。人们普遍认为，金融体制以及金融系统运作程序和机制亟需革新、改进和完善，减少金融腐败必须在程序、制度等方面做文章。这实际上是世界各国资源配置领域的共性问题。俄罗斯反腐败计划包括了高薪养廉的策略，政府为此成立了特别委员会负责研究和编纂“易腐败职务目录”，并设计相关制度使那些担负资源分配、国家采购、监督管理、干部任命等领域易腐败职务的官员将享受补贴，并使享受补贴的数额与贪污风险的高低成正比，以此稳定公职队伍并减少贪污现象。
研究制度、规划设计制度、改进制度是预防腐败机构行之有效地开展工作的基本方式。预防腐败机构应当拥有高水平的腐败预防研究专家，成为国家预防腐败的“调查研究机构”和“制度设计机构”。各类承担反腐败职能的部门均设有专门的研究部门，但其职能侧重于研究反腐政策界限，起草工作文件等，较少调查研究各种公职腐败的规律和成因，更少研究既有的立法、行政、司法等各部门的工作方式、程序和制度是否存在容易引发腐败的漏洞和缺陷，以及如何从预防腐败的角度予以改进和完善。预防腐败机构有针对性地加强对各类制度、机制、程序的专项研究，在机制和制度的改进和完善中增加监督和制约成分，依靠机制和程序对权力行为予以指引和规束，减少腐败产生的可能性，是有效履行预防腐败职能的正确选择。国家预防腐败局应当将工作的着力点放在采集和分析有关腐败和反腐败的信息，研究权力腐败的可能性和规律，设计抑制权力腐败的对策和制度措施，在腐败高风险的领域和部位规划和实施腐败预警机制，建立反映廉政状况的指标体系和评价机制，从而提高预防腐败的前瞻性、科学性、针对性和有效性。
能否有效地预防腐败，在一定意义上还取决于专门的预防腐败机构的社会化意识。所以，人们也关注预防腐败机构与社会的合作关系。预防腐败是一项综合性工程，它需要专门机构与社会的互动。如前所言，国家廉政需要一系列支柱支撑，这些廉政支柱包括了司法机关、议会、反腐败机构、大众媒体、公民社会和国际或区域共同行动等。国家廉政体系是一个开放的系统，其预防腐败机构应当在两个方面面向社会，一方面将社会组织腐败预防纳入整个预防腐败的框架中，另一个方面应与社会组织形成互动，培育和集聚预防腐败的社会力量。长期以来，我们对社会腐败以及社会腐败与公共权力腐败的关系不够关注，对企事业单位、社会团体、中介机构等社会组织中的腐败预防工作缺乏组织指导，导致预防腐败工作没有涵盖全部社会生活，从而影响了预防腐败工作的整体效果。在以往，国家没有专门的预防腐败机构，各类反腐败部门的预防腐败工作与社会的联动机制也没有形成，预防腐败领域“专门机关与社会相结合”的原则贯彻不力，没有形成支持和支撑预防腐败专门机构权威的社会力量。加强预防腐败工作的开放性和社会化，特别强调地方和基层预防腐败机构面向社区、社群和民众，是增进预防腐败专门机构与社会的合作，提升预防腐败机构的公信和权威，增强预防腐败效能的重要保障。
余论：预防腐败机构兼为廉洁道德教育机构
能否有效地预防腐败，在一定意义上还取决于专门的预防腐败机构的道德教育功能。腐败是一种政治现象，一种社会现象，一种文化现象。反腐败是政治文明建设的重要侧面，国家廉政体系建设是社会改良和文化改造的重要工程。反腐败应当依靠法治，也要依靠教育。反腐败与教育存在多重关系，惩治腐败可以产生教育效果，预防腐败必须依靠教育效应。预防腐败机构处于廉政体系的基础层面，应当担负起廉政制度建设和廉政文化建设的基本职能。20世纪70年代尼克松政府的“水门事件”在美国催生了关于政治品德和职业道德的辩论，美国因此成立了联邦政府道德署。类似的机构在很多国家都存在，像加拿大的公共部门道德署、乌干达政府的道德廉政部等。［4］政府道德教育应当纳入国家预防腐败体系，预防腐败机构除担负腐败预防调查研究、制度设计等职能外，还应当成为一个国家和社会的“廉洁道德教育机构”，向政府部门、公务人员和整个社会推介社会核心价值观，以良知、忠诚、勤廉、奉献、公正、责任、信用等为基础要素，为公务人员提供职业道德教育和伦理能力训练课程。这不仅有利于增强公务人员抗腐蚀、拒贿赂的精神力量，还有利于形成健康的政治社会文化，为预防腐败创造良好的文化环境。
【参考文献】
［1］参见肖金明：《加强法治，依法惩腐》，载《法学》1999年第2期。
［2］参见［新西兰］杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003版，第53－59页。
［3］参见［南非］罗伯特·克利特加德：《控制腐败》，杨光斌等译，中央编译出版社1998版，第134－135页。
［4］参见孔祥仁：《国际反腐败随笔》，中国方正出版社2007年版，第167、237、248页。（山东大学法学院·肖金明）
