立法相对滞后

　　中国社会保障制度改革进行了20多年，取得了一定的成效，但社会保障立法还相对滞后，一定程度上制约了社会保障制度改革的进程，这种滞后性主要表现为：

　　第一，立法理念和制度建设的价值取向不明确。改革前，计划模式下的高福利、低工资保障政策强调极端的公平与高度的均衡性；而随着改革后市场经济理念的确立，却过分强调效率优先兼顾公平，所出台的社会保障政策大多是经济政策，而不是追求公平的社会政策。表现在社会保障的基本定位上，片面强调为国有企业改革配套；表现在社会保障对于社会分化的整合方面，不是缩小了分化和差距，而是“碎片化”，加剧了整合难度；表现在社会保障的政策研究上，法学与社会学研究视角不足，而效率优先的经济学研究视角则日益弱化社会保障的功能。

　　第二，立法体系不够健全。《宪法》第44条、45条以国家法律的形式对社会保障制度做出了规定，但是这些规定是非常有限、非常原则的，根本不能满足社会主义市场经济发展和社会保障法律制度实践的需要。中国至今仍未出台专门的“社会保障法”；讨论很长时间的“社会保险法草案”于2007年底进入全国人大常委会的审议中，因还有很多争议至今没有通过；“社会救助法”等也仅仅在立法调研中。由此可以看出，中国社会保障法律制度的立法体系是不够健全的。

　　第三，缺少立法的整体规划性和前瞻性。这表现在我国社会保障立法往往在社会问题尖锐时才应时而生，缺少立法的整体规划性和前瞻性。

　　制度设计方面也存在一些问题

　　第一，适用范围窄。目前，许多乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及灵活就业人员大多没有纳入社会保险的覆盖范围；农村社会保障的覆盖面存在更多的问题，除了一些沿海发达地区的农村有一定的社会保障以外，我国大部分农村的社会保障制度的推行还存在很多困难。

　　第二，现行社会保障制度的责任分担尚不清晰。主要表现在三个方面：首先是历史责任和现实责任不清。体现在养老保险制度设计上，即所谓的“老人老办法，新人新办法，中人中办法”。这种“混合式”的制度设计，既难以分清历史责任和现实责任，又给实施带来很大的困难。其次是政府、市场、社会、家庭、单位的责任不清。政府感觉到责任越来越大，而市场机制包括商业保险公司的作用却发挥不够，慈善公益事业也没有得到应有的发展，家庭保障如何巩固也未有相应的政策。最后是中央政府和地方政府的责任没有划分清楚。现在更多的是企业找政府，地方找中央。

　　法律实施机制弱化

　　由于中国社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法，因此，存在法律实施机制弱化的问题，主要表现在：

　　第一，社会保险费的收缴不严。当前企业逃避、欠缴社会保险费的现象十分严重，尤其在企业中占相当大比重的私营、三资、个体等非国有企业经营实体少交、不交保险费的手段层出不穷，使这些企业成为社会保障的一个“死角”。

　　第二，社会保障基金监管不到位。贪污、挪用、挤占社会保障基金的违法行为时有发生。

　　完善中国社会保障法制建设的几点思考

　　第一，加快社会保障立法进程。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当前应集中力量做好养老保险、失业保险、农村相关保险等的立法和实施工作。中国目前制定一部统一的社会保障法的条件尚不成熟，当务之急是加快“社会保险法”的立法进程。随后，还需要制定社会救助法、社会福利法、社会保障基金管理法等。

　　第二，进一步完善制度设计。主要应考虑以下问题：首先，应逐步扩大适用范围，重点考虑如何把非公有制经济从业人员和灵活就业人员纳入社会保障体系，以及农村社会保障适用范围。其次，在模式选择上，应根据中国国情，博采众长，对“传统型”社会保障模式、“福利型”社会保障模式、“储蓄型”社会保障模式的优点兼收并蓄。再次，在体系结构上，应以建立完善养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险制度为主，形成一个包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等制度的完整的社会保障体系。最后，在管理上，应逐步改变政出多门、多头管理的弊端，加强宏观调控和综合平衡能力。

　　第三，完善法律实施机制。社会保障法的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。首先，建立和完善社保基金监管体系，构建行政监管、专门监管和社会监督相结合的综合监管体系，加强对社保基金的监管，做好社保基金的保值与增值，有效遏制社保基金被非法挪用的现象。其次，加强劳动保障监察部门的作用，授予劳动保障监察部门对劳动法律法规实施情况的监督权和企事业单位社会保障履行情况监督权。当前，切实实施《劳动合同法》等劳动法律，对于各项社会保险制度的实施具有重要意义。再次，由劳动保障监察部门建立社会保障履行诚信档案。最后，完善司法诉讼途径。借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，可考虑在法院设立一个专门的劳动和社会保障庭，并建立相关配套机制。（北京大学法学院·叶静漪）