1995年3月，被告人李某在担任李村村委会主任时，该村与长城房地产有限责任公司（以下简称长城公司）签订了土地征用合同。合同约定：长城公司征用李村土地110亩，每亩土地补偿各项费用20万元，共计2200万元，国有土地使用证颁发后付款50％，第二年再付款50％。长城公司于1997年4月取得国有土地使用证后，由于资金紧张，无法按合同约定于1998年年底前将征地补偿款付清。1998年年底，李某带领村民到公司堵门，要求长城公司立即支付剩余的500万元土地补偿款。长城公司负责人对李某说，公司现在经营比较困难，只能先拿出20万元让乡亲们过年，剩余的土地补偿款需要一年后才能付清。李某收到长城公司的20万元土地补偿款后将其中的5万元据为已有，并对村民谎称只收到15万元。案发后，检察机关以贪污罪对李某提起公诉。

【分歧】

    本案的争议焦点在于李某是否符合贪污罪对犯罪主体的特殊要求，是否具备国家工作人员身份，是否属于刑法第九十三条第二款所规定的“其他依照法律从事公务的人员”。对此有以下两种意见：

    第一种意见认为，李某属于“其他依照法律从事公务的人员”。理由是：根据全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释第（四）项之规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应以国家工作人员论。本案中李某是村委会主任，具有土地征用补偿款的管理职权，他又是在协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作时将土地补偿款据为已有的，因此属于“其他依照法律从事公务的人员”。

第二种意见认为，李某不属于“其他依照法律从事公务的人员”。理由是：虽然李某贪污行为是在管理土地征用补偿费用过程中发生的，但李某此时却并非在协助人民政府从事行政管理工作。本案中李村与长城公司之间是平等的民事主体，李某对土地征用补偿款进行管理是在代表村委会处理集体内部事务，而不是在协助基层人民政府处理国家事务，因此不属于“其他依照法律从事公务的人员”。

【评析】

    笔者同意第二种意见，理由如下：

    1、刑法第九十三条“其他依照法律从事公务的人员”中的“公务”仅指国家事务而不包括集体事务。“公务”，按照一般理解，是指公共事务，按照其性质又可以分为国家事务和集体事务。国家事务是指为了实现国家的政治、军事、经济、文化等职能而进行的组织、领导、监督、管理活动。集体事务是指对集体组织内部事务的组织、领导、监督、管理活动。村委会等村基层组织人员从事的公务既可能是国家事务也可能是集体事务：（一）当村基层组织成员从事诸如全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释中所列举的事务时，属于从事国家事务。因为这些事务本属于乡镇基层人民政府的职责，只是由于乡镇政府没有精力和条件单独完成这些工作，往往需要村基层组织予以协助。村基层组织人员在协助从事这些工作时就承担了乡镇基层政府的部分职责，属于“从事公务”，应以国家作人员论；（二）当村基层组织成员从事集体事务时，不属于刑法第九十三条意义上的“从事公务”，不能以国家工作人员论。这是因为，国家工作人员是依法行使国家赋予的公共管理职权的人员，而根据宪法和村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是一级政府，不具有公共管理职权。村委会主任、副主任等村基层组织组成人员由村民直接选举产生，不脱离生产，也不享受国家工作人员的工资福利待遇，如果对村委会等村基层组织人员从事集体事务也以国家工作人员论，既与其实际享有的职权不符，也与其实际享有的待遇不相称。

    2、本案中，李某虽然是在从事土地征用补偿费用的管理工作时利用职务便利将部分征地补偿款据为已有，但李某此时并非在协助基层人民政府从事行政管理工作。为了充分说明这个问题，有必要简要回顾一下改革开放以来我国土地征用制度的变迁史。为了适应国家建设对土地的需要，1982年国务院制定了《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》）。根据该《条例》，土地征用合同主体为用地单位和被征地单位，各项土地安置、补偿费用由用地单位直接向被用地单位支付，政府不是土地征用合同的主体，只是土地征用活动的组织协调者和监督者。1987年1月1日《土地管理法》开始实施，《条例》被同时废止，但《条例》中确定的上述土地征用程序被《土地管理法》承继。1998年对《土地管理法》进行第二次修改时（1988年修改一次），对土地征用制度作了重大修改：将土地征用定性为国家为了公共利益的需要而单方面强行改变土地所有权并给予补偿的行政行为；政府不再单单是征地活动的组织协调者和监督者，而是土地征用活动的实施者和主导者，它先将土地征为国有，然后再将土地出让给相关建设单位；政府成为土地征用合同的一方当事人，土地补偿款由政府直接向被征地单位支付，也不再由用地单位支付向被征地单位支付。1998年对《土地管理法》进行重大修改后，实践中土地征用补偿款一般是由市、县人民政府土地行政部门逐级拨付至乡镇人民政府，再由乡镇人民政府委托村集体向村民发放。土地征用补偿款在下发到农户之前，其性质与救济款、捐助款、扶贫款无异，均具有公款的性质，村基层组织对土地征用补偿款的管理和发放属于在协助乡镇人民政府从事行政管理职责。因此，2000年全国人民代表大会常务委员会在制定《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》时,才将“土地征用补偿款的管理”作为村基层组织人员协助基层人民政府从事行政管理工作，应当被认定为其他依照法律从事公务的人员的情形之一。

     然而，本案中的土地征用合同于1995年3月签订，当时适用的是1988年修订的《土地管理法》，政府并不是征用合同的主体,征地补偿款并不是由政府向被征地单位支付,而是由用地单位支付直接向被征地单位支付。当时用土单位和被征地单位双方法律地位是平等的，土地征用补偿款并不具有公款的性质，对该款项的管理并不具备行政管理的特征，而仅具有管理集体事务的特征。故本案中李某对征地补偿款的管理属于集体事务而非国家事务，李某不是在协助基层人民政府从事行政管理工作，不应属于“其他依照法律从事公务的人员”。高魁 师俊杰