按照现行的行政复议制度，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请行政复议，复议机关由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。但是对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。公安机关（指县级以上）是政府的一个工作部门，即不属于实行垂直领导的行政机关，依据行政复议法，公民对其具体行政行为不服的申请行政复议，有权选择其同级人民政府或上一级公安机关为行政复议机关。   　　城市公安分局的编制在设区的市而不在区，公安分局不属于区政府的一个组成部门，不服城市公安分局具体行政行为，能否向政府申请行政复议，由哪级政府受理，实践中有不同的认识和做法，公安部也无明确答复。一种情形是不能向政府申请行政复议，理由是分局是市局的分设机关，不是区政府的组成部门。另一种情形是可以向政府申请行政复议，但对受理机关又有两种意见：一种是区政府，理由是区政府是公安分局的同级政府；另一种是市政府，理由是分局是市局的派出机构，对政府工作部门派出机构具体行政行为不服的，可以向政府工作部门的同级政府申请行政复议。公安部法制局在公安内网的《法制在线》也有不同的解答。   　　区政府受理说。民警问：   　　“部局领导的回答：城市公安分局及所属派出所都应当告知当事人向上一级公安机关和所在地的区政府申请复议。那么，请问：朝阳区公安分局，与朝阳区政府无隶属关系，而是市公安局的下属单位（人员、编织、经费、业务指导）由市局负责领导，全称是市公安局朝阳区分局。朝阳分局作出的行政处罚决定，应当向市公安局复议，而不能向朝阳区政府复议（曾经告知向区政府复议，区政府不受理。）这意见是否正确？”   　　回复：应当向市公安局或朝阳区政府申请复议。   　　市政府受理说。民警问：   　　“我所见到的关于城市公安分局设置的依据只有1993年《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知 》（现有效），其中规定‘ 城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制。干部任免前要征求区党委、政府的意见。’ 关于分局设置还有哪些依据和规定？”   　　回复：《行政复议法》、《行政诉讼法》均无分设机构一说，似理解为“派出机构”为妥。   　　如将城市公安分局理解为市公安局的派出机关，那么市政府受理不服公安分局具体行政行为的复议申请则于法有据了。就此问题，安徽省公安厅曾咨询安徽省人民政府法制办，政府法制办的答复（皖府法函〔2004〕100号）是：“你厅《关于商请城市公安分局行政处罚复议管辖权问题的函》（公办〔2004〕219号）收悉。你厅认为，按照国家有关规定，城市公安分局为城市公安局的派出机构，城市公安分局行政处罚的复议管辖权应由城市公安局或者设区的市人民政府行使。经研究，同意你厅意见。”   　　笔者认为安徽省政府法制办的答复符合行政复议法的精神。对政府工作部门派出机构作出的具体行政行为不服向哪个机关申请行政复议，《行政复议法》第十五条第一款第（二）项有明确规定，关键是对城市公安分局的定位的理解。1993年12月1日《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》就有关基层公安机关管理体制问题重申：“城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制。”2006年11月国务院颁布的《公安机关组织管理条例》第六条规定“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。”《通知》中的分设机构在法律上是什么样的地位，不清楚。《行政复议法》有“派出机构”之说没有“分设机构”之说。《条例》规定公安分局是“设区的市公安局根据工作需要设置”的，而不是区政府设置的，不属于区政府的工作部门。《行政复议法》中有“政府工作部门”、“政府工作部门依法设立的派出机”之说，因此将公安分局理解为城市公安局的派出机构，符合《行政复议法》精神。   　　对于城市公安分局设置的公安派出所以自己名义作出的治安管理处罚不服申请行政复议，能否向政府提出？   　　《治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。对派出所的治安管理处罚不服申请行政复议问题，公安部法制局《法制在线》的回复是“根据派出所管理关系的实际，今后对派出所的处罚决定不服，一律告知到县公安局或城市区公安分局申请行政复议。”这一回复也有失偏颇。《公安派出所组织条例》（2009年6月27日开始被废止）规定“公安派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关。”《公安机关组织管理条例》规定“市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。”派出所的地位很明确，它是县级公安机关的派出机构，根据《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对其以自己名义作出的治安管理处罚不服，可以向其县级人民政府申请行政复议。那么对公安分局的派出所作出的治安管理处罚不服的，是否可以向区政府申请行政复议。《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；”公安分局的本级人民政府是区政府而非市政府。

【作者简介】
杨联利，咸阳市公安局法制处任职。