近年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，但与此同时，中国的环境污染与环境破坏问题也日益严重，环境的恶化导致气候异常，灾害频发。有专家指出，中国每年受各类灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均高达2000多亿元。 [1]可以说，自然环境恶化的现状背离了人与自然和谐相处的理念，严重制约了我国经济和社会的可持续发展能力。如何加强环境保护的力度，提高环境保护的实效性已成为当前刻不容缓的任务。西方发达国家在工业化的进程中，也曾饱受环境污染的困扰，他们在保护环境的实践中探索出了一种行之有效的法律制度，即环境公益诉讼的制度。检察机关作为环境公共利益的代表，其代表公众提起环境公益诉讼的制度在保护环境方面发挥着不容忽视的巨大作用，值得我们认真学习和借鉴。   　　一、环境公益诉讼制度评介   　　环境公益诉讼制度，是指国家机关、普通公民或公益团体等依据法律的特别规定，在环境受到或者可能受到污染或破坏的情况下，为维护环境公共利益不受损害，以有关侵害主体或行政监管机关为被告向法院提起诉讼的制度。   　　环境公益诉讼是公益诉讼的一种，公益诉讼早在公元前6世纪的古代罗马法上就曾出现过，但环境公益诉讼却是在20世纪后半期才出现的。20世纪60年代，西方工业化国家现代化工业污染和环境公害危机日益严重，在这种时代背景下美国率先确立环境公益诉讼制度。20世纪60年代末以来，美国先后颁布了《国家环境政策法》（1969）、《清洁空气法》（1970）、《联邦水污染控制法》（1972）等多项环境保护法规。其中，《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”《国家环境政策法》、《清洁空气法》均设置有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。1970年《清洁空气法》还将环境诉权赋予普通公民，该法第304条a款规定：“任何人可以以自己的名义对任何人包括美国政府、政府机关、公司或个人等提起诉讼。”这就是著名的“公民诉讼”（citizen suits）制度。美国《清洁空气法》的颁布和“公民诉讼制度”的产生，是现代意义上的环境公益诉讼制度最终形成的标志。此后，受现代化工业污染严重的日本、法国、德国、加拿大、英国等西方发达国家，纷纷以法律或司法判例的形式确认了环境公益诉讼制度。综观各国法律规定，环境公益诉讼制度具有以下几个方面的特点：   　　1.环境公益诉讼的目的，主要是为了保护环境公共利益   　　诉讼目的的公益性，是公益诉讼区别于其它以保护私权为目的的私益诉讼的典型特征。早在古罗马法上，就有公益诉讼（actiones privatae）和私益诉讼（actiones publicae populares）的划分，“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。” [2]因环境侵权引发的诉讼，按照诉讼目的的不同可划分为环境私益诉讼和环境公益诉讼。 [3]环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，其诉讼目的就是为了为保护环境公共利益。“公共利益” （public interest），是一个与私人利益相对应的范畴，其典型特征就是具有社会共享性，这可以从两个层面来理解：第一，所谓社会性，是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。 [4]所谓环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等（我国《环境保护法》第2条）。环境具有不可分割性、相互影响性，它对于每个人、每个国家乃至整个人类都具有特别重要的意义，环境利益具有了公共利益的特征。对环境的破坏和污染可能损害个人的私益，也可能危害社会和整个人类的公益。因此，当环境公共利益遭受损害时，应当赋予普通民众和代表公共利益的检察机关提起诉讼的权利，要求侵害者停止损害、恢复原状。   　　2.环境公益诉讼的范围，包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼   　　环境公益诉讼并不是一种独立的诉讼程序，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念。从诉讼性质上看，它既可以是民事诉讼，也可以是行政诉讼。通常情况下，政府被认为是公共利益的代表者和维护者，政府通过行政监管机关和检察官来维护环境公共利益：行政机关通过日常的监督检查和行政处罚权来保护环境，而检察官则通过对破坏环境者提起诉讼来保护环境。但正如美国学者威廉·罗杰斯所言，“即使在美国，也难以保证公共官员热心于维护环境公益——因为地方检察官由当地居民选举产生，必须依靠地方居民的支持才能取得职位，而对地方上的污染源公司提起诉讼，必然会触犯当地居民的经济利益。” [5]当政府机关怠于履行环境保护的职责时该怎么办呢？美国第二上诉法院在1943年美国纽约州工业联合会诉伊克斯案中首次提出“私人检察总长理论”，该理论认为：“在出现官吏的违法行为时，为制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长主张公共利益提起诉讼，这时就发生了一个实际存在的争端。同时，国家也可授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个检察总长。” [6]动用私人力量对国家权力进行制约和补充，具体途径有两种：第一，允许普通公民对怠于履行职责的行政机关提起诉讼；第二，允许普通公民对污染环境者提起诉讼——虽然英美法系没有民事诉讼和行政诉法的区分，但显然前者是环境行政公益诉讼，后者是环境民事公益诉讼。在有些大陆法系国家，维护公共利益被认为是政府的专职，因此他们所谓的环境公益诉讼甚至主要就是指环境行政公益诉讼，如法国的越权之诉、日本的取消之诉；德国甚至确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼。   　　3.提起环境公益诉讼的主体，包括检察机关、普通公民和公益团体   　　各国法律通常将环境公益诉讼的诉权赋予三种主体：检察机关、普通公民和公益团体。首先，检察机关可以提起环境公益诉讼。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察机关作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼。德国、日本、英国等大多数国家也规定检察机关可以提起或参与涉及公共利益的诉讼。但美国《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。其次，普通公民可以提起环境公益诉讼。美国1970年《清洁空气法》赋予了普通公民提起环境公益诉讼的诉权，以作为政府保护环境的补充机制。“公民诉讼权在美国被视为一项‘禁止权’（即禁止非法排污权），或者是一项强制措施；公民则被视为‘私人检察官’，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要的作用。” [7]但大陆法系国家一般不允许公民以保护公共利益为由提起民事诉讼。有法国学者认为，“个人利益终究是与总体利益相对立的，因此，原则上任何个人如果在其中没有任何个人利益，便不得‘唯一为了让人遵守法律’而行使诉权、提起诉讼。因为，这种诉权应当属于检察机关。” [8]但是，大陆法系国家环境行政公益诉讼制度比较发达，普通公民提起环境行政公益诉讼是受法律鼓励的。最后，公益团体开始发挥日益重要的作用。在美国的社会结构中，NGOs（非政府组织）之作用非常独特，它们不仅可以提起诉讼，“实际上也充当了立法者、看家狗与吹哨者、私人检察官三个角色，全程参与了环境公共利益的保护”。 [9]从实施效果来看，美国国会在环境法执行机制中虽然设置了公民诉讼制度，实际上自国会赋予此项权力以来公民个人倒没有多少能力能通过公民诉讼条款获取成功，倒是NGOs找到了一个嵌入治理结构之机会，特别是在保护大气与水、本地物种以及公共用地方面。   　　4.法院在环境公益诉讼中的角色，由被动地适用法律转为积极地影响环境政策   　　在传统环境损害赔偿诉讼中，法院的审判活动以解决私权纠纷、保护私权为主要目的，以认定事实、适用法律为基本手段，着重解决受害者因环境污染遭受的损害赔偿的数额问题。但在法院对环境公益诉讼的审判中，与对传统诉讼的审判有重大区别。首先，法院肩负着保护环境公共利益的重任。“随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生。其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越来越显得不甚完备……在当今福利国家里，应该保护因类似情况而受到影响的人和集团的利益，这一点已被广泛认同。” [10]其次，法院的任务不仅仅是适用法律，更为经常的是要对环境公共政策进行选择，对利益冲突进行平衡，法院的判决在社会上的影响也更为深远。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而称之为‘行为调查模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单说来就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作出法律判断……相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼来说，这种以处理牵涉多数人或集团间错综复杂的利害关系为特征的新型案件大大扩展了诉讼的功能，从而具有在社会上发生更广泛和更直接影响的效应。” [11]   　　二、检察机关提起环境公益诉讼的合理性   　　（一）确立检察机关提起环境公益诉讼制度的法理基础   　　1.检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由检察机关是公共利益代表者的身份决定的   　　从比较法的角度看，虽然两大法系在是否允许普通公民、公益团体提起公益诉讼方面尚存在分歧，但对于检察机关有权提起和参与公益诉讼方面却是一致的。在大陆法系国家，自从检察制度产生时起就有类似的制度，如1806年法国《民事诉讼法典》就曾规定，检察官可以通过起诉或其他方式介入“关于国之安宁之诉讼；关于官府之诉讼；关于属于官之土地、邑并公舍之诉讼；关于因贫人不公赠予之诉讼”等民事公益诉讼案件。法国1976年《民事诉讼法》第421-423条依旧规定，检察机关得以“代表社会”的名义，以“主当事人”或者“从当事人”的身份提起或参加各类民事公益诉讼。德国法律确立了行政诉讼公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼；检察官作为社会公共利益的代表人，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。 [12]在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。美国《国家环境政策》、《清洁空气法》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的请求。   　　检察机关之所以能越来越广泛地参与公益诉讼案件，是由其公共利益代表的身份决定的。传统上，检察机关主要参与刑事诉讼活动。但是随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，检察机关开始比较广泛地干预涉及公共利益的民事诉讼和行政诉讼，并逐渐担当起民事行政诉讼中公共利益代表人的角色。诚如俄国法学家穆拉耶夫所言，“检察机关……这些公职人员的使命，按其职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。” [13]我国宪法第12条也规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一条文规定了检察机关的性质，即是国家法律监督机关，同时也暗含了它是国家和社会公共利益的代表。   　　2.检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由环境权的公益性质决定的   　　所谓环境权，是公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。 [14]环境权是伴随着环境危机的出现而产生的一种新型权利，它的讨论和研究始于上一世纪60年代初，随后不断迅速发展。1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。1970年，在日本东京举行了有13个国家参加的“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》建议：“我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”上述关于环境权的研究讨论和立法实践引起了国际社会的高度重视。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议，会议普遍接受了环境权的观点，并在会议所发表的《人类环境宣言》中加以明确确认：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”   　　我国法律上尚未出现“环境权”这一概念。环境权中的“环境”一词，主要是指人类生活的自然环境。根据我国《环境保护法》规定，它是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、 自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。在对环境权法律属性的认识上，主要有“人权说”、“人格权说”、“财产权说”、“人类权说”以及“财产权兼人格权说”等学说。 [15]且不说各种学说的优劣，由于环境是一种公共资源，是不可分割的，具有消费的非排他性，从而造成环境所有权的虚化，不可能像物权制度那样定纷止争。但由于环境资源的唯一性，环境问题的严重性以及人类历史的延续性，环境权不仅与当代人类休戚相关，甚至会影响到未来世代人的利益。 [16]因此，环境权是一项社会公共性质的权利。环境权的产生源自传统私权利与公权力对环境保护的不完善，它源于市场机制对环境保护的功能，是典型的为弥补外部不经济性而发展起来新兴法权，是国家运用各种手段和措施限制、禁止个人有害环境或社会公共利益的行为的法律依据，具有浓厚的公法色彩。   　　（二）确立检察机关提起环境公益诉讼制度的法律基础   　　我国并不缺乏检察机关提起公益诉讼的法律传统。早在清朝末年，我国在引进西方检察制度的同时，也引进了检察机关民事起诉制度，基本承袭了大陆法系的衣钵，目前在我国台湾地区，依然保存着检察机关提起民事公益诉讼的制度。新中国成立后，有关法律继续规定了检察机关的民事行政起诉权和参诉权。1949年12月，中央人民政府批准颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会直辖，直接行使并领导下级监察署行使下列职权：……2、对各级司法机关职位法判决提起抗议……5、对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条列举了检察院的职权，包括：对于人民法院的审判活动是否合法，进行监督；对于有关国家的人民利益的重要民事案件，有权提起诉讼或参加诉讼。该法第二章对于人民检察院如何行使这些职权，在程序上作了原则性规定。值得注意的是，这是全国人民代表大会第一次通过立法的形式，明确了人民检察院对民事公益诉讼案件的起诉权和参诉权。   　　由于历史的原因，检察制度一度陷入混乱。1957年，随着“反右”斗争扩大化和“无产阶级文化大革命”，新生的中国民事行政检察制度遭受了毁灭性打击，检察制度形同虚设。文革以后，1979年重新制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》彻底废除了民事行政检察制度，取消了检察机关的民事、行政起诉权和参诉权。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》制定过程中，检察机关参与公益诉讼制度再次显露一线生机。试行法前后共有7稿，前6稿都曾规定：人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。但在第6稿审议过程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案件中，检察院是公诉人。而在民事案件中，有原告，检察院又要代表原告，那就必须考虑原告告的有没有根据？应不应该代表他或支持他起诉？这就要先审查一番。解决这些问题是很麻烦的，同时，也没有必要”，于是主张“检察院还是不参加民事案件的起诉为好” [17]。最终，民事诉讼法删去了检察机关的起诉权和参诉权的规定。1991年民事诉讼法沿袭了《民事诉讼法（试行）》的立法精神。从而导致了我国目前检察机关提起或参与民事诉讼、行政诉讼缺乏法律依据的局面。   　　但是，1954年检察院组织法的规定，为我们重新赋予检察机关公益诉讼起诉权和参诉权提供了宝贵的历史经验；而现行宪法第12条关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，为我们重建检察公益诉讼制度奠定了宪法基础。   　　（三）确立检察机关提起环境公益诉讼制度的实践基础   　　在如何构建我国的环境公益诉讼制度的问题上，不少学者主张借鉴美国的“公民诉讼”制度，赋予普通公民对危害环境公共利益的主体提起诉讼的起诉权。但是，公民诉讼制度在我国面临重大障碍：首先，我国民事诉讼法第108条规定：原告必须是与本案有直接的利害关系的人，因此普通公民提起环境公益诉讼有直接的法律障碍。其次，由于公民诉讼有导致滥诉、造成讼累的危险，因此学术界对是否赋予公民公益诉权的问题上尚存在重大分歧。   　　在公民诉讼陷入困境的情况下，我国检察机关已在实践中进行了一些有益的尝试。自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼，并取得了良好的社会效果。其中，山东省乐陵市人民检察院对被告范某提起的民事环境公益诉讼，堪称典型。   　　2003年5月，山东省乐陵市人民检察院对范某提起了环境民事公益诉讼。乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定，请求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院受理后，经审判支持了检察院的诉讼请求，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。   　　这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是近年来我国处理得比较好的一个环境公益诉讼案例。此后，其他省份也出现了一些检察机关提起的环境公益诉讼案例。   　　2002年，四川省阆中市群发骨粉厂产生的烟尘、噪声污染环境严重，周围居民因长期受该厂侵害，多次到环保部门投诉。2003年初，阆中市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，检察院诉讼请求应予支持。遂于2003年11月依法判决：阆中市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。   　　这些司法实践中出现的检察机关提起环境公益诉讼的案例，虽然相关检察院在起诉时都不是打着环境公益诉讼的旗帜，而是以国家法律监督者的名义起诉的；虽然他们的起诉活动缺乏明确的法律依据，而是走在合法与非法的边缘；虽然他们只是个案，没有形成燎原之势；但是，无论是在程序上还是在实体上，这些案例都与我们建立检察机关提起环境公益诉讼制度都有重要的借鉴意义。这些案例的出现还说明，检察机关提起环境公益诉讼制度在我国法律实践中是现实需要的。我国立法机关应当审时度势，赋予检察机关环境公益诉权。   　　三、检察机关提起环境公益诉讼的若干程序性问题   　　（一）检察机关提起环境公益诉讼的范围   　　环境公益诉讼范围，是指法院受理环境公益诉讼案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。由于对环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为，又有行政机关所为，因而各国环境公益诉讼皆既涉及对民事主体的环境民事公益诉讼，又涉及对行政主体的环境行政公益诉讼。笔者认为，我国检察机关提起环境公益诉讼的范围不宜过窄，也应当包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则将影响其在保护环境方面的效果。   　　首先，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围。考虑到中国目前的司法资源实际状况，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围不应当是无限的。具体来说，检察机关提起环境环境民事公益诉讼的范围，应主要限于：行政机关根据“依法行政”原则不能直接予以有效干预，且又损害了或者可能损害环境公共利益的民事行为。因为，环境民事公益诉权和环境行政执法权都是为保护环境而设置的公权力，一旦过宽设置环境民事公益诉讼的范围，将造成对同一损害行为检察机关可以起诉，行政机关也可以给予行政处理的职权重叠、资源浪费的现象。   　　其次，检察机关提起环境行政公益诉讼的范围。我国目前的行政诉讼理论对检察机关提起行政诉讼持否定态度。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条列举式规定了8种可诉具体行政行为，第12条列举式规定了4种不得起诉的行政行为（其中包括：行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令）。立法精神和理论界主流观点的态度认为，只有其合法权益遭受具体行政行为侵犯的公民、法人、其他组织才可以提起行政诉讼，这实际上是只允许提起行政私益诉讼，不允许提起行政公益诉讼。笔者认为，我国应当建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度，因为行政不作为是造成当前环境公共利益遭受损害的一个重要原因，而且一直没有有效的控制途径。曾经一度炒得沸沸扬扬的“圆明园环保事件”就凸现了这一问题：   　　2005年3月28日，《人民日报》第五版发表文章披露：圆明园管理者正在实施一项“防渗漏工程”，往圆明园湖底铺设塑料膜。由于圆明园湖里有鱼，铺了防渗漏膜后，湖水无法循环自净，变脏变臭，鱼儿可能遭受生存危机，这将造成重大环境生态危机。此后，许多媒体纷纷跟进报道，事情逐渐升级为“圆明园环保事件”。3月29日，国家文物局表态，防渗漏工程没有合法性。3月31日，北京市环保局表示，防渗漏工程未通过环保审批。   　　但在整个事件进展过程中，通过法律途径解决问题似乎被排除在外，没有人提出要告工程实施者破坏世界文化遗产，也没有人提出要告环保局或者其他主管部门监督不力。其实，“非不愿也，是不能也。”正如国家环保总局政策法规司法规处处长别涛所言，“谁能就圆明园事件提起环境保护行政公益诉讼，状告环保或其他主管部门行政不作为呢？诉讼法是有限制的。即使我想代表国家环保总局当被告也当不上。”后经多方呼吁，4月1日，国家环保总局下达停工令，防渗漏工程才被正式叫停。 [18]   　　回顾圆明园环保事件，我们不无遗憾地发现：在行政机关怠于行使职权的情况下，作为世界文化遗产的圆明园的环境面临遭受严重破坏的危险，全北京、全中国乃至全人类的利益都将受到影响，但是却没有人提起行政诉讼——因为，根据行政诉讼法的规定，没有任何一个人符合原告的条件。圆明园事件所折射出的，正是我国环境保护公益诉讼制度缺位所带来的无奈。笔者认为，我们应当突破传统行政诉讼的理论禁区，突破仅有受行政行为直接影响的行政相对人才可以成为行政诉讼原告的陈旧观念，在环境公共利益遭受严重损害而行政机关又不作为的情况下，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的起诉权和参诉权。   　　（二）检察机关在环境公益诉讼中的法律地位   　　检察机关在环境公益诉讼中的法律地位，是事关检察机关提起环境公益诉讼制度可行性的问题，如果不能妥善解决，将直接影响检察机关提起环境公益诉讼的效果。   　　纵观世界各国的法律规定，大都赋予检察官公益案件起诉权和参诉权：在检察官行使起诉权的案件中，其法律地位就是当事人（或称主当事人、必要当事人）；在检察官行使参诉权的案件中，其法律地位是辅助当事人（或称从当事人）。例如，《法国民事诉讼法》第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在此类诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人；检察机关在诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。在美国，《国家环境政策》、《清洁空气法》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的请求。   　　综上所述，检察机关参与民事诉讼后的法律地位有两种情况：第一，检察官作为主当事人提起诉讼。所谓检察官作为主当事人，就是检察官直接成为环境公益诉讼的原告。在法国民事诉讼法上，在以下两类诉讼中，法律赋予检察官作为主当事人与个人一起进行诉讼或取代个人进行诉讼的资格：（a）法律有明文规定的情形；（b）凡是公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以职权提起诉讼。鉴于此，笔者建议，在我国检察机关作为主当事人提起环境公益诉讼的制度建构方面，可明确规定如下几点：（1）检察机关作为主当事人，就是取代民事或行政诉讼原告的法律地位，享有民事或行政诉讼原告的权利，并履行相应的义务；（2）检察机关作为主当事人，既可以与受到环境公害损害的其他公民、法人、其他组织一同起诉，此时检察机关是公共利益的代表，也可以在受损害的公民、法人、其他组织没有提起诉讼的情况下，单独依职权起诉。   　　第二，检察官作为从当事人参与诉讼。所谓检察官作为从当事人，就是在检察机关认为其参加诉讼有益处时，有权诉讼中提出意见，成为辅助当事人。英国、美国、法国的法律都规定了检察机关有参与公益诉讼，并在诉讼中提出意见的制度。法国民事诉讼法第424条规定：“检察院在对向其通报的案件中的法律适用问题提出意见，参加诉讼时，为从当事人。”法国检察机关作为从当事人参与诉讼主要由两种途径：一是检察机关自己认为参加诉讼确有必要，要求法院向自己通报案情，然后向法院提出意见，成为诉讼的从当事人；二是根据法律规定，对于涉及重大公共利益的案件，法院有义务主动通报给检察机关，检察机关接到通报后就既有诉讼的法律问题发表意见。法国的从当事人制度，在设计我国环境公益诉讼制度时值得借鉴。   　　（三）环境公益诉讼中的证明责任分配问题   　　我国法律对环境污染损害赔偿诉讼的证明责任分配有明确规定。环境侵害者承担责任，在实体法上有明确的法律依据 [19]。就其责任构成要件而言，我国民法学界已基本达成共识，其中“关于污染环境致害责任的归责原则，除少数学者主张应适用过错责任外，绝大多数学者都主张污染环境致害责任应适用无过错责任归责原则”。 [20]另外，2001年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。因此，就环境污染损害赔偿诉讼而言，原告只需证明存在污染环境的行为、损害后果，污染者就应当承担责任；关于行为与损害结果是否存在因果关系，由加害人承担证明责任。   　　环境公益诉讼制度中也有证明责任分配的问题。证明责任分配问题十分重要，正如美国大法官弗兰克所言，“证明责任分配规则可以使实体法规定的责任规则完全不起作用” [21]。环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益，因此在证明责任的分配上问题上也应当与普通民事诉讼有所区别（因行政诉讼主要由被告行政机关举证，故对环境行政诉讼中的证明责任分配不再赘述）。各国环境公益诉讼的实践表明，环境公益诉讼的原告仅负有限的证明责任：   　　首先，关于违法行为和损害结果之间的因果关系的问题上，通常仅要求原告证明在他所指控的政府违法行政行为或民事不当行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在一定的因果关系即可。不过令人欣慰的是，我国在这一点上已经走在世界的前列，在普通的环境损害赔偿诉讼中就已经明确规定：加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。这就是通常所说的“举证责任倒置”。   　　其次，损害环境的结果是否存在，应当主要由提起诉讼的原告证明。但原告仅负责证明有损害发生即可，这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害足矣，其余的则被告负证明责任。   　　最后，损害环境的行为是否存在，在一定情况下也应当由加害人承担证明责任。民事诉讼法第64条规定：“当事人对自己提出的主张，应当提供证据加以证明。”这就是通常说的“谁主张、谁举证”，其理论根据就是大陆法系证明责任分配“规范说”。但“规范说根本无法应付昔日立法者从来未曾考虑过至今日特殊法律问题，例如公害医疗纠纷，交通事故，商品制作等损害赔偿法制举证责任分配。此类损害赔偿之举证责任分配，如欲获得真正之公平，无法仅凭规范说之法律形式为分配，必须重新考虑举证责任分配之新标准。” [22]其中，德国学者普霍夫（Prolss）提出的“危险领域说”较具代表性，他提出，“若损害原因出自加害人所控制之危险领域范围者，通说之举证责任一般原则应受限制而不能适用……被害人对于损害发生之客观及主观要件，均不负举证责任，应由加害人就发生损害之客观及主观要件之不存在之事实为举证。” [23]普霍斯提出的危险领域说，立论根据主要有三：（1）原告无法窥知于加害人控制下之危险领域内所发生之事件经过，而通常处于无法举证之状态；（2）加害人对于自己控制之下之领域内所发生之侵害行为，较容易了解其实情，对于有关证据较为接近；（3）民法上有关令当事人负责任置法律规定，其目的席位预防损害之发生而设，此种目的之达成，必须课加害人就其危险领域内所发生之实情为举证而免责，始能奏效。笔者认为，普霍斯的观点是有借鉴意义。由于现代工业污染带来的技术认定难题和污染企业的隐蔽处理，检察机关要证明某损害行为存在是极其困难的。因此，如果环境污染或破坏行为属于外人难以窥知、难以举证而由加害人控制的危险领域，则作为原告方的检察机关应免除举证责任，由被告举证证明没有损害行为发生。   　　四、关于检察机关提起环境公益诉讼的立法建议   　　虽然实践中已有检察机关提起环境公益诉讼的先例，但我国至今尚未有检察机关提起环境公益诉讼的立法根据，这种立法滞后于实践的境况不能不说是一个尴尬。我们认为，这一问题应当引起立法机关的重视，尽快予以解决。解决的途径可以是修改现有法律，但这是一个系统工程：   　　（一）在宪政法方面，应当考虑修改《人民检察院组织法》。我国现行的检察院组织法关于检察机关的职权规定主要是刑事诉讼方面的内容，在民事、行政诉讼中仅规定了的检察监督权（抗诉权），而没有规定检察机关在民事、行政诉讼中的起诉权、参诉权，这是目前检察机关提起环境公益诉讼无法可依问题的根源。1954年《人民检察院组织法》第4条关于检察机关“对于有关国家的人民利益的重要民事案件，有权提起诉讼或参加诉讼”的规定，值得我们重温。   　　（二）在实体法方面，我国正在酝酿制定《民法典》、修改《环境保护法》，应借此机会在有关实体法律中规定检察院的职权：（1）在民法典总则部分，赋予检察机关对损害社会公共利益、妨害公共秩序的民事活动检察监督权，作为民法的一条原则，为检察机关代表国家和社会干预民事活动奠定法律基础。（2）在环境法中，明确设定公民环境权，为检察机关提起环境公益诉讼确立保护的实体权利依据。   　　（三）在程序法方面，应当考虑修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》。关于民事诉讼法的修改，应当明确规定检察机关提起环境民事公益诉讼的诉权，检察机关提起诉讼的方式、程序，在诉讼中的法律地位、权利和义务，证明责任的分配等内容。值得关注的是，2003年中国人民大学的江伟教授组织起草的《〈民事诉讼法〉修改建议稿（初稿）》已对公益诉讼作了拟定，第64条规定：“检察机关、其它有权机关、公益团体、有利害关系的公民为维护公共卫生、环境、生活质量、文化财产、国有财产以及保护消费者的利益，可以针对侵害多数人利益的人提起不作为之诉或者赔偿诉讼。”第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”对于民事诉讼法学理论界的这一建议，希望立法机关在修改民事诉讼法的过程中予以重视。   　　关于《行政诉讼法》的修改，与民事诉讼法的修改应保持同样的法律精神，其中关键就是要突破检察机关不能提起行政诉讼的观念禁区，赋予检察机关在行政公益诉讼中享有起诉权和参诉权。只有如此，才能真正发挥环境公益诉讼在保护环境事业方面应有的作用。

【作者简介】
王德新，1978年生，河南确山人，山东师范大学讲师、中国政法大学诉讼法专业博士生。

【注释】
[1] 参见李莉：《今年中国自揣灾害损失近2000亿元》，载《百科知识》2006年第17期。
[2] 周楠主编：《罗马法》，群众出版社1983年版，第354页。
[3] 需特别指出的是，“环境公益诉讼”与“环境私益诉讼”不同。所谓环境私益诉讼，是指因环境污染而直接遭受损害的单位或个人，根据我国《环境保护法》第41条的规定以环境污染者为被告而向人民法院提起的损害赔偿诉讼。根据最高法院2001年印发的《民事案件案由规定（试行）》，此类诉讼的案由被确定为“环境污染损害赔偿诉讼”，因此在我国环境私益诉讼也称为“环境污染损害赔偿诉讼”。笔者认为，“环境污染损害赔偿诉讼”与“环境公益诉讼”显然不同：前者是在个人人身权、财产权直接遭受侵害的情况下引发的诉讼，后者则在个人权利没有直接遭受损害的情况下引发的诉讼；前者诉讼目的在于保护私人权益；后者诉讼目的在于维护环境公共利益；前者的侵权者承担责任的形式主要是损害赔偿，后者的责任形式主要是停止损害、恢复原状。我国目前还没有提起环境公益诉讼的明确法律依据。
[4] 张庆东：《公共利益：现代公共管理的本质问题》，载《云南行政学院学报》2001年第4期。
[5] William H. Rodgers， Jr.， Environmental Law， 2nd edition， Hornbook serious， P.105.
[6] 齐树洁：《我国公益诉讼的困境与出路》，载《中国司法》2004年第11期。
[7] 陶红英：《美国环境法中的公民诉讼制度》，载《法学评论》1990年第6期。
[8] [法]让·文森、赛尔日·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》，罗结珍译，中国法制出版社2003年版，第171页。
[9] 郑少华：《试论美国环境法中非政府组织的法律地位》，载《法学评论》第2005年第3期。
[10] [意]莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第69页。
[11] [日]谷口安平：《程序的正义于诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第19页。
[12] 何勤华主编：《德国法律发展史》，法律出版社1999年版，第472页。
[13] 最高人民检察院研究室编：《检察制度参考资料》（第三编），人民检察出版社1980年版，第11页。
[14] 吕忠梅：《论公民环境权》，载《法学研究》1995年第6期。
[15] 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版，第94~96页。
[16] 林喆：《环境权：人类与社会和自然的契约》，载《学习时报》2004年7月19日。
[17] 彭真：“彭真同志在讨论民事诉讼法草案（修正稿）联组会议上的讲话”，载《中华人民共哦民事诉讼法资料选编》（第一辑），西南政法学院诉讼法教研室1984年编，第66页。
[18] 赵永新：《保护还是破坏》，《人民日报》2005年3月28日第五版。
[19] 参见《民法通则》第124条、《环境保护法》第41条。
[20] 郭明瑞主编：《民法》，高等教育出版社2004年版，第674页。
[21] [美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方译，生活读书三联书店1990年版，第171页。
[22] 陈荣宗：《举证责任分配与民事程序法》，台湾三民书局有限责任公司1984年版，第25 页。
[23] 陈荣宗：《举证责任分配与民事程序法》，台湾三民书局有限责任公司1984年版，第52页。