【摘要】依据理想类型的研究方法，公法关系可以分为权利/权力关系、权力/权力关系两组关系。在第一组公法关系中，有“公权力至上”、“控制公权力”和“权利/权力平衡”三种模式，我国的这一组公法关系经历了以“公权力至上模式”为主导，到“控制公权力模式”与“权力/权利平衡模式”并存的历史变迁，并继续走向“权力/权利平衡模式”。在第二组公法关系中，有“内外紧张不合作”、“内紧外松不协调”和“内外和谐相合作”三种模式，我国的这一组公法关系经历了从“内外紧张不合作模式”为主导到“内紧外松不协调模式”为主导的历史变迁，正走向“内外和谐相合作模式”为主导。我国公法关系的这些发展趋势将对我国公法学的构建产生全面而深刻的影响。
【英文摘要】According the study pathway of ideal type, public law relationship could be boiled down into two classes,i.e. right/power relationship, power/power relationship. There are “the paramountcy of public power”, “the controlling of public power” and “the balance of right/power” patterns in right/power relationship, and our country have undergone the first pattern and the second pattern, is being on the way to the third pattern. There are “the tension between outsider and insider”,“the out of line for tighten insider and loose outsider”,“the harmony between insider and outsider for cooperation” in power/power relationship, and our country have undergone the forgoing two patterns, is being on the way to the third pattern.
【关键词】公法关系；公法变迁；统一公法学
【英文关键词】public law relationship, the evolvement of public law, the uniform science of public law.
【写作年份】2008年

【正文】
     　　一、使命、路径和出发点   　　现代公法的发展日显其重要性、成熟性和整体性的特征。这一点决定了公法知识的重新构建是当代公法学的必然使命，统一公法学学者正是承担着这样的一种使命而致力于建立一门介于法学与部门公法学之间的中观层次的统一公法学。 [1] 而“公法知识大厦其实就是一个公法理想类型体系，构筑公法知识大厦的一砖一瓦、一梁一柱就是各种公法现象的理想类型”， [2]因为，研究者透过理想类型来描述和解释公法现象，其实是戴着一副逻辑眼镜来观察公法实践，使原本弥散、零碎，毫无逻辑可言的公法实践在理想类型的映照下也显现出隐藏的逻辑性；或者说，公法实践因为理想类型的“格式化”而呈现出一副逻辑姿态。 [3] “历史地看，公法概念的建构是一个继往开来、推陈出新的过程。公法的概念体系表现出高度的开放性，它从历史中走来，但要立足现实，面向未来。……有一些公法理想类型因其解释功能的丧失而淘汰出局，与此同时，大批新型的公法理想类型新鲜出炉。” [4]本文正是试图通过理想类型（ideal type）的研究方法来总结公法关系的基本模式，并以此为基准来考察我国公法实践中公法模式（public law pattern）的变迁，以期为构建我国公法学的知识大厦贡献自己的些许思考。   　　从整体的公法规范来界定公法，公法应当是 “调整公共权力与公民权利之间以及公共权力相互之间关系的法律规范的总称。” [5]也就是说，公法关系包含两组关系：其一是权力/权利关系，其二是权力/权力关系。这也是本文研究的出发点。在建国后的法制建设过程中，公法关系的历史变迁也呈现出许多阶段性的特征，体现为不同的公法模式。当然，这些阶段并非泾渭分明，在某些时期几个阶段或者相互融合，或者交互发展；但是，通过理想类型的研究方法，我们大体可以把握这一发展轨迹。就权力/权利关系的历史变迁来看，主要有“公权力至上模式”、“控制公权力模式”和“权力/权利平衡模式”；就权力/权力关系的历史变迁来看，主要有“内外紧张不合作模式”、“内紧外松不协调模式”和“内外和谐相合作模式”。   　　二、权力/权利关系的变迁   　　西方各国在社会转型过程中，很大一部分的国家职能转移给了第三部门，直接促使了社会公权力的勃兴，也间接地促使了国家权力的归位。同时，公民权利的极大拓展，既防止了国家权力的随意滥用，又制约了社会公权力的不当行使。在一进一退之间，此消彼涨，此起彼伏，权力/权利的原有格局被打破并得以重塑。同样，我国公法也正印证着这样的一种变迁，它体现为公法模式之间的相互转换。   　　（一）权力/权利关系的基本模式   　　在传统的公法学中，权力与权利是相互对立的一对范畴。这一认识在根本上决定了公法处理这两者之间关系的基本态度：权力至上或者权利至上，从而衍生出“公权力至上模式”和“控制公权力模式”两种传统模式。在现代的公法学中，认为权力与权利不再是简单的相互对立的关系，而是既可以相互制约、相互限制，又可以相互促进、相互合作的关系。这一认识促使对权力与权利之间的配置进行重构，进而走向“权力/权利平衡”的理想模式。   　　1．公权力至上模式   　　所谓“公权力至上模式”，是指公法对公权力与私权利两者关系的调整采取公权力高于私权利的基本态度，强调个人权利服从于公共权力，并以此为基础构建起来的公法体系。具体来看，公权力至上的公法模式具有如下四个基本特征：其一，该模式假定，公权力主体是万能的并且利他的，而权利主体却是有限理性并且利己的，因此迷信权力、轻信权力主体，并赋予公权力一种无可辨说的优先性。其二，该模式认为，在公法关系中权力应当高于权利，过分强调权力关系的等级关系、单边关系和非对称性。 [6]“与之相对应的是，公益俘虏私益，公域侵占私域，政治国家凌驾于市民社会之上或者将市民社会吞噬了；公民权利、私益、私域、市民社会由于根本无法独立于公权力、公益、公域、政治国家而不得不委曲求全、依附其上——即使勉强地与其分离，但也因无法与其对峙而徒有其名。” [7]其三，该模式强调，公共权力是国家的主观权利，所以不受外部力量的制约，对公共权力的监督必须依赖于权力本身，必须依靠野心来控制野心。“除了受自身的意志制约之外，国家从来不会限制自己的权力；因此，国家只根据自己的理解来确定自己的行动范围以及服从国家权力的个人的行动范围。” [8]由于这种自我监督的天然弊病，现实中的公法制度中保障公共权力的公法制度明显优于控制公共权力的公法制度。其四，该模式强调，对公民的权利保障应当重视事后救济，但应以行使公权力机关的内部救济为主，忽视事前的程序控制。   　　2． 控制公权力模式   　　所谓“控制公权力模式”，是指公法对公权力与私权利两者关系的调整采取私权利高于公权力的基本态度，强调个人权利制约公共权利，并以此为基础构建起来的公法体系。具体来看，控制公权力的公法模式具有如下四个基本特征：其一，该模式假定，公权力主体是有限理性并且利己的，因而是不可信赖的。同时，却高度信任权利主体的理性，并赋予其在法律范围内对个人利益最大化的追求以正当性。其二，该模式强调，在公法关系中权利应当高于权力。与之相对应的制度安排中也内含着非此即彼的公私二元对立逻辑，法律实践中权力与权利之间此起彼伏，公益与私益之间此消彼涨，秩序与自由之间势不两立，公域与私域之间你进我退。其三，该模式强调，对权力的监督必须最终依靠权利来制约。 对公民个体而言，公权力主体致力于建构有限政府、责任政府和法治政府，实质上是在建设一道保障权利不受权力侵犯的防线。“那些已被载入各项正式《人权法案》之中的历史悠久的政治和公民权利，从根本上说构成了这样一项要求，亦即在政府权力所及的范围内，政府应当以正当的方式行使它的权力。” [9]其四，该模式强调，对权利的保障应当以外部的司法救济为主，并以行使公权力机关的内部救济为辅，而且重视事前的程序控制。   　　3． 权力/权利平衡模式   　　所谓“权力/权利平衡模式”，是指公法对公权力与私权利两者关系的调整采取同等对待的态度，强调个人权利与公共权力之间的平衡，并以此为基础构建起来的公法体系。具体来看，权力/权利平衡模式具有如下四个基本特征：其一，该模式对权力主体和权利主体的人性假定完全统一，认为双方都是有限理性并且利己的。并且强调要跳出传统的公法学将权力主体和权利主体完全对立的思想桎梏，要看到公共权力和个体权利都具有两面性的意义。特别是要在看到公共权力构成侵犯公民权利的潜在威胁的同时，也要充分认识到公共权力之于公民权利保障与公民价值提升的不可或缺。也就是说，必须承认自由乃文明社会的尽善化，但仍必须承认权威乃其生存之必需，因此公法应当也必须致力于促进权力与权利的互动、合作。其二，该模式强调，在公法关系中应当追求权力与权利的平衡。这种平衡，不是权力与权利一一对称的平衡，而是动态的、发展过程中的总体平衡，是权力主体与权利主体之间权利义务配置的结构性平衡，是权力保障与权利保障两类公法制度供给与需求上的平衡。 [10]其三，该模式强调，对权力的监督也要走出兵来将挡、水来土屯的机械思维，采取制约与激励两种机制来防止权力的滥用。而对权力的制约机制兼顾权力制约权力、权利制约权利两种模式的协同作用。 [11]其四，该模式强调，对公民权利的保障要兼顾事前的程序控制和事后的救济途径，事后救济要兼顾行使公权力机关的内部救济和外部的司法救济，整合多种救济方式“联合作战”。   　　（二）我国公法中权力/权利关系的变迁   　　1949年中国人民大革命的胜利，新中国进入了短暂的立法“蜜月期”，也揭开了我国公法建设的新篇章。1949年9月中国人民政治协商会议第一次会议通过的《共同纲领》以及《中央人民政府组织法》对建国初期的国家政权系统作了明确规定，建立了一个全新的国家政治制度，从而实现了对辛亥革命所创立的资产阶级共和国方案的历史性超越。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》确立了社会主义政治制度的基本原则，创设了新的立法和司法构架，为社会主义法制运行提供了根本的法律原则，从而为实现从新民主主义向社会主义的转型，构架新的法律体系奠定了基础。在“五四宪法”的指引下，我国公法建设进入较大规模创制法律的阶段。但是，“在经历了以1954年宪法的制定为标志的短暂的‘法制蜜月’之后，长达20多年的‘以阶级斗争为纲’的‘左’倾人治的思想理论与实践，把中国社会引入了一个‘无法无天’的状态”。 [12]也就是说，直到1978年改革开放时为止，我国的公法建设基本上属于公共权力至上模式。主要体现在三个方面：一是立法重点放在公共权力的构建，保障其有效运行。从1949年9月到1954年9月，中央人民政府委员会先后举行了34次会议，共制定和批准法律、发令26件。 [13]其中，绝大多数属于对公共权力体系的构建。如1949年制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》和《大行政区人民政府委员会组织通则》，1950年制定的《中国人民政治协商会议全国委员会关于地方委员会的决定》，1951年制定的《省、市各界人民代表会议协商委员会组织通则》，1952年制定的《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，1953年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，1954年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。二是私域空间狭窄，有时甚至完全被侵蚀。在改革开放前，真正调整纯粹的私域空间的法律只有1950年制定的《婚姻法》。在其他的私域特别是经济领域中，还没有重大的立法来调整，而主要依靠政策调整。如从1954年9月到1978年12月，国务院制定和颁布了500多个法规性文件，涉及财政、金融、教育、科学、卫生等各个领域。 [14]在这些领域中，“不是根据社会化程度的差异性建构多种形式的财产所有权系统，而是把一切生产资料都收归国家所有，从而形成一体化的国家所有权模式。” [15]也就是说，原本应属于私域的经济行为完全被公共权力所支配。三是外部救济途径非常缺乏，内部救济效力有限。1949年通过的《共同纲领》、1954年制定的宪法和1954年制定的《国务院组织法》都提出要对公权力的行使进行监督，并提出要设人民监察机关。 [16]但是，以此为依据初步建立起来的行政监察制度主要是一种权力行使机关的内部救济，并不足以为公民权利提供有效的保障。特别是在1957年反右派运动开始后直达整个文革中，这种本来就效力非常有限的救济途径更加形同虚设。   　　改革开放以后，我国进入了法制建设的新阶段。与之相对应，对权力与权利之间关系进行调整的公法模式也呈现出新的变化。以这些变化的显著性为标准，可以将改革开放后的公法模式的发展分为三个阶段：一是从1978年至1988年，这是公法建设重新起步阶段，并以“治事”为中心。这个时期的公法建设也有了较大成就。除了宪法和政府组织法之外，制定了一大批社会管理的行政法律、法规。这些法律主要是保障公共权力的有效行使，以管理为导向，以“治事”为中心。如1979年制定的《逮捕拘留条例》、1985年制定的《居民身份证条例》和1986年制定的《治安管理处罚条例》。尽管1983年的《民事诉讼法（试行）》第一次规定了人民法院受理公民对行政机关违法行政提起的行政诉讼案件。但是，由于“受长期的计划经济体制下全能政府模式的影响，行政机关在这一时期仍然非常庞大，全能政府的痕迹仍然很浓，依法行政基本上等同于‘治事’，被当作一种对经济和社会的管理方式，一种实现管理职能的手段，主要强调行政机关的权力和相对人的义务，尚未认识到依法行政的本质是‘治官’和‘治权’”。 [17]可见，在这个阶段，我国公法模式仍然以公共权力至上模式为主导。二是1989—1996年，这是公法建设快速发展阶段，并以“控权”为重点。1989年通过的《行政诉讼法》对依法行政的严格要求，有力地推动了行政法律制度的创新，以1996年颁布的《行政处罚法》为代表的一大批重要行政法律、法规相继出台，使得行政执法某些方面无法可以的状况得到了很大改善。1990年颁布的《行政复议条例》和1994年颁布的《国家赔偿法》等法律、法规，进一步发展、完善了由《行政诉讼法》所确立的事后行政权力监督和公民权利救济为重心的依法行政模式。可见，在这个阶段，我国公法模式已经开始走向控制权力模式。三是1997年至今，这是整个公法正在崛起阶段，并以“平衡”为取向。1997年“依法治国”方略的提出吹响了公法的崛起的号角。这一进程主要体现在行政立法和行政法制实践两个方面。在这一阶段，相继颁布了《最高院关于审理若干行政赔偿案件若干问题的规定》、《行政复议法》、《立法法》、《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》、《行政许可法》和《行政法规制定条例》等一批重要法律、法规和司法解释，基本实现了有法可依，为依法行政提供了制度保障。另外，《公务员法》《行政处分条例》、《行政强制法》和《行政程序法》也还在制定过程之中。同时，宪政和行政法制的实践也取得了重大进展。如2001年，“齐玉苓”一案所引发的“宪法司法化”的热烈讨论；2002年，“乔占祥告铁道部”一案败诉，但却间接导致春运期间火车票价格涨价听证召开；2003年，“非典”期间的信息公开制度，帮助整个政府走出信任危机；2004年，“孙志刚案件”间接导致“五学者上书”全国人大，《收容审查条例》被废止。“面对现代日益复杂的社会环境和社会问题，国家开始动用多种权力并以多种手段解决现实问题，由立法机关、行政机关和司法机关制定规范，行政机关和司法机关分别运用行政、司法手段协同解决某一个社会难题，成为这个时代的特色。” [18]这些都表明，我国公法模式正走向权力/权利平衡模式。   　　综上所述，自建国以来至今为止，我国公法模式经历了以“公权力至上模式”为主导，到“控制公权力模式”与“权力/权利平衡模式”并存的历史变迁，并且继续走向“权力/权利平衡模式”。   　　三、权力/权力关系的变迁   　　西方各国处理权力/权力关系有两种多种模式。从横向切面来看，可以分为分权制和集权制；从纵向切面来看，可以分为联邦制和单一制。但是在社会转型过程中，西方各国公共权力的格局也发生了变革。在横向切面上，英美法系国家的法制建设从原来的过于重视司法权转向同时重视行政权，大陆法系国家从原来的极其重视行政权转向同样重视司法权，司法审查制度普遍得以建立，立法权、行政权和司法权三者之间制约关系得到强化。在纵向切面上，联邦主义进一步发展，中央与地方的权限得以重新界定，适应时代发展的需要。这两个方面的发展，使国家权力格局在结构上日渐趋于均衡。 [19]同样，我国公法也经历了权力格局的变革，它也体现为公法模式之间的相互转换。   　　（一）  权力/权力关系的基本模式   　　建国以后，我国建立了议行合一式的中央集权的单一制国家权力结构，并且大体上以这一特征为主导一直延续至今。但是，在这种大体不变的总趋势和走向中，在许多更具体的更微观的方面却有了实质性的转变。这些转变在一定意义上也可以理解为我国公法模式的转换。有鉴于此，笔者从市民社会与政治国家关系的角度切入我国权力的内部结构来分析我国公法的基本模式，并且认为，我国公法的变迁有“内外紧张不合作模式”、“内紧外松不协调模式”和“内外和谐相合作模式”三种。 [20]   　　1． 内外紧张不合作模式   　　所谓“内外紧张不合作模式”，是指国家的公权力结构内部和社会结构都处于一种紧张的关系，从而导致公权力主体相互之间、公权力主体与公权力相对方之间不合作的公法模式。具体来看，内外紧张不合作的公法模式具有如下三个基本特征：其一，其所处的社会结构是完全的一元化。这样的国家“拥有强大的官僚机器，基本生产资料的国有制形式是其经济基础，而私有制则只具有次要意义”，实质上是国家吞并了市民社会，形成社会的政治化。 [21]其二，其所处的社会结构导致了紧张关系。由于社会的政治化，整个社会分层基本上采取公民个体掌握公权力的大小或者距离公权力中心的远近为标准，层级非常分明而且缺乏沟通，以致社会各个阶层之间相互冲突，关系紧张。 [22]其三，公权力结构内部中也表现为紧张关系。从横向切面来看，公权力主体之间分工不明、责任不清，导致或争权夺利或推诿扯皮现象时有发生；从纵向切面来看，公权力过于集中在上级，公权力运行机制是以上级为主导自上而下的单向的、绝对服从地、机械地执行的过程，导致上级权力大责任小、下级权力小责任大的悖论。总之，由于公权力结构的内部和外部都处于紧张状态，公权力主体之间、公权力主体与公权力相对方之间互不合作。   　　2．内紧外松不协调模式   　　所谓“内紧外松不协调模式”，是指国家的公权力结构内部处于紧张关系，但社会结构紧张关系有所缓和，从而导致公权力主体相互之间、公权力主体与公权力相对方之间不协调的公法模式。具体来看，内紧外松不协调的公法模式具有如下三个基本特征：其一，其所处的政治化的社会结构有所松动，开始出现国家与社会的二元对峙。即，“市民社会与政治国家的矛盾发展进程就拉开了帷幕，它展现的是‘国家逐渐独立于社会及其逐渐扩充和庞大化的过程。随着国家的庞大，国家与社会的制衡关系日渐显著’。” [23]其二，其所处的社会结构中的紧张关系开始出现缓和。由于市民社会的扩大，社会分层除了权力标准外，出现了诸如物质财富和学历文凭等其他标准，社会层级之间的冲突由于新诞生利益的补偿得到一定程度的缓和。其三，公权力结构内部仍表现为紧张关系。不论从横向切面来看，还是纵向切面来看，权力分工不明、责任不清，权力运行中单向性、机械性，缺乏沟通的弊端依然没有根本的改变。总之，尽管社会一元化的结构有所松动，但由于公权力结构内部的紧张关系并未解除，所以公权力结构不能适应社会结构的变化，公权力主体与公权力相对方之间仍不协调。   　　3．内外和谐相合作模式   　　所谓“内外和谐相合作模式”，是指国家的公权力结构内部和社会结构都处于一种和谐的关系，从而导致公权力主体相互之间、公权力主体与公权力相对方之间相合作的公法模式。具体来看，内外和谐相合作的公法模式具有如下三个基本特征：其一，其所处的社会结构开始呈现多元化的特征。也就是说，“政府的权力不再能被用作以牺牲多数人的利益来为少数人谋利。大部分人口都可以在政治上组织起来和采取行动，政府机器成了形形色色的有组织的群体间永无休止的斗争的对象，而这些群体总和起来代表了人口中大多数的特殊利益。政府也就成为协调特殊利益、追求普遍利益的化身。” [24]其二，其所处的社会结构促进了社会和谐。多元的利益主体大体都能够得到平等的发展权，拥有同等的参政权，社会各个职业、社团之间和谐共处。 [25]其三，公权力结构内部也表现为和谐关系。从横向切面来看，公权力主体之间分工明确、责任清楚，公权力主体之间相互配合，相互协作。从纵向切面看，公权力的运行机制是以上下两方双向互动的，带有沟通地、裁量地执行的过程。总之，由于公权力结构的内部和外部都处于和谐状态，使得公权力主体与公权力相对方也处于一种相互沟通、相互促进、相互合作的良性关系。   　　（二）我国公法中权力/权力关系的变迁   　　1949年新中国成立以后到改革开放前，由于各种主客观原因，政治运动高潮迭起，传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除，反而被强化，国家政治权力压倒一切，政治权力渗透和扩张到一切领域，形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象，即社会的完全政治化。在这个阶段，我国权力结构的基本特征是：党政一元化，公共权力高度集中，稀缺资源高度垄断，低水平的科层化，权力运行方式上强调彻底动员式的群众运动。具体来看，体现在三个方面：一是中央公权力全面控制了社会资源。由于控制了物质财富、生存和发展的机会以及信息资源，特别重要的是就业机会和得到生活必需品的机会，国家权力就控制了全部的社会生活。户籍制度严格区分了城镇居民和农村居民，把农民和居民都牢牢地固定在各自的居住区域里，分别实施人民公社制和单位制，把整个社会成员高度组织起来了。 [26]当然，这种中央公权力并非完全铁板一块，下级组织与上级组织之间也经常出现博弈措施，对中央的高度集权形成挑战。“其原因在于高度集权的组织结构非常庞大、内部分工非常具体，上层组织要实现充分的高度集权组织所要求的高度控制非常困难。” [27]因此，自1958年始，我国在经济管理领域提出“体制下放”政策， [28]下放计划权、企业管辖权、物资分配权、劳动管理权、财政税收权给地方各级政府，实行行政性分权。 [29]但是，这种分权并没有撼动中央集权的地位。二是公权力结构内部呈现紧张态势。在公权力内部结构中，党的公权力居于主导地位，其他公权力居于从属地位并摇摆不定。但在这种紧张关系中，立法权、行政权和司法权都非常容易地被其他公权力所侵蚀。在建国之初的七年间，中国的公权力结构经历了除党的公权力之外的公权力有机结合向立法、司法与行政分立的转变过程。在这一时期，在整个公权力中党的公权力占主导，在其他公权力中行政权占主导。 [30]而在1957年之后的很长一段时间，由于党政不分，以党的政策代替法律的现象比较突出，立法活动几乎停滞，司法权力被完全控制，行政权力被严重侵蚀。 [31]特别是文革开始之后，立法机关、行政机关和司法机关都曾一度处于瘫痪状态，最后不得不由军队取而代之，被军队的公权力所侵吞。 [32]三是公权力运行机制为低水平的科层制。建国伊始，我国自上而下制定了一些干部管理制度，如干部的录用、任免、调配、奖惩、退休制度等，初步适应了实际需要。同时，也有了关于对行使公权力工作人员的责任机制，如1952年8月颁布的《国家机关工作人员奖惩暂行条例》、1957年10月通过的《国务院关于国家行政工作人员的奖惩暂行规定》。“虽然行政管理的科层化水平一直很低，但随着日常行政管理的需要增强，行政管理的科层化水平也日益发展。” [33]尽管如此，在这一时期，公权力对社会生活的干预范围、手段和方式都具有相当的随意性，往往导致群众运动，规范化、法制化程度很低，而且基本上是一种自上而下单向服从的权力运行机制，上下级的沟通与互动还不够，公权力主体和公权力相对方的沟通与合作也不足。而进入文革之后，干部管理制度遭到严重破坏，公权力的运行更是有如脱缰野马。总之，改革开放之前我国公法的权力结构以“内外紧张不合作模式”为主导。   　　自1978年始至1993年止，中国的改革重点从“体制内”走向“体制外”，把主要力量放到非国有经济方面，寻找新的经济增长点，被认为是“增量改革阶段”。 [34]在这一时期，我国权力结构的基本特征是：强调党政分开，分权放权，资源垄断开始被打破，公权力运行开始走向规范化和法制化。具体来看，体现在三个方面：一是市民社会的开始形成。中国以市场为取向的改革促使了社会和政治权力关系的深刻变革，政治和国家权力正逐步地撤退和收缩，社会和个人权利正迅速地发展壮大，中国社会主义市民社会开始形成。 [35]特别是1989年《行政诉讼法》的颁布，表明我国家与社会二元对峙格局大致确立。二是公权力内部发生了横向分权和一定的纵向分权。从横向来看，首先是强调党政分开。在1980年，邓小平同志就提出要改变党的一元化、权力过于集中的现象，从此党和政府的关系开始走向专业化分工，党负责政治方面的事务，而政府开始负责行政管理事务。 [36]1987年党的十三大明确提出党政分开原则，消除党政中相重叠的机构和职能，行政权在经济管理和社会事务管理方面，日益占主导地位。1982年宪法的颁布，使全国人民代表大会、最高人民检察院和最高人民法院在法律上获得相对独立的地位，开始在各自职能范围内有了一定的自主权。从纵向来看，财政权、人事权、立法权均呈下放趋势，地方在公权力结构中开始发挥不可忽视的作用。三是公权力的运行机制开始走向规范化。一方面，公权力主体的内部组织开始优化，注重权力运行的实效。1979年的《地方人大和地方政府阻止法》、1980年的《国务院组织法》和1982年的《全国人大代表组织法》都是旨在为公权力的规范运行提供组织保障。而1988年全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，更是我国规范公权力运行的一个重大举措。另一方面，对经济工作的管理从依靠政策转向依靠法律。1982年宪法中关于经济方面的条文达到了13条，比1978年宪法多了4条，占宪法条文总数的9.4％。1988年七届人大一次会议通过的两条修正案都是关于经济政策方面， [37]尽管与前一时期相比，这一时期公权力内部结构中紧张关系有所缓和，但与同时期社会结构的快速发展相比仍然处于滞后状态，所以呈现出“内紧外松”的总体特征。另外，虽然公权力运行机制开始走向规范化，但公权力主体与公权力相对方的沟通、互动和作机制并没有确立。总之，这一时期我国公法的权力结构是以“内紧外松不协调模式”为主导。   　　1993年始，我国的改革开始实行整体推进战略，特别是中共十五大之后该战略开始朝纵深方向发展。与此相随，加速政治体制的改革成为时代发展的重点，特别是党的十六大从社会主义现代化建设的战略全局，把社会主义政治文明同物质文明、精神文明一道，作为现代化建设的基本目标明确提了出来。在这一时期，我国权力结构的基本特征是：强调有限政府、法治政府、责任政府，利益主体多元化，公权力运行机制以合作为价值取向。具体来看，体现在三个方面：一是社会利益主体更加多元化。1993年开始的新一轮的改革浪潮进一步促进了经济的市场化，出现了个体、私营、股份制、国有 等多种经济成分并存的局面。市场化进一步引起社会结构和社会阶层的变化，传统的工人、农民、与知识分子等都在发生迅速的分化重组，形成差异万千的利益群体，使得社会更加多元化。在2001年加入WTO之后，这种趋势还在加速。二是公权力结构内部开始呈现和谐关系。1997年依法治国方略提出之后，政府的依法行政得到了全面快速的推进。1998年九届人大一次会议通过的国务院新的机构改革方案中提出要从行政组织着手构建法治政府。1999年国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，号召各级政府全面推进依法行政。2004年国务院又在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统地规划了我国未来10年全面推进依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标。改革过程中各方公权力主体都服从于有限政府、法治政府和责任政府的目标，公权力结构内部开始呈现和谐关系。三是公权力运行机制开始以合作为价值取向。在这一时期，公法建设中对公权力运行机制的构建强调对公权力主体激励与制约并重，强调公权力主体与公权力相对方之间的交流、沟通、互动与合作。1996年颁布的《行政处罚法》、1997年颁布的《价格法》和2003年颁布的《行政许可法》都规定了听证制度，确立了行政权主体和行政相对方的沟通互动机制；2001年颁布的《立法法》规定的对法规、条例专门审查制度就是确立了立法权主体和立法权相对方的沟通互动机制；2005年颁布的《公务员法》规定了人事争议仲裁制度，也确立公权力主体与公权力相对方的交流和沟通机制。 [38]我国公法建设这一取向和中共十六届三中全会提出的“五个统筹”的重要思想有一种一致性。总之，尽管在当前我国公法的权力结构中，“内紧外松不和谐模式” 的许多特征仍普遍存在；但一个明显而又确定的趋势是：它正在走向“内外和谐相合作模式。”   　　综上所述，自建国以来至今为止，我国公法模式先后经历了“内外紧张不合作模式”为主导、“内紧外松不协调模式”为主导，正走向“内外和谐相合作模式”为主导。   　　四、余论   　　公法关系是构建公法学的体系骨架。而我国的公法关系中的“权利/权力关系”正走向“权力/权利平衡模式”，“权力/权力关系”正走向“内外和谐相合作模式”。这两种模式必然为我国公法制度的具体构建确立一种大体性的方向，并提供一些具有可欲性的思路。在权利/权力关系中，必然要求坚持公民权利优位于国家权力原则、个人权利优位于个人义务的原则来重构公民和国家的公法主体地位；而在权力/权力关系中，必然要求坚持公共职责统一于公共权力原则、内部权力服务于外部权力的原则来重构国家机关之间的公法主体地位。基于此我们可以断定，我国公法的未来发展将促进立法权、行政权与司法权之间，中央集权与地方自治之间总体上趋于均衡是为时代发展所引导的不可阻挡的基本态势。因为，“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。” [39]

【作者简介】
韩春晖，男，汉族，法学博士，中国政法大学法学院教师，北京大学软法研究中心研究员。

【注释】
[1]自袁曙宏教授于2003年第5期的《中国法学》上号召“建立统一的公法学”之始，这一非常具有时代性的学术观点引起了广泛的关注。在2005年6月，《法商研究》以笔谈的形式对这一问题进行了专门的讨论。其中，姜明安教授撰文“公法学研究的几个基本问题”表示明确的赞同；杨解君教授撰文“公法（学）研究：‘统一’与 ‘分散’的统一”、王广辉撰文“论统一公法学的价值”、于立深撰文“中国公法学现代化的方法论进路”分别表达了自己的观点和看法。之后，袁曙宏教授和宋功德博士又于2005年9月在中国人民大学出版社出版了他们对统一公法学开创性的、洋洋洒洒百万字的巨著：《统一公法学原论——公法学总论的一种模式（上、下卷）》，再次引起公法学界的广泛关注，袁曙宏教授也又在2005年第5期的《现代法学》上撰文“建立统一公法学的时代意义——兼答‘统一公法学’可能遭遇的质疑”对有关观点进行深入阐述并对一些质疑进行回应。朱维究教授在2005年第6期的《浙江学刊》上撰文“英国公法传统中的‘功能主义学派’及其启示——兼论二十一世纪‘统一公法学’的走向”进行讨论。另外，在2004年11月在山东大学举办的“中日公法学研讨会上”，在当代中国如何建立统一的公法学也成为了与会中日学者的一个热门话题。在2007年8月，《法学论坛》又一次以笔谈的形式来专题讨论统一公法学的话题，国家行政学院的袁曙宏教授、人民大学的莫于川教授、郑州大学的沈开举教授、国家行政学院的宋功德博士等知名学者纷纷撰文热烈探讨，又一次掀起统一公法学研究的热潮。可见，如何建立统一的公法学日渐成为当下公法学界无法回避的一个时代命题。
[2]袁曙宏、宋功德著：《统一公法学原论》上卷，中国人民大学出版社2005年版，第218页。
[3]参见【德】弗兰克·帕金：《马克思·韦伯》，刘东译，人民出版社1987年版，第27页。
[4]袁曙宏、宋功德著：《统一公法学原论》上卷，中国人民大学出版社2005年版，第218页。
[5]袁曙宏：“论建立统一的公法学”，载《中国法学》2003年第5期，页下注。
[6]传统公法学认为，权力关系的非对称在于掌权者对权力相对方的行为实施较大的控制，而不是相反。在公共权力至上的公法模式中，“权力关系的非对称常常被强调到这种程度，使它与讨价还价或冲突中的‘双边’权力关系或‘权力平等’的说法形成逻辑矛盾。”参见【美】丹尼斯·朗著：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第10－12页。
[7]袁曙宏、宋功德著：《统一公法学原论》下卷，中国人民大学出版社2005年版，第109页
[8]【法】莱昂·狄骥著：《法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第367页。
[9]【英】冯·哈耶克著：《法律、立法与自由》第二、三卷，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第182页。
[10]关于公法中权力与权利之间平衡的理解，可参见罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第422－423页。
[11] 罗豪才、宋功德：“行政法学与制约、激励机制”，载于《中国法学》2000年第3期。
[12]罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第231页。
[13]俞敏声主编：《中国法制化的历史进程》，安徽人民出版社1997年版，第133页。
[14]俞敏声主编：《中国法制化的历史进程》，安徽人民出版社1997年版，第192页。
[15]公丕祥著：《中国的法制现代化》，中国政法大学出版社2004年版，第564页。
[16]《共同纲领》第19条规定：“在县以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并检举其中违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”1954年宪法第97条规定：“中华人民共和国公民对任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”1954年通过的《国务院组织法》第2条规定国务院要设立监察部。而依据《监察部组织简则》的规定，监察部的任务之一是：受理公民对违反纪律的国家行政机关、国营企业及其工作人员的控告和国家行政机关工作人员不服从纪律处分的申诉。可见，这种救济是内部救济。
[17]袁曙宏编：《建构法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2004年版，第12页。
[18]袁曙宏：“论建立统一的公法学”，载于《中国法学》2003年第5期。
[19]近些年来，在联邦制和单一制的国家中，中央与地方关系似乎正经历着一个相向而行的发展趋势。在联邦制国家如美国，开始出现了向中央一定程度集权的趋势。正好相反，在单一制国家如法国，开始出现了中央向地方分权的趋势。其实，这两种貌似相反的趋势中蕴藉着相同的内在逻辑。单一制国家一般中央权力比较集中，需要分权；联邦制国家一般地方自治权力比较强大，需要集权；它们的目的都在于使中央和地方在纵向权力格局中保持适当的均衡。
[20]市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。这一概念始于14世纪的欧洲，17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的著作中频繁出现，并将之与政治国家相区分。笔者认为，要研究我国公共权力的内部结构，必须从市民社会与政治国家的关系变化中来把握。因为社会结构的发展变化直接决定了政治国家的公共权力的总体规模，并且进而影响到公共权力内部结构的发展变化。笔者文中所述的这三种公法模式正是遵循这一分析路径而形成的概念表述。所谓“内”，是指国家公共权力的内部关系；所谓“外”，是指国家公共权力之外的社会关系。它们的区分是以公权力的边界为线。
[21]【俄】B．B．拉扎列夫著：《法与国家的一般理论》，王哲等译，法律出版社1999年版，第57页。
[22]冲突理论把社会看成是充满利益冲突和权力冲突的竞技场。并且认为，社会分层是社会冲突的根源，是无益的，是造成人类不公平的主要根源，但也是可以避免的。参见【美】伊恩·罗伯逊：《社会学》，黄育馥译，商务印书馆1990年版，第159—162页。
[23]马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2001年版，第134页。
[24]马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2001年版，第151—152页。
[25]市民社会在当代中国的发展，虽然仍体现市民社会与国家分离、矛盾的一般规律，但其本质则应当是非对抗性的。其理想是普遍利益与特殊利益、个性与共性、公域与私域、权力与权利等都能获得双向互动的契合发展，即两者最终统一于人的自由自主发展。基于这种认识，笔者得出了上述判断。参见【美】塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重构》，周琪译，新华出版社1998年版，第369—370页。
[26]如1958年颁布的《户口登记条例》第6条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”；第16条规定：“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。”
[27]毛寿龙著：《政治社会学》，中国社会科学出版社2001年版，第50页。
[28]1956年9月中共八大一次会议要求按照毛泽东《论十大关系》的精神进行经济管理体制改革。《论十大关系》中提出放权让利的对象是地方、生产单位和劳动群众，实际上主要是权力/权利关系的改变。但由于1957－1958年政治事态的变化，使得向企业和劳动群众放权让利不符合保持政治上正确的要求，因此演变成向各级政府和官员放权让利，也就变成了单纯的权力/权力关系的改变。
[29]吴敬琏著：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2004年版，第45－55页。
[30]1949年9月通过的《中央人民政府组织法》，建立了司法与行政有机结合的司法体制，规定中央人民委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。
[31] 这个时期起着替代法律作用的政策主要有：1961年3月中共中央广州工作会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》，1961年6月中共中央作出的《关于改进商业工作的若干规定（试行草案）》、《关于城乡手工业若干政策问题的规定（试行草案）》和《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》，1961年9月庐山会议通过的《国营工业企业工作条例（草案）》，1961年9月中共中央批准的《教育部直署高等学校暂行工作条例（草案）》。这一阶段国家机构组织的变化有：1959年4月取消司法部、监察部；1960年1月，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，由公安部党组统一领导，从最高层次上削弱了司法体制，司法机关成了党的驯服的工具，所贯彻的只是党的政策以及具体规定，国家的法律被束之高阁；作为立法机关的全国人民代表大会被压缩机构，精简人员。
[32]文革十年中，除了林彪、“四人帮”搞的非法立法的白色恐怖如“公安六条”和1975年宪法外，立法工作一片空白。1967年12月，人民法院成为公安机关军管会下属的“审判组”；1968年3月，中共中央决定对最高人民检察院派驻军代表，同年底，最高人民检察院和地方各级人民检察院相继被撤销。
[33]毛寿龙著：《政治社会学》，中国社会科学出版社2001年版，第53页。
[34] 之所以选取1993年作为一个阶段的划分，理由有二：一是1993年中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，同年，全国人大修改宪法，把建设“社会主义市场经济”载入国家根本法，表明从此我国改革进入整体推进阶段；二是国务院于1993年颁布《国家公务员暂行条例》，以此为起点逐步向政府机关新的人事制度过渡，表明我国公权力运行开始走向法制化发展轨道。
[35]1982年，党的十二大报告提出以计划经济为主，市场经济为辅；十二届三中全会指出，商品经济的充分发展是社会主义经济发展不可逾越的阶段，我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；十三大则进一步指出社会主义有计划的商品经济的体制应当是计划与市场内在统一的体制，并提出“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行机制。
[36]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329页。
[37]第1条修正案将宪法第11条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义共有经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”第2条修正案将宪法第10条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”
[38] 参见《行政处罚法》第42条，《价格法》第23条，《行政许可法》第46条、第47条和第48条，《立法法》第58条、第91条，《公务员法》第100条。
[39]【美】博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第23页。