收取贷款道路建设车辆通行费属于经营性收费行为，该行为不是具体行政行为。

    案  情

  　李刚于2005年5月2日、6月9日驾驶北京牌照汽车由天津市区驶往市外，在津蓟宝坻南站、丹拉西青站分别由天津市贷款道路建设车辆通行费征收办公室向其收取天津市贷款道路建设车辆通行费20元。李刚认为被告天津市市政工程局所收取的天津市贷款道路建设车辆通行费不具有合法性，遂向法院提起行政诉讼，请求法院判决被告返还向原告收取的天津市贷款道路建设车辆通行费共计40元。

    判  决

    天津市第一中级人民法院认为：根据天津市人民政府《批转市建委关于改革我市贷款道路建设车辆通行费收费管理方案的通知》(津政发[2003]52号)（以下简称“津政发[2003]52号文件”）的规定，贷款道路建设车辆通行费的收费性质为经营性收费。“津政发[2003]52号文件”是对如何收取该项费用作出的具体规定。天津市贷款道路建设车辆通行费征收办公室向原告李刚收取天津市贷款道路建设车辆通行费，开具的是带有税务章的经营性道路收费票据。因此被告向原告李刚收取通行费的行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。天津市第一中级人民法院依据行政诉讼法第二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回李刚的起诉。李刚不服，以原审法院违反法定程序和适用法律错误为由，向天津市高级人民法院提起上诉，2005年11月4日，天津市高级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

    解  析

  　本案是一起请求返还贷款道路建设车辆通行费案，争议的焦点是李刚要求天津市市政工程局返还向其收取的天津市贷款道路建设车辆通行费的请求事项，是否属于行政诉讼的受案范围。

  　1.收取天津市贷款道路建设车辆通行费的行为不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国发票管理办法》第三条、第七条、第十条和第二十条规定，发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证，由省、自治区、直辖市税务机关指定的企业印制，并套印全国统一发票监制章。销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票。因此，只有经营活动才开具税务机关统一监制的发票。根据财政部、国家发展改革委制定的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第三条、第二十七条的规定，行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。收费单位在实施收费时，应当到指定的价格主管部门办理收费许可证，并按财务隶属关系分别使用财政部或省级财政部门统一监制的票据。在本案中，李刚提供的是两张税务机关统一监制的天津市贷款道路建设车辆通行费收费发票，按照《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定，该收费行为是天津市市政工程局向李刚提供相应服务后收取的经营业务款，属于经营性收费，不属于具体行政行为。

  　2.人民法院应当依职权审查当事人之诉是否属于行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼法第四十一条的规定，提起的诉讼应当属于人民法院受案范围和符合受诉人民法院的管辖条件，因此无论当事人对此是否提出异议或举出证据，人民法院必须首先依职权审查当事人之诉是否属于行政诉讼的受案范围。原审法院在审理过程中发现李刚之诉存在受案范围方面的问题，其依法有权直接对此问题进行审查，包括查阅相关规范性文件，并对李刚所诉行为性质进行认定，天津市市政工程局对此不负举证责任。经法院查明“津政发[2003]52号文件”规定贷款道路建设车辆通行费的收费性质为经营性收费符合《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定，因此被上诉人收取天津市贷款道路建设车辆通行费的行为不属于具体行政行为，上诉人所提起之诉不属于行政诉讼的受案范围。

  　综上分析，一、二审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，作出驳回原告起诉的裁定是正确的。

作者：丘建民