一、“实践中的困惑”——从几个案例看民事、行政交叉关联案件
案例1：苏州锋火机械厂向苏州市房地产管理局申请对苏州市东环路1320号5层房屋进行登记，并提交了相应土地、建设等批准文件，土地、建设批准文件中载明的苏州市东环路1320号房屋建设单位为苏州市富浩房地产开发有限公司（以下简称富浩公司）；另提交了锋火机械厂2000年4月18日与富浩公司签订的合作联建协议书，明确苏州市东环路1320号房屋系锋火机械厂与富浩公司合作联建。还提供了2000年12月8日与苏州市富浩公司签订的合作联建补充协议，合作联建补充协议中明确苏州市东环路1320号房屋5层产权属锋火机械厂。2003年12月3日，苏州市房管局经审核，将苏州市东环路1320号5层共1206.56平方米房屋登记在锋火机械厂名下。2005年8月25日，富浩公司向苏州市房管局提交产权异议书，认为锋火机械厂只能取得苏州市东环路1320号房屋600平方米面积，现锋火机械厂采用不正当手段，将超出600平方米的东环路1320号房屋5层登记在其名下，侵犯富浩公司合法财产权，请求撤销原产权证明，将超出部分变更登记在富浩公司名下。锋火公司向苏州工业园区房地产产权管理中心出具富浩公司的撤回产权异议书。明确对该房屋登记的异议予以撤回。上述房屋产权均归锋火机械厂所有。苏州产权管理中心故此没有变更撤销产权证。富浩公司遂提起行政诉讼。要求撤销苏州市房管局作出的苏房权证市区字第10010443号房屋产权证。
法院经审理认为，两家公司的补充协议明确该房屋产权归锋火公司所有，富浩公司提交了异议书，后又撤销了该异议书，以上文书均盖有富浩公司公章。现在富浩公司称锋火公司系私刻公章伪造文件，撤回产权异议书并非公司真实意思表示，但是富浩公司未能提供证据予以证实。那么应视为苏州房管局的登记行为所依据的合作联建补充协议的效力得到权利人富浩公司的追认，登记行为的效力也得到补正，故富浩公司事后又以合作联建补充协议无效为由，请求撤销颁发给锋火机械厂的房屋权属证书的诉讼请求不能成立。
这是一起房屋权属登记行为的效力取决于民事行为效力的典型案例。法院在审查房屋权属登记行为效力之前，必须要审查锋火公司和富浩公司的联建补充协议是否真实有效。
案例二：王某再嫁郭某后，共住一处公房，生活多年。在98年公房改革期间，恰逢郭某大病，由其子小郭代办购房手续，小郭在办理过程中，将户口簿中继母一页抽去，从而骗取了“房屋唯一共同居住人”的资格，而真实合法共同居住人继母王某被排出在外。小郭骗取产权变更所必须的公证书，证明小郭与郭某系“共同居住人”，具有继承该房屋的资格。后来，市城建局依据此公证书为小郭发放了产权证。小郭骗取产权证后，将继母王某赶出了家门。王某这才知道房子已被窃取，找到公证处，公证处撤销了公证书。而市城建局却拒绝撤销产权证。王某遂将小郭告上法庭，但是她不懂得行政诉讼与民事诉讼的关系，而没有在法定期限内起诉城建局。老人起诉小郭的官司，经过两级法院数年反复审理，最终被裁定中止审理。法院中止审理的理由是，行政机关撤销房产证后，法院才能审理有关产权纠纷的民事案件。老人又将市城建局告上法庭，但是法庭审查后认为，申请撤证已经超过了行政诉讼起诉期限，因此不予受理。“无论从法律、政策和伦理道德看，房子都应归属王老人。”但所有的同情心都因法定程序终止而终结。案件陷入僵局。
这又是一起民事权益纠纷的处理结果要取决于具体行政行为撤销与否的案件。
二、“现实的追问”——民事、行政关联案件增多的原因及基本分类
民事、行政关联交叉案件增多的原因大致包括以下几种：
1、现代社会中行政权力的大举扩张
随着行政权的国家管理领域的不断扩张，越来越多的民事活动被置于国家的管制和约束中。在我国诸如土地、房屋、水源、矿产、森林、草原以及专利、商标等知识产权引发的争议多数均与行政权力的行使有关。正是由于行政机关行使了诸如行政裁决、行政确认、行政许可等权力，才使得普通民事纠纷具有了行政争议的味道。这类案件中存在两种法律关系，一种是民事法律关系，一种是行政法律关系。
2、民事法律规范和行政法律规范的相互交叉
一般情况来说，民法和行政法在调整对象，调整手段、调整方式等方面有着根本的区别。民法调整平等主体的公民、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系，而行政法调整的是行政机关对行政相对人的管理关系。但是随着政府行政职能的扩充，在某些特殊情况下两者有着极为密切的联系。一方面，大部分的行政法律规范虽然是从行使行政职权的层面调整社会关系的，但是其所调整的实质内容都是以民事法律关系为基础或者是涉及到民事法律关系的。另一方面，在民事法律规范中，有些行政机关的登记行为，是民事法律关系成立生效的必要条件，缺之不可。因此必然存在两种法律系交叉的情况。
3、行为人的同一行为，同时违反了民事法律规范和行政法律规范
当事人实施的一种违法行为有时同时违反了民法律规范和行政法律规范的规定，即要承担民事责任又要承担行政责任，这时就会产生民事争议和行政争议的关联交叉问题。
对民事、行政关联交叉案件的分类，要比分析其成因复杂得多，各种分类标准莫衷一是。笔者试就各种分类标准加以汇总，并分类如下：
（1）以行政争议为主，民事争议附带解决的案件。这类案件主要出现在行政诉讼过程中。当事人在进行行政诉讼的同时，又请求法院审理平等主体之间的民事争议。民事争议的处理和解决，取决于行政争议的认定和处理，即行政争议对民事争议有预决作用。例如存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。这类案件中，被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任又要承担民事法律责任。两种责任缺一不可，而行政争议是主体诉讼，民事争议是从属诉讼。
（2）以民事争议为主，行政争议作为先决条件附带解决的案件。这类案件发生在平等的民事主体之间，虽然既可能表现为民事诉讼，又可能表现为行政诉讼，但实质上其不因行政行为而因民事争议引起，归根结底的核心是民事争议。当事人在民事诉讼中以行政行为的合法性或违法性作为支持己方诉讼请求的证据或己方的抗辩理由。因此，在审理过程中，民事争议的解决不可能回避该行政行为的合法性问题。民事争议的裁判依赖于行政行为合法与否的判断，如果不解决行政行为的合法性问题则民事争议也无法解决。
（3）民事争议与行政争议并重的案件。主要是对行政裁决行为不服提起的诉讼。由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。具体包括不服行政机关作出的关于民事侵权赔偿裁决、涉及土地房屋等行政确权裁决及涉及土地房屋等征用补偿裁决而引起争议的案件。其特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁判机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议。行政相对人提起诉讼要求撤销行政裁决，实质是为了解决原有的民事争议。
此外，司法实践中还有一种动向值得注意，那就是由于民事诉讼立案所收诉讼费用较高，而行政诉讼收费较低，因此很多当事人都尽量避免到法院起诉房屋确权等民事案件，而直接起诉房管局颁发房产证的行为。这使本属于民事争议的案件，由于人为因素转化为行政案件。
三、“反思与重构”——关联案件的处理现状与解决机制的制度构想
对于民事、行政关联关叉诉讼案件的处理，我国法律现在并没有给予明确具体的解决机制。只是在1999年《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”由于以上条文规定过于简单，缺乏可操作性，审判实践中，对这类案件的审理，不同法院采取了不同的审理方式，从而导致了不同的、甚至矛盾的案件处理结果，这在一定程度上造成了司法混乱，影响法院的司法权威。但是，值得注意的是，2002年5月21日最高人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》中明确指出：“对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理。”该批复将专利商标民事纠纷中的行政案件交由知识产权庭一并审理，开创了在专利商标民事纠纷诉讼中一并审理行政案件的先河。
由于民事行政关联案件的情况通常是多种多样、错综复杂，实践中必须区分不同案件类型，分别对待。笔者试针对上文所列三种关联诉讼案件情况，阐述解决机制的制度构想：
1、以民事诉讼请求为基础，行政争议为附属问题的关联案件。
该类案件的核心争议是民事争议，当事人双方成讼的焦点问题是民事权益的纠纷，具体行政行为仅为当事人抗辩的事实和理由依据。此类案件主要涉及行政登记行为、行政权属确认行为和部分行政许可行为。对于这种诉讼，有观点认为法院在民事诉讼中不能审查具体行政行为的合法性，只能告知当事人另行提起行政诉讼，同时中止该民事诉讼，等待行政诉讼有了结果，再行恢审理。这种观点严格区分行政诉讼与民事诉讼的界限，但是容易造成诉讼效率的低下，况且一旦当事人不提起行政诉讼或如案例二中所示，超过了行政诉讼时效，那么民事案件就将一直“中止”下去，永无结果。
对于这种案件，笔者认为可以将具体行政行为作为民事诉讼中的证据看待。因为证据本身的特性就包括真实性、关联性、合法性。对于这种证据性行政附属问题不必另案审查，而应在民事诉讼中一并处理，也就是对具有前提决定价值的行政行为一并进行审查，当然这种审查是有限度的，不能完全等同于行政诉讼中的合法性审查。
这种做法的优势在于能够极大地提高审判效率，并且避免相互矛盾冲突的判决出现。由于具体行政行为往往表现为书面形式，因此可以作为民事诉讼中的书证对待。现行司法实践中，已将交通管理部门出具的“交通事故认定书”作为民事诉讼中的证据使用。通常而言，这种公文书证的证明力是相当强的。除非被自行或因诉讼而被撤销，否则不能变更。民事审判庭对这种公文书证的审查应分为以下几个层次：（1）民庭审查仅限于对具体行政行为来源真实性和形式规范性进行审查，只要具备“真实”和“规范”的要求，即直接将其作为定案依据。也就是说民事审判庭对具体行政行为进行审查，仅限于“查证属实”。如果作为具体行政行为表现形式的书证系伪造或不具备法定形式要件，即属于不真实，民事审判庭就可以不采信，而直接依据其他证据解决民事争议；（2）对于瑕疵明显的或已过行政诉讼时效的证据性行政附属问题，由民庭作为证据审查无困难的，也可由民庭直接审查其合法性。否则就可能陷入如案例二中那种“明知窦娥冤，无奈难回天”的尴尬境地，导致案件久拖不决、上访缠访。（3）对于瑕疵比较隐蔽的证据性行政附属问题，由于民庭不具有足够的专业知识，审查较为困难，可以由民庭商请行政庭共同审查，或以行政庭为主进行审查，不另启动独立的行政诉讼，只是由两庭协调办案。这样既能保证审理的公正，也提高了审判效率。
2、以行政争议为主，关联民事争议的案件
笔者认为，这种案件应按照行政附带民事诉讼方式进行审理，在处理被诉具体行政行为的同时，解决与之相关的民事争议，将两种不同性质的争议并案审理。审判实践中，主要包括以下几种情形：（1）被处罚人或受害人对行政处罚不服，同时对处罚所决定的民事赔偿内容不服的；（2）当事人不服行政机关的确权决定，要求确认某项权利归属自己而提起的诉讼，或要求对方当事人进行民事赔偿的。但是，有关权属争议的行政不作为案件，相对人提起行政诉讼同时要求法院解决权属争议的诉讼，不应当作为行政附带民事诉讼处理，而应由行政机关自行作为，先行对当事人之间的民事争议进行裁处。
行政附带民事诉讼的优势突出表现为：（1）将基于同一事实基础发生的具有关联性的行政诉讼和民事诉讼由行政庭一并审理，避免了审理程序中对一些事实的重复认定和查明，有利于实现诉讼经济；（2）以行政争议的解决作为民事争议解决的基础，在同一诉讼程序中一并处理，可以避免分开审理容易导致的判决冲突和由此造成的执行尴尬，有利于维护司法的严肃性，使争议得到实质性解决，避免“官了民不了”的局面出现。
但是，并非在任何情况下将两种争议揉和在一起解决都能达到迅速协调审结案件的目的。因此必须要具体问题具体分析：首先要充分尊重当事人的诉权选择，如果当事人本人不愿在行政诉讼中附带提起民事诉讼，那么法庭应准许其另行提起民事诉讼。这是由民事诉讼在本质上兼具司法审判性与当事人诉权自主性的体现。其次是考察民事诉讼和行政诉讼之间的关联性和紧密程度。这种关联性是指行政争议和民事争议由同一行政行为所引起，或者行政行为的作出引发了新的民事争议。再次，还要考虑争议本身的复杂程度。如果行政、民事案件本身均较为复杂，或者说民事案件比行政案件更复杂，那么这种情况下也不宜附带审理，因为附带审理反而可能影响争议解决的公正和效率。
四、“橘”与“枳”的博弈——关于在我国借鉴创立当事人诉讼制度
根据日本《行政案件诉讼法》第四条的规定，日本的当事人诉讼制度分为实质性的当事人诉讼制度和形式上的当事人诉讼制度。实质性的当事人诉讼类似于我国的普通行政诉讼，形式上的当事人诉讼，即依法令的规定以被行政确认或形成的法律关系的一方当事人作为被告的诉讼。也就是说，行政机关为确认或形成一种私法上的法律关系而作出决定，当私法关系中的一方当事人不服时，提起以私法关系的另一方事人为被告的诉讼。
笔者认为，在我国的民事行政关联交叉案件中，也可以有条件地借鉴引入日本的形式性当事人诉讼制度。其适用应当具备以下条件和程序：
（1）当事人诉讼仅适用于以民事争议为主附带解决行政争议，或民事行政争议并重的案件。因为当事人诉讼制度所要解决的是民事法律关系的当事人因对影响该法律关系的行政行为有异议而与另一方民事法律关系当事人进行对抗的纠纷，是民事争议与介入性行政争议的交织，其重心在民事争议而非行政争议。这与行政附带民事纠纷不同，在行政附带民事纠纷中，行政争议处于核心地位，民事争议属于附属性质，这种纠纷应适用行政附带民事诉讼。
（2）当事人诉讼制度实质上是把特殊的行政诉讼制度内化于普通民事诉讼制度之中。往往当事人诉讼在一开始表现为民事诉讼，随着诉讼过程的进展，影响双方当事人民事权益的、具有争议的行政行为才逐渐浮出水面。因此，行政机关应当在民事诉讼开始后，作为无独立请求权的第三人，加入诉讼程序。因为民事案件的处理结果，对行政机关所作出的行政行为具有法律上的利害关系，因此行政机关应当出庭陈述其之所以作出这种具体行政行为的事实依据和法律依据，对其行为的合法性进行辩护。
（3）同时赋予民事审判庭以特别行政审判权，对于程序或其他方面存在明显瑕疵的具体行政行为，民事审判庭可以径行依据特别行政审判权，作出一个关于该行政行为效力的先行判决。对于行政争议案情确实错综复杂，单靠民事审判庭的力量难以审查的案件，可以商请行政审判庭协调办案，同样对该行政争议作出一个先行判决。而后，民事审判庭再依据该先行判决，作出涉及双方当事人民事权益争议的民事判决。
（4）当事人诉讼制度的最终目的是为了解决民事争议而非行政争议，其诉讼初始动机也是要求调整民事法律关系而非行政法律关系，解决行政争议只不过是解决民事争议的途径和手段。
天津高院赔偿办：董志勇
