【摘要】社会主义国家的法治是法制民主化和民主法制化的统一，而权利和权力，又是法治社会的两个轴心，它们虽有各自的运行范围，但既不是分割的，也不是重合的，而是相互联动的。权利与权力的良性互动只有依靠法律的调节才能实现，所谓民主监督立法会破坏国家政治格局，这是危言耸听，依靠政协制度法制化来解决民主监督的乏力问题也不现实，因时制宜地实现权利与义务、权力与责任、权利与权力的法律对接，是政协民主监督的现实选择。
【关键词】权利；权力；法律；对接；联动
【写作年份】2009年

【正文】
     　　一、引言   　　在英语词典中，有条短语叫Catch-22，译成汉语即“第二十二条军规”，原是美国作家约瑟夫·海勒的一部长篇小说的名字。故事的梗概是这样的：二战末期，美军的一个飞行大队驻扎在地中海的一个小岛上，按司令部的规定，飞满25次的飞行员可以申请回国，但必须得到长官批准，飞行大队的指挥官凯斯卡上校是个官迷，他为了当上将军，无休止地增加飞行任务，一次又一次地超过规定的次数。飞行员们都得了恐惧症，变得疯疯癫癫。尤其是投弹手尤塞恩上尉，更是惶惶不可终日。在求生欲望的支配下，他装病躲进医院，找到一个军医帮忙，想让他证明自己疯了。因为军规第二十二条规定：疯子可以免于飞行。军医告诉他，虽然按照所谓的“第22条军规”，疯子可以免于飞行，但同时又规定必须由本人提出申请，而如果本人一旦提出申请，便证明你并未变疯，因为“对自身安全表示关注，乃是头脑理性活动的结果”。这样，这条表面讲究人道的军规就成了耍弄人的圈套。小说发表以后，引起了社会的强烈反响，第二十二条军规成了使用频率较高的词语被收入英语词典，专指那些自相矛盾、让人两难的规定与做法。   　　二、问题的提出   　　问题一 在《政协章程》赋予地方政协常委会的职权中，有项职权似乎从来没有行使过，那就是第四十七条第四项之规定：地方委员会全体会议闭会期间，审议通过提交同级人民代表大会及其常务委员会的重要建议案。这项职权没有行使，并非地方无案可提，也不是地方政协常委会怠权不提，而是因为一个难以逾越的法律障碍所致：根据地方组织法的规定，凡列入地方人大及其常委会会议审议的议案，都应由法定的提案主体提出，而同级政协常委会，不是法定的提案主体，即使地方政协常委会依照政协章程的规定，向本级人大及其常委会提出了属于本级人大及其常委会职权范围内的重要建议案，根据法无明确规定即禁止的权力运行规则，议案审查机构完全可以提案主体不合法为由拒绝列入会议议程。以庄重的政协常委会会议形式提出的建议案，一旦被打入冷宫，由此而产生的负面效应，恐怕不是政协所能承担的。   　　问题二 《政协章程》在总纲中明确规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会，依法维护其参加单位和个人按照本章程行使职责的权利。”可是，在国家颁布的法律中，没有哪一部法律甚至哪一个法条对政协委员行使职责的权利及其保障作出过具体的规定，孟浩事件入选广东十大法律事件 [1]并不在于其新闻价值，而在于其制度层面上的标本意义，从依法行政的角度上说，教育局接待人员的行为并无大错，政协委员调查权利的保护，其前提条件是“依法”，在国家现行法律中无法可依的情况下，适用国务院颁布的行政法规《信访工作条例》并无不妥，根据《信访工作条例》第十条规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”孟浩一不是在规定的接待日去见领导，二又不想在规定的接待场所提出自己的信访事项，而是当自己面见领导的要求被拒绝后，采取“闯宫”的方式去找领导，接待人员以“要打110报警的”的方式进行制止，这在信访案件的处理中，是很自然的事，尽管省政协在对教育局要求成立联合调查组的复函中，明确表示孟浩的行为是按政协章程行使职责的行为，不应当作普通信访对待。但孟浩的行为究竟适用什么法律规定？不但省政协张口嗫嚅，法律界人士也会一筹莫展，因为在法律缺失的情况下，所谓“依法维护”，只不过是变形了的“第二十二条军规”。   　　三、权利、权力与法律   　　制度的混乱与缺失，常常是由理论上的模糊和自用所误导的，政协民主监督的效力问题，是困扰地方政协工作的一个普遍而又现实的问题，为了破解“不提白不提，提了也白提”这个难题，理论界经受着无法承受之重，有的学者认为，要保证民主监督的实效，就必须使政治协商这项国家的基本政治制度与其主体资格的法律地位相适应，通过制定政党法、政协组织法、民主监督法及与之配套的法律体系，赋予人民政协相对于国家机关实体权力而言的政治权力，使之有能力对公权主体的行为进行建议、督促和评价，使社会权利的行使不至于被国家权力所“依法拒绝”。 [2]有的学者却不赞成，认为这样会改变政协的性质，破坏多党合作的政治基础，改变我国政体格局，不利于社会主义民主政治的顺利推进。 [3]政协职能要不要纳入国家法律规范？社会权利怎样制约国家权力？这是政协理论界必须回答的问题，笔者认为，要弄清上述问题，应该从权利、权力和法律三者的本源及其相互关系说起：   　　从现代法治理论上来说，人类社会的自然权利即社会成员赖以生存和发展的自由和利益，是国家和法律产生的基础、权力和权利，都是伴随着国家法律的产生而产生的，按照马克思主义的经典理论，氏族社会劳动产品的剩余产生了私有制，私有制的利益分化导致了阶级的出现，阶级之间的矛盾和斗争使氏族社会原有的公共权力及其组织体系失去了权威性，导致了社会的混乱和动荡，使人们失去了安全感，“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应该缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。” [4]为了保证国家有足够的力量来控制社会，人们不得不把自己与生俱来的自由和利益，割让出一部分给国家，以保证自己留下的那部分安全使用，这种由社会成员的自由和利益让渡所形成的凌驾于社会之上的强制力和支配力便是国家权力，人们所保留的那部分自由和利益，便成了国家庇护的下的权利，而割让给国家的那部分自由和利益，便成了受国家约束的义务；基于权利让渡而受到国家平等关爱和保护的社会成员便成为国家的公民，由于国家权力的设立，是以人们自然权利的相应付出为代价的，而人们自然权利的付出，是以自己的公民权利得以安全实现为条件的，所以，国家权力只能控制在公民能够承受和许可的范围内，以保护和实现公民权利为对价。但权力的所有权和使用权是分离的，（其所有权属于参与权利让渡的全体公民，使用权却常常由在阶级斗争中取得胜利的阶级及其代表人物所掌握）因此，权力都具有两重性，如果按照其所有者的既定目标行使，它可以对公民的权利提供有效的保护，但如果掌权者一旦为了实现自己的特殊利益加以滥用，便会对公民的权利造成直接侵害，况且它是如此强大，任何权利主体都无法单独与其相抗衡，要保证权力按照人们所既定的目标和设置的轨道运行，就必须用相应的规则，把权力和权利的运行目标、范围、界限、方式及责任，以国家的名义固定下来，这个由国家制定或认可，体现社会成员整体意志和利益，并以国家强制力保证实施的规则就是法律。   　　纵观国家的产生和权力的配置过程，我们至少可以廓清两个问题：其一、所谓国家权力，实际上就是凝结在国家法律上的公民权利，权力的大小是以公民权利的付出成正比的，权力体现的是一种命令与服从的关系，即权力主体迫使权力对象违心地实行自己意志的能力，这种能力的大小强弱，是由权力主体掌握的社会资源的多少及稀缺程度所决定的，国家掌控的资源越多，公民所支配的资源就越少，在一个国家中，资源是有限的，但配置的方式是无限的，以最少的资源耗费，获得最大的经济效益，这是社会成员共同的价值取向和目标，而这种价值目标，只有当有限的社会资源与最佳的配置方式相结合时才能实现，而最佳的配置方式，只有在社会成员对资源的配置具有充分的自主权的情况下，因时、因地、因人来决定，如果将社会资源的配置，全部交由政府包揽，势必形成“拉郎配”，不但会挫伤广大群众的生产积极性、主观能动性和创造性，而且会造成大量社会资源的无端耗费，窒息社会经济的发展。而公民当自己的权利让渡，通过正当渠道无法实现其价值预期时，便会从非正常途经去争取，使社会重新陷入无序状态。因此，法律对权力的设置，应以实现效益最大化为目标，以疏而不漏为尺度，除为了保证社会秩序的安定，需要公民必须遵守的公共规则外，尽量节制权力对社会生活的干预，尽可能给公民的权利留下较为广阔的发展空间，试图把公民日常行为及社会组织的职能工作毫无保留地纳入国家权力的范畴的构想，是不切合实际的。其二、权力与权利的关系是相辅相成的辩证关系。权利与权力，虽然具有各自的运行范围，但既不是互相空转，也不是相互重合，而应该是相互对接的良性互动。国家权力为保护公民和社会组织的权利而设置，也必须应权利主体的要求而启动，以实现权利为归依。因为权利主体对自己某一权利的主张或行使，就意味着义务主体对相应行为或利益的克制和让渡，这种权利与义务的互动，在社会手段无法实现的情况下，必须借助国家权力才能达成，在法治社会中，国家权力只有在法律具有明确规定的情况下才能启动，从这种意义上来说，“法律就是国家协调这种利益冲突并维持必要秩序的正式代表和工具” [5]。   　　四、政治监督的效力评估及价值取向   　　政治监督是政治主体在政治管理过程中，为保证公权机关在所担负的职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、控制和纠偏的各种活动。旨在于抵御权力的腐蚀性，避免普遍利益受到特殊利益的干扰，以保证政治管理目标的顺利实现。它体现的是政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系，是实现政治权力和社会权利的分配、整合的协调机制。我国政治监督的基本形式有法律监督和社会监督两种：   　　（一）法律监督的利弊分析   　　法律监督又叫国家监督，它是指国家法定机关为了维护国家法制统一、保证国家法律正确实施，运用国家权力，依照法定程序，检查、督促和纠正各执法主体在法律实施过程中违法行为的活动。广义的法律监督包括了国家机关各权力主体内部和外部的监督，狭义的法律监督仅指各级人大及其常委会的监督。法律监督有为横向监督与纵向监督两种基本形式：横向监督是将政治权力按大体均衡的原则分解为几个部分，分别由不同的政治主体来行使，各政治主体地位相对独立，互不隶属，监督的主要方式是对权力进行相互制约与制衡，即某一政治主体可以限制其它政治主体权力的行使，但自己权力的行使也同样且必须接受其他权力主体的限制，西方发达的资本主义国家“三权分立”政治体制，就是这种模式的典型标本，我国由于国情不同，不能照搬这种模式，但也吸收了其中一些具有普世价值的政治文明成果，如在国家权力的分配上，把立法、行政、司法适当分开，在立法权的配置上，把把基本法、专门法、行政法、部门法及地方法的立法权限适当分开；在行政权的配置上，将行政管理的职能分解到不同的部门，让它们在规定的范围内各尽其责、各司其职；在在司法权的配置上，又把侦察、检察、和审判三权适当分开，既相互配合、又相互制约等等，这种形式制衡效果好，且具有公平、公开的特质，社会公信度高。但由于权力都有不受制约的扩张倾向，各权力主体为了使自己的权力在相互制衡中取得优胜地位，都会对自己的权力进行扩大化解释，容量引发权力竞争，导致权力的恶性膨胀，因此这种监督方式的弱点是：资源耗费大，运作成本高、工作效率低。纵向监督是政治主体的领导核心为了统治或管理的需要，设立专门的监督机构对被领导者的行为进行监控的制度安排，在这种制下，监督者与被监督者的权力和地位是不对等的，它体现的是上级对下级的精神或物质的支配力量，以法纪处分和物质处罚为主要表现形式。这种形式简单易行，见效快、工作效率高。但由于权利和权力过于集中，而且权力大小与监督力量的强弱成反比，容易产生腐败和专制。为了扬长避短，现代民主制国家在法律监督上，对上述两种形式，一般都会兼容并蓄，但究竟以哪种方式为主，这就要根据各国的国情来决定。   　　综上所述，法律监督说到底仍然是国家机关内部的监督，它体现的是权力主体之间内力的较量，简单的力学原理告诉我们：内力虽然可引起系统内部各部分的相对运动，但不能引起整个力学系统质心的运动，即不能改变物理的运动状态，如果把国家权力作为一个系统来看待，法律监督虽然在一定程度上可以遏制权力的恣行，但无法改变权力的腐败和扩张倾向，要使国家权力始终沿着保护人民利益的轨道运行，还必须借助外力的制衡即发挥社会监督的作用。   　　（二）社会监督的效力评估   　　社会监督又称民主监督，从广义上来说，是指非国家机关的组织和个人，运用宪法和法律赋予的权利，对执政党和国家机关及其工作人员公务行为的合法性进行检查、督促和评价的活动，狭义民主监督仅指政协及其常委会对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评所进行的政治监督。社会监督虽然不具有国家强制力，但它是国家机关监督的直接源泉，其影响与作用甚至超过国家机关的监督。社会监督的形式有权利制约和社会制约两种：权利制约是指具有权利能力和行为能力的自然人，以社会化了的人民的主体地位，依照宪法和法律规定的管理国家事务和社会事务的各项基本权利，对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的活动，通过“民告官”产生连锁性的社会效应，来遏制权力腐败现象产生，从某种意义上说，它可以以权利的深度、广度来抗衡权力的力度、强度，因而是法治建设的重要内容，也是制约权力最深厚的群众基础。但是，由于信息、资源、力量对比上的悬殊，单个的公民，是难以同强大的国家权力相抗衡的，得不偿失的代价和风险，常常使单个的权利主张者望而却步，因此：“在每个政府中，不管它的政府是什么形式，要维护民主，就必须存在某些不受政府控制而享受有限独立性的人民团体。” [6]这就是社会制约。社会制约是指公民为了自己的正常权益免受不法侵害，采取结社的形式，对国家机关及其工作人员的权力行为进行监督的活动。社团作为社会的一种中介组织，它可以通过对社会各阶级、阶层力量的整合所形成的组织力量，在一定程度上限制国家权力的行使范围，其制约力也远比个人力量要大得多。但是，在市场经济条件下，由于利益的分化所形成的利益主体的多元化，导致了各社团之间价值取向的差异，由此造成的冲突和内耗，大大削弱了社团组织外向力量，因此，必须通过国家法律，明确赋予各社会组织充分的权利和权力，使之成为真正自治自律的法律主体，才能达到预期的效果。另外，社会对国家权力的制约，归根到底是物质力量的较量，社会力量的大小，由其掌握的社会资源，特别是稀有资源的多少来决定，因而社会制约权力的关键在于对资源的掌控，法律给社会配置的资源越多，社会对权力的制约力就越大，否则相反，而社会拥有的资源是与市场经济的发展程度成正比的，因此社会制约权力，只有在市场经济和民主政治较为发达的法治国家才能实现。 [7]   　　五、关于政协民主监督两种理念的法理辩证   　　对执政党和国家机关及其工作人员的工作，提出建议、批评和意见，既是政协民主监督的方式，也是政协民主监督的限度，而监督者的柔软和被监督者的傲慢，常常使得政协建议有权无力，批评有的无矢，把政协的民主监督推向了名不副实的尴尬境地，这是政协民主监督中难题，“孟浩事件”的发生，原因是多方面的，但制度对法律的规避不能不说是其中最主要的原因，而理论上的傲慢和偏见，又常常是制度与法律分道扬镳的先导。其主要表现在两个方面：一是法律工具论，这种观点是以马克思主义阶级斗争学说为基点的，其理论逻辑是：国家是阶级斗争的产物，法律是在阶级斗争斗争中取得胜利的统治阶级的意志，是统治阶级的实现其阶级统治的工具，只能为统治阶级所独占，之所以盖上社会普遍承认的印章，是为使统治阶级的统治合法化。这种理论在解释国家的起源上具有合理性，在阶级斗争为社会主要矛盾的历史时期，对于工人阶级夺取政权，争得民主具有重要指导意义，但当工人阶级掌握政权以后，特别是当社会主义发展到以经济建设为中心的市场经济阶段以后，就难以解释执政党存在的合法性。以政协民主监督为例，按照上述理论诠释，便会得出这样的结论：政协是执政党摆设的民主花瓶，民主监督只是忽悠民众的假声唱法，你想要求法律保障便成了假戏真做，便是与执政党分庭抗礼，为了不至于造成这种局面，只能在政协的制度设计上以“第二十二条规”加以约束。这样的解释，包括执政党在内的任何组织及个人，都是不会接受的，因为它不仅是对科学发展观的反动，而且会直接损害执政党的社会根基，因此，所谓民主监督“要制度化，不要法律化” [8]的观点实际上是现代版的人治论，不但在实践上是有害的，理论上也是难以自圆其说的，因为现代民主制国家中，法治是民主的法制化和法制的民主化的有机统一，离开法律规范去侈谈民主监督，就象自己拔着自己的头发要离开地球一样的荒唐。二是法律万能论，在部分学者的心目中，法律是权力的代名词，是包治百病的灵丹，他们看到了民主发展的必然性，而忽视了民主发展的渐进性；注重了法律的强制性和规范性，而忽视了法律的社会性和有限性，如有的学者主张：通过制定政党法、政协组织法、民主监督法及与之配套的法律体系，赋予人民政协相对于国家机关实体权力而言的政治权力，以增强民主监督的实效。其想法是好的，但从中国国情来看，要搬出这样的成套设备，不是短期内所能完成的，以监督法为例：从1987年六届全国人大五次会议，到2006年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计222件，参与联名代表共计4044人次，历时20年，最后出台的也仅仅是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》 [9]而政协民主监督的主体、对象、内容、方式、责任要比人大常委会复杂得多，要实现政协制度的法制化，不是近几十年内所能办到的。因为，法律规范的有限性和社会生活的不定性决定了法治建设的渐进性，“权利永远不能超出社会的经济结构及由经济结构所制约的社会的文化发展。” [10]   　　六、结论与建言   　　通过以上理论跋涉，我们可以得出这样一个结论：政协民主监督如果一味规避法律，必将走向边缘化，陷入靠“老领导的余威、新书记的开明、主席的个人魅力”推行工作的人治怪圈， [11]监督权虚置不会是新闻，孟浩事件也绝不是孤本，笔者认为，要保证政协民主监督的实效，应从以下三个方面下功夫。   　　（一）要给政协更清晰的法律定位   　　关于政协的性质、地位和作用，尽管对此研究的论著汗牛充栋，但大都是从政治或政策层面展开的，很少有人对它进行过法理定义，关于政协制度，尽管党内文件表述是“我国的一项基本政治制度”但宪法的表述只是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，既没在阐明这一制度在国家政治制度中处于什么地位？也没有明确它与相关国家政治制度的关系；关于政协的性质，宪法只肯定了它“是有广泛代表性的统一战线组织”并没在写明它“是共产党领导的多党合作机构，是我国政治生活中发挥社会主义民主的重要形式”。政协制度作为国家的一项基本政治制度，政协作为实现这制度基本政治制度的组织形式，作为我国政体的重要组成部分，如果不从宪法及相关法律上给它明确无误的定位，要发挥这一制度和这一机构的作用，是有难度的。 [12]笔者认为，权力和权利不仅是法学和政治学的两个基本概念，而且是法治社会的两个轴心，在我国社会主义民主民主政治中，选举民主和协商民主是国家社会主义民主的两种重要形式，前者以人大为主体，代表人民行使国家权力，后者以政协为主体，代表人民主张社会权利，如果说人大是国家权利机关，那么政协应该是社会权利的集约机构，在监督体系上，人大对其选举产生的国家机关及其工作人员的工作行使法律监督权，政协对由社会权利所派生的所有国家机关及其工作人员的工作行使民主监督权，两者相辅相成的良性互动，构成了有中国特色的社会主义民主政治体制，而能够保证两者有序运行且并行不悖的只能是代表最广大人民群众共同意志和根本利益的国家法律，因为法律不仅是权力和权利的孵化器，更重要的是它是权力和权利关系的调节器。   　　（二）从立法的角度解决权利与权力对接问题   　　谈到政协工作要立法，有些学者常常十分敏感地把它与政协扩权、搞“两院制”联系起来，其实，这是对法律的误读或误解：他们只注重了法律设置权力的功能，而忽视了法律规范和限制权力的功能；注重了法律的国家强制性，而忽略了法律的社会责任性。在法治社会中，权力的设置和授予，不仅意味着制衡原则的遵守，而且意味着国家责任的无可逃避，这种附加于权力之后的法律责任，都是为了保证公民和社会权利的实现而设置的，例如公民享用知情权，国家机关就应负有政情通报的责任；同样，政协常委会具有向同级人大及其常委会提出重要建议的权利，人大及其常委会就应负有对该建议进行审查的责任；政协委员具有调查权，相关国家机关就应负有接待和介绍情况的责任，这对权利主体来说，权利没有扩大，只是权实相符；对权力主体来说，权力没有缩小，只是权责相应。同样，法律对社会权利的保障与权利主体的性质也毫无关系，如国家制定了工会法、妇女权益保护法、残疾人保护法，并不意味着工会、妇联、残协这些社团组织便成了国家机关，所谓政协工作立法会影响甚至破坏国家一院制的政治格局，这是阶级斗争理论遗留下来的危言耸听。在目前的情况下，要将政协及其组成单位和委员的职权和权利行为全部纳入法律规范是有困难的，但以法律修正或补充的形式，把政协章程规定的，必须由国家机关作出回应的重要职权和职务行为，纳入法律规范是完全可能的，如对第一个问题的解决，只要在修改地方组织法时，在人大会议和人大常委会会议的议案提出主体中，加上政协常委会就行了；第二个问题解决，经国务院批准颁布的《国家人权行动计划（2009——2010）年》，已经把保障政协组织和委员的参与权和监督权纳入其中，具体法规和制度的完善应该是指日可待的。   　　（三）发挥自身优势，寻找独特的监督途径   　　政协不是国家机关，“论政治权力，政协无法与政府机关相抗衡；论与普通民众的关系，由于政协的选举机制与人大不同，又缺乏和选民的直接互动。这是政协民主监督的难题。” [13]如果局限在这个范围思维的圈子里，与法律监督较力，便失去了自己的社会品格，最终只会走进死胡同。要使政协民主监督的实效与自己的社会品格相适应，必须发挥自身的优势，寻找独特的监督途径：   　　1、以民主监督的广度来制衡权力的力度。   　　在我国监督体系中，对执政党的监督和对国家权力机关的监督一直是个薄弱环节，这同时又是法律监督所力不能及的，从法律上说，人大可以对由它产生的国家机关及其工作人员的工作实施监督，但无法监督执政党，且它自己除了接受广义上的人民监督以外，不受其他任何机关的监督。而政协对执政党具有双重监督关系，一是在政党制度上，共产党与民主党派是相互监督的关系，但“由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。” [14]）二是在政治制度上，政协与共产党既是被领导与领导的关系，又是监督与被监督的关系。政协是共产党领导的多党合作和政治协商的重机构，但共产党作为政协的组成单位之一，同样具有接受政协监督和约束的义务，这种监督是基于《政协章程》所赋予的职责范围内的支配力量，党领导政协制定章程，党自己也必须和其他参加政协的单位和个人一样，自觉遵守章程，否则，同样会受到政协组织的制裁。另外，政协也可以同级最高层次的社会权力组织的身份， [15]向同级国家权力机关提出建议或批评，既督促他们规范自己的权力行为，也可以督促他们启动法律监督程序，对“一府两院”进行制约，以解决民主监督乏力的问题。   　　2、提高民主监督的组织化程度   　　政协是由各党派、各团体、各民族、各界别等多种权利主体所组成的政治实体，由于其参加单位和个的社会性质不同，基于经济利益关系所产生有政治价值取向也有所不同，所提出建议、批评、意见，也常常出现相互冲突，这种现象，从协商民主的角度来，是自然而又正常的，但从民主监督的角度来，不但会造成内耗，削弱民主监督的力量，而且往往会使被监督单位无所适从而拒绝监督或各取所需，因此，在民主监督上，政协必须对内部的力量资源进行有机整合，在讨论问题上，政协委员可以各抒己见，畅所欲言，也可以百家争鸣，但在对外监督上，应尽可能形成一致意见，特别是涉及到社会公益的重要问题时，一定要协调一致，形成监督合力，尽量避免凭借个人正义和勇气独闯衙门的事情发生，这就要求对政协对民主监督的组织形式进行相应改革：民主监督员可由过去各被监督单位聘请改为由政协直接委派，并设立专门的监督机构从事民主监督的日常工作，一般性的问题可由监督机构审查核实后，向被监督单位提出整改意见，重大问题应由监督机构调查后，提出处理意见，提交主席会议或常委会审议后，以政协常委会的名义向被监督单位发出民主监督意见书，然后由监督机构跟踪督办。   　　3、着力搞好创制性监督   　　中国共产党作为执政党，既是国家政治制度的设计者、创立者，又是国家制度运行的领导者。而党对国家机关的领导，很大程度上来说是通过行使创制权来实现的，如制定国家大政方针，提出立法建议，向国家机关推荐重要干部等，包括人大在内的国家机关在某种意义上来说，行使的是复决权，即对党组织提出的建议进行审查，决定是否将它变为国家意志。由于中国共产党在社会主义革命和建设中的卓越贡献，形成了人心归附的政治权威，其建议大都会顺利通过。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”这就意味着党将会和政协共同行使创制权，而在国家政治、经济、文化和社会生活所出现的各种问题中，制度问题具有根本性，“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法做好事甚至走向反面。” [16]政协应充分利用自己的政治优势，对国家制度的设计提出建议和意见，为执政党的创制工作提供智力支持，因为一项科学的法律制度，可以预防无数恶性事件的发生，其意义非同小可。

【作者简介】
李静美，单位为政协湖南省临湘市委员会。

【参考文献】
[1]（2006年8月5日，《南方都市报》刊登了一篇题为《政协委员求见教育局领导官员阻拦竟要打110报警》的报道，大体经过是：8月4日，广东省政协委员孟浩就广州一名中学生的高额择校费问题，前往广州市教育局了解情况，在出示了委员证和省政协常委的介绍信后，孟浩求见该局领导的要求遭到拒绝，当他准备自己上楼找领导时，该局办公室陈副主任当场表示：“如果你要闯机关大楼，我就打110报警！”此事被媒体披露以后，引起了社会的强烈反响，被广东省律师协会评选为2006年广东十大法律事件）
[2]（刘少华《人民政协民主监督机制的思考》，2008年《湖南省人民政协理论研究论文集》）
[3]（张海英《从法律角度谈对政协民主监督相关问题的认识》，《辽宁政协网》2007年4月26日）
[4]（恩格斯《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷第167页）
[5]（马长山《法治社会中法与道德关系及其实践把握》、《法学研究》1999年第1期）
[6]（[英]罗素《自由与学院》转引自《中外名言大全》司马晓蒙主编，华艺出版社1999年6月第一版）
[7]（参见周蔚《社会制约权力——市民社中权力制约模式的选择 》，《理论观察》2008年第5期 ）
[8]（任宝祥《民主监督三题》，《中央社会主义学院学报》2007年第1期）
[9]（参见毛磊、杜文娟《二十年磨一剑 ——记监督法出台前后》《人民网》2006年9月15日）
[10]（《马克思、恩格斯选集》第3卷第12页）
[11]（参见蒋南林《浅析人民政协制度的法律化》，2009年《湖南省人民政协理论研究论文集》第544页）
[12]（参见李昌鉴《人民政协若干重大理论和实践问题的思考》——2005年11月3日在成都第二期全国政协委员学习研讨班上的讲座，《四川政协网》）
[13]（参见吴昊《政协，如何破解民主监督的难题》、《同舟共进》2006年第11期）
[14]（参见《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》2005年2月18日）