一、举证责任的涵义及其分配
举证责任是指法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主体的责任。负有举证责任的一方不能提供证据时，则对自己的主张承担不利的法律后果。《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”该规定是行政诉讼举证责任分配的基本原则，是行政诉讼证据规则区别于民事诉讼“谁主张，谁举证”证据规则的核心。行政诉讼法虽然明确规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，但是该规定并不排除原告在特定情况下承担举证责任的情形。行政诉讼中，原、被告都有向法院提供证据证明自己主张的举证责任，被告承担说服责任，原告承担推进责任。《若干解释》第27条将原告的举证责任作了具体分配和归纳：“原告应对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”《证据规定》第4条、第5条对《若干解释》的上述规定进行了必要的修改和补充，使原告的举证责任更加明确：一是增加了起诉人证明其起诉符合起诉条件的初步证明责任。二是将提供的证据材料限制在“相应”范围，将《若干解释》中要求原告提供的有关“有具体的诉讼请求和明确的被告”、“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”等问题排除在外。三是《证据规定》进一步明确了被告认为原告起诉超过法定期限的由被告承担举证责任。四是《证据规定》将“一并提起的行政赔偿诉讼中”的限制，规定为：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为所造成的损害事实提供证据。五是对起诉不作为行政案件，在强调原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的同时，还规定了原告免责的事项。六是取消了《若干解释》中原告承担举证责任的兜底条款。《证据规定》进一步完善了行政诉讼举证责任制度，使原告（含起诉人）所承担的举证责任更加明确。
二、行政诉讼法律规定原告应承担的举证责任事项
《证据规定》第4条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”第5条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。
归纳上述规定，原告应就下列事项承担举证责任：
1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过法定期限的除外。
（1）原告起诉时首先应当证明的是其是与被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《若干解释》第12条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，才可以依法提起行政诉讼，即只有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有原告资格。原告起诉时，应当对其是被诉具体行政行为法定权利和义务的公民、法人或者其他组织承担证明责任。
（2）证明侵犯自己合法权益的具体行政行为存在。行政诉讼法第41条规定：“原告提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，原告认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼时，要对具体行政行为存在负举证责任，人民法院只有在原告举出的证据能够证明被诉具体行政行为存在并符合其他起诉条件的情况下，才能受理该案。原告举出的证据不能证明被诉具体行政行为存在并符合其他起诉条件的，人民法院将裁定不予受理或者驳回起诉。如原告不服工商行政处罚决定，则起诉时，应向法院提交工商局对其作出的处罚决定书、罚没收据、收款收据等事实根据。
（3）证明起诉符合起诉期限的规定。原告起诉须遵守起诉期限的规定，并且在起诉时向人民法院提供其符合起诉期限规定的证明材料。
2、在起诉被告不作为的案件中，证明其向被告提出过申请的事实。
被告不作为行政案件，是指应当由原告申请行政机关作为或者由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的行政案件。被告不作为行政案件多属依申请的行政行为，以相对人的申请为前提，没有申请人的申请，行政机关不得从事该行为，对依申请的行政行为，原告起诉被告不作为时，应提供证据证明自己在行政程序中曾向行政机关提出过申请，只要原告证明其提出过申请，被告就应当证明其不作为符合法律规定，起诉被告不作为的案件中由原告提供证据的情形仅限于依申请的行政行为，不包括行政机关应该依法主动履行职责而没有履行的情形，在该情形下，原告无须对是否提出申请的事实承担举证责任。如警察对所看到的正在遭受不法侵害的公民，不依职权进行保护。另外，为了避免在实践中由于行政机关的原因而无法证明曾提出过申请的事实，法律规定了原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由而不能提供相关证据材料但能够作出合理说明的，可以免除原告对提出申请的事实的举证责任。
3、在行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实。
赔偿问题，在本质上属于民事法律关系，行政赔偿诉讼适用单独的诉讼程序，基本上与民事诉讼程序相同，原告提起行政赔偿诉讼，都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任，即举出证明损害事实的发生与存在，损害的程度、损害赔偿的依据等方面的证据。在单独提起的行政赔偿诉讼中，原告还应对以下两方面事实负举证责任：其一，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；其二，赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予办理。
此外，根据《证据规定》第6条、第9条的规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任，诉讼中人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，作为行政管理相对人的原告，较他人更清楚案件事实，更希望自己的诉讼请求得到法院支持。因此，其应主动收集具体行政行为违法的证据，如果原告能提供有力的反驳证据，那么对于他的诉讼请求成立及证明具体行政行为的违法将产生重要甚至决定的作用。
人民法院审查被诉具体行政行为合法性时，既应保护行政相对人的合法权益，又应保护国家利益、公共利益或者他人合法权益。对某些当事人无争议，且不涉及行政相对人权益，但该无争议的事实涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的，人民法院可以根据举证责任的分担，依职权责令原告提供或者补充有关证据。
三、原告履行举证责任的期限
《证据规定》第7条对原告的举证期限作了明确规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供证据而在第二审程序中提供证据的，人民法院不予接纳。”由此看出，原告提供证据的时间，一是在开庭审理前，二是人民法院指定的交换证明之日，三是原告逾期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供，四是原告逾期提供证据的最后时间限制在二审中，逾期提供证据的条件是可以进行宽泛解释的“正当事由”。原告逾期提供证据的，视为放弃举证权利，即原告逾期提供的所有证据将不作为证据使用。
四、人民法院应对原告举证实行阐明引导职责
《证据规定》第8条明确规定人民法院应当在诉讼上负有向当事人阐明举证的具体要求及其法律后果的职责，应告知原告举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知原告有正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。法院在履行阐明、引导职责时，应在向原告送达受理案件通知书或向被告送达应诉通知书时一并告知。
行政诉讼是一个复杂的过程，原告在行政诉讼中应明确自己所承担的举证责任，增强证据意识，依法保护自己的合法权益不受侵犯。
作者：胡艳华
