湖北省高级人民法院
行政判决书
（2001）鄂行终字第95号
上诉人（原审原告）王浩华，男，22岁，汉族，鄂州市人，个体司机，住武汉市江汉区永前港4号。
委托代理人王光明，系王浩华之父。
委托代理人熊斌，湖北吴都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄂州市公安局交通警察支队葛店开发区大队（下称葛店大队）。
负责人陈敬楷，该大队队长。
委托代理人周显文，鄂州市公安局交通警察支队法制科科长。
委托代理人万敬知，葛店大队干部。
被上诉人（原审第三人）陈正德，男，56岁，汉族，系葛店环卫所干部。
委托代理人陈龙，系陈正德之子。
委托代理人陈正国，系陈正德之弟。
上诉人王浩华因诉葛店大队交通事故责任认定一案，不服鄂州市中级人民法院（2001）鄂州法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2002年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人王浩华及其委托代理人王光明、熊斌，被上诉人葛店大队的委托代理人周显文、万敬知，被上诉人陈正德及其委托代理人陈龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定：1999年11月30日上午11时许，王浩华驾驶鄂A28424微型面包车（该车车尾玻璃视线模糊），在316国道葛店高中东巷口倒车时，发现葛店环卫所干部陈正德倒在车后地上，便下车和随行人员用该车将陈正德送往葛店医院，并当即就赔偿问题与陈正德进行协商，由于协商不成，陈正德的亲属向葛店大队报案。葛店大队出警调查后，于1999年12月13日作出第99021号《道路交通事故责任认定书》（1999年12月21日送达当事人），认定王浩华负此次事故的全部责任。王浩华不服向鄂州市交通警察支队申请重新认定，鄂州市交通警察支队于2000年1月14日作出第20003号《道路交通事故重新认定决定书》，维持了葛店大队作出的《道路交通事故责任认定》。王浩华不服葛店大队《道路交通事故责任认定书》，提起行政诉讼。
原审法院认为，王浩华倒车使陈正德倒地受伤，后王浩华用该车将陈正德送往医院，未保护好现场、未及时报案造成交通事故责任无法认定，其行为违反了《道路交通事故处理办法》第二十一条之规定，葛店大队《交通事故责任认定书》认定王浩华负此次事故的全部责任符合法律规定且程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持鄂州市交通警察支队葛店开发区大队作出的第99021号《道路交通事故责任认定书》。一审案件受理费200元由原告王浩华负担。
王浩华不服原审判决，向本院提起上诉称：1、葛店大队《道路交通事故责任认定书》程序违法。主要表现是：倒签《道路责任事故责任认定书》，上诉人收到《道路交通事故责任认定书》的时间是1999年12月21日，葛店大队将这一时间提前至1999年12月13日。葛店大队先下达《道路交通事故调解终结书》后补签《道路交通事故责任认定书》。被上诉人在一审中所举的9份证据均是事后补充调查的。葛店大队的取证未经“肇事”双方当事人质证。2、葛店大队《道路交通事故责任认定书》事实不清、证据不足。主要表现是：本案不属交通事故，上诉人的车辆未接触陈正德。被上诉人陈正德“全身软组织挫伤”的伤情及就诊医药费有重大疑点。3、葛店大队《交通事故责任认定书》适用法律错误。上诉人在事发后应陈正德要求用车将其送往医院治疗，并非逃逸或破坏现场，且事发后陈正德亲属及时报案，葛店大队及时到达现场进行了勘察、调查，道路交通事故责任不致无法认定。葛店大队适用《道路交通事故处理办法》第二十一条不当。请求撤销葛店大队《道路交通事故责任认定书》和原审判决。
被上诉人葛店大队答辩称：1、《道路交通事故责任认定》事实清楚，证据确实充分。交通事故的成立有上诉人自己的陈述、陈正德的伤残评定等证据证明。2、《道路交通事故责任认定书》程序合法。被上诉人依法定程序认定和送达《道路交通事故责任认定书》，不存在倒签和补签及证据未经质证的问题。3、《道路交通事故责任认定书》适用法律正确。由于上诉人在事故发生后未及时报案、未保护好现场，致使交通事故的责任无法认定，适用《道路交通事故处理办法》第二十一条完全正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人陈正德未提出书面答辩意见，但在庭审中答辩称：《道路交通事故责任认定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、葛店大队第99021号事《道路交通事故责任认定书》。2、鄂州市公安局交通警察支队第20003号《道路交通事故责任重新认定决定书》。3、道路交通事故报案、立案登记表。4、交通事故现场图。5、王浩华关于交通事故经过的书面材料。6、《道路交通事故伤残评定书》。7、葛店大队对王浩华、陈正德、程祥胜的询问笔录。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、葛店大队第99021号《道路交通事故责任认定书》。2、鄂州市公安局交通警察支队第20003号《道路交通事故责任重新认定决定书》。
原审第三人向原审法院提交的证据材料有：1、鄂州市第五医院对陈正德的诊断证明。2、医药费收据。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院认为，本案争议的焦点问题如下：
1、关于葛店大队《道路交通事故责任认定书》是否违反法定程序。
王浩华上诉称，上诉人收到《道路交通事故责任认定书》的时间是1999年12月21日，葛店大队将这一时间提前至1999年12月13日。葛店大队先下达《道路交通事故调解终结书》，后补签《道路交通事故责任认定书》。被上诉人在一审中所举的9份证据均是事后补充且未经“肇事”双方当事人质证。
本院经审理查明，王浩华收到《道路交通事故责任认定书》的时间是1999年12月21日，这一事实有王浩华之父在第99021号《道路交通事故责任认定书》上的亲笔签名为证，各方当事人对此并无异议，原审对此亦予以认定。不存在倒签问题。至于《道路交通事故调解终结书》并非道路交通事故责任认定的必经程序，其送达的先后并不影响《道路交通事故责任认定书》的合法性。还有上诉人上诉提出的被上诉人在一审中所举的9份证据是后来补充且未经质证的问题。经查，这些证据是鄂州市公安局交通警察支队作出《道路交通事故责任重新认定决定书》前所进行的调查取证，与本案无关。
本院认为，根据上述事实和证据，可以认定葛店大队《道路交通事故责任认定书》并未违反法定程序。
2、关于葛店大队《道路交通事故责任认定书》是否事实不清、证据不足。
王浩华上诉称，车辆并未接触陈正德，陈正德的伤情和医药费存在重大疑点。本案不属交通事故。
本院经审理查明，王浩华在316国道葛店高中东巷口倒车时，因车尾玻璃视线模糊，加上注意力集中在前方，致使陈正德倒地受伤。这一事实有王浩华本人事后在葛店大队所写的事故经过为证，还有《道路交通事故伤残评定书》可以佐证。至于上诉人提出的陈正德伤情存在重大疑点，因上诉人在法定的期限内未提出异议，故而该《道路交通事故伤残评定书》已经生效，其效力应当予以认定。陈正德的医药费与本案无关，是否存在重大疑点不属本案审理范围。
本院认为，根据上述事实和证据，应当认定交通事故已经发生，《道路交通事故责任认定书》事实清楚，证据充分。
3、关于葛店大队《道路交通事故责任认定书》是否适用法律错误。
王浩华上诉称，《道路交通事故责任认定书》适用法律错误，不应适用《道路交通事故处理办法》第二十一条，因为陈正德亲属后来报警，葛店大队出警进行了调查，不致交通事故责任无法认定。
本院认为，本案适用《道路交通事故处理办法》第二十一条应当符合三个条件：一是道路交通事故确已发生；二是王浩华有条件报案而未报案或未及时报案，致使交通事故责任无法查清；三是陈正德没有条件报案或没有条件及时报案。就本案而言，符合上述三个条件：第一，王浩华本人事后关于事故经过的书面材料及陈正德的《道路交通事故伤残评定书》足以认定道路交通事故的发生；第二，王浩华在事故发生后完全有能力保护现场并及时报案，但王浩华却未能保护现场并及时报案（事故发生的时间是上午11时，王浩华报案的时间是下午2：30）；第三，尽管陈正德的亲属在当天中午12：30报案，但由于肇事车辆已经移动、事故现场不存在，致使交通事故的责任无法认定。且陈正德系56岁的老人，全身软组织挫伤，不能苛求其及时报案。因此，上诉人上诉所称《道路交通事故责任认定书》适用法律错误的理由不能成立。
此外，王浩华上诉还提出其应陈正德要求，用车将陈正德送往医院，并非逃逸或破坏现场。因《道路交通事故责任认定书》并未认定其逃逸或破坏现场，亦未适用《道路交通事故处理办法》第二十条，因而这一上诉理由的内容属实但不影响本案的处理。
本院查明的其他案件事实与原审法院认定的事实相符。
本院认为，上诉人王浩华驾驶鄂A28424微型面包车倒车时，由于该车车尾玻璃视线模糊，致使车后的陈正德倒地受伤，上诉人用该车将陈正德送往医院，未保护好现场，未及时报案，致使交通事故责任无法认定，其行为违反了《道路交通事故处理办法》第二十一条之规定，被上诉人葛店大队依据《道路交通事故处理办法》第二十一条之规定，认定上诉人负此次事故的全部责任，事实清楚，程序合法。上诉人提出的“《道路交通事故责任认定书》程序违法、事实不清、适用法律错误”的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费200元由上诉人王浩华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈福元
代理审判员 王宗喜
代理审判员 张辅伦
二00二年一月二十九日
书 记 员 周丽萍
[评析]
本案是因当事人不服公安交通管理部门道路交通事故责任认定而引起的行政诉讼，主要涉及以下法律问题：
一、道路交通事故责任认定的可诉性问题。道路交通事故责任认定的可诉性问题，即道路交通事故责任认定是否属于行政诉讼法规定的人民法院受理行政案件的范围，长期以来是法学理论界和司法实务界争论激烈的问题。一种观点认为，道路交通事故责任认定不属行政诉讼的受案范围，理由如下：1、交通事故责任认定不属《行政诉讼法》明确列举的八种可诉具体行政行为；2、从行政法学的角度来看，道路交通事故责任认定所产生的法律关系不属行政法律关系，交通事故责任认定，只是调查、取证行为，不直接对相对人的权利义务产生影响；3、交通事故责任认定属鉴定结论，与火灾事故责任认定、医疗事故鉴定结论一样，不能提起行政诉讼；4、最高法院1992年12月1日与公安部联合发文《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（39号文）明确规定，当事人仅就交通事故责任认定或伤残评定不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，此文并未废止。5、将交通事故责任认定纳入司法审查必然会拖延时间，影响受害人赔偿权利的实现；6、将道路交通事故责任认定纳入行政诉讼必然会在诉讼中出现双重救济、互相矛盾的情况，因为根据目前最高法院与公安部的联合“通知”，道路交通事故责任认定在民事诉讼中只能作为证据使用，这样就有可能出现法院民事审判中认定的证据与法院行政审判的判决结论不一致。另一种观点认为，道路交通事故责任认定是具体行政行为的一种，属于人民法院受理行政案件的范围。本案一、二审法院均采纳这一观点，将道路交通事故责任认定作为可诉具体行政行为进行了实体审理和判决，保护了原告的诉权，无疑是正确的。理由如下：1、交通事故责任认定符合《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＞＞（下称《若干解释》）第一条对受案范围作了规定，即“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”,《若干解释》作为最新的正式的司法解释实际上废止了最高人民法院与公安部的联合发文（39号文）。2、交通事故责任认定不属行政诉讼法关于受案范围的排除范围；3、交通事故责任认定属行政确认行为，确认了某种法律事实的存在，确定了相对人的法律地位。责任认定是行政行为的一种，责任认定的主体是公安交通管理部门，责任认定是行政职权的一种，责任认定对相对人的权利义务产生影响（与相对人是否构成交通肇事罪或承担多少赔偿责任密切相关）；4、交通事故责任认定不同于鉴定结论，二者的区别如下：主体不同（交通事故责任认定的主体是行政机关、鉴定结论的主体是鉴定委员会）、程序不同（交通事故责任认定是依职权行使的行政行为、鉴定结论是依申请的行为，以相对人申请为必要前提）、法律效力不同（交通事故责任认定一经作出则具有约束力、证明力，产生法律效果，当事人可以申请重新认定，重新认定属行政复议性质；当事人不服鉴定结论亦可申请重新鉴定，但鉴定机关之间没有隶属关系，具有同等效力）、是否法定职责不同（交通事故责任认定是公安交通管理部门的法定职责，不履行这一法定职责，当事人可要求公安交通管理部门履行法定职责；鉴定结论只能依当事人的申请才能作出）。5、不将交通事故责任认定纳入司法审查范围，则道路交通事故责任认定只能在民事诉讼中作为证据材料使用，人民法院无权对公安机关的职权、责任认定事实是否清楚、程序是否合法、责任划分是否恰当进行审查，虽有权不予适用但无权撤销，这样就会出现行政行为的效力无法认定，使交通事故的责任处于不确定状态，不利于社会关系的稳定，不利于当事人合法权益的实现。6、将交通事故责任认定纳入司法审查的范围有利于依法治国方略的实现，有利于体现宪法原则，符合中国加入WTO新形势的需要。
二、适格被告问题。将道路交通事故责任认定纳入行政诉讼的受案范围，还需要解决一个谁当被告的问题。道路交通事故责任认定的被告是公安机关还是公安交通管理部门？公安部《道路交通事故处理程序规定》授权公安交通管理部门处理交通事故是否违反国务院《道路交通事故处理办法》的规定？尽管这一问题双方当事人并未过多纠缠，但人民法院的行政审判还是应当依职权对被告是否适格依法进行审查。一、二审法院将公安交通管理部门作为本案被告并无不当。理由主要是：1、国务院《道路交通事故处理办法》第四条规定：“县级以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。”这一规定排除了其他机关和部门对交通事故的管理职权。2、《道路交通事故处理程序规定》第二条规定：“处理道路交通事故由公安机关交通管理部门负责。”这一规定进一步将道路交通事故的管理职权授予交通管理部门，并不违反《道路交通事故处理办法》。因为交通管理部门属公安机关的内部机构，随着行政管理的专业性增强，分工越来越细，某些行政管理职能需要由专门的机构来行使，交通事故的处理就是其中一种。而且现代社会，随着委任立法（或称委托立法、行政立法）的增加，行政立法权不断下放，行政立法（包括行政规章）在社会生活中的作用越来越大，授权组织的法律地位在不违反法律原则和宗旨的前提下应当予以肯定。3、《若干解释》第二十条明确规定，规章授权的组织可以成为行政诉讼的被告。
三、本案的法律适用问题。法律适用问题是本案双方当事人争议的焦点问题。上诉人认为，本案适用《道路交通事故处理办法》第二十一条错误，因为陈正德亲属后来报案，葛店大队出警进行了勘查与调查，不致交通事故责任无法认定。适用《道路交通事故处理办法》第二十一条即“当事人一方有条件报案而未报案或者未及时报案，使交通事故责任无法认定的，应当负全部责任。当事人各方有条件报案而均未报案或者未及时报案，使交通事故无法认定的，应当负同等责任”，必须符合三个条件：一是道路交通事故确已发生；二是一方当事人有条件报案而未报案或未及时报案，另一方当事人无条件报案或无条件及时报案；三是道路交通事故的责任无法查清。能否适用《道路交通事故处理办法》第二十一条，关键是看是否符合上述三个条件，只有同时符合上述三个条件才能适用《道路交通事故处理办法》第二十一条。就本案而言，符合上述三个条件：第一，王浩华本人事后关于事故经过的书面材料及陈正德的《道路交通事故伤残评定书》足以认定道路交通事故的发生；第二，事故发生在市区，王浩华完全有能力保护好现场并及时报案，但王浩华未能保护现场并及时报案（事故发生的时间是上午11时，王浩华报案的时间是下午2：30），陈正德系一56岁的老人，且全身软组织挫伤，可以认定其无条件及时报案。第三，由于王浩华未及时报案，加上肇事车辆已经移动，事故现场不存在，致使交通事故责任无法查清。因此本案适用《道路交通事故处理办法》第二十一条是正确的。
作者：张辅伦
