原告南漳县水利局

    被告南漳县环境保护局

    一九九九年三月十五日，南漳县环保局到南漳县水利局对其生活污水进行取样抽检，经检测发现其排放的污水中，两项指标即COD和BOOD5超标排放，遂于一九九九年三月二十一日作出了检测报告，但该报告未向南漳县水利局送达。二000年六月十六日，南漳县环保局向南漳县水利局工作人员送达了南环申字（2000C081）号《污染物排放申报登记》管理通知书，要求南漳县水利局在三日内向南漳县环保局申报排污情况，二000年六月十八日，南漳县水利局工作人员向南漳县环保局填报了排污情况申报表。二000年六月二十八日南漳县环保局依据一九九九年三月二十一日监测报告数据和南漳县水利局填报的排污情况申报表，向南漳县水利局送达了南环费字（2012000C060）号征收排污费通知书和（2000C68）征收排污费缴费通知书，要求南漳县水利局在二十日内限期缴纳2000年元月至六月生活污水超标排污费3238.68元。南漳县水利局逾期未缴纳。南漳县环保局遂于二000年八月十七日向南漳县水利局邮寄送达了南环限字（2000C050）号限期缴费通知书，二000年九月七日，南漳县环保局向南漳县水利局送达了南环罚告（2000G122）号行政处罚告知书，同年九月十八日，南漳县环保局依据《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十六条第一款第（四）项、第三十一条、《湖北省排污费征收管理实施办法》第十三条之规定，对南漳县水利局作出南环罚字（2000G115）号行政处罚决定：1、处罚款1500元；2、追缴二000年元至六月生活污水超标排污费3238.68元。并于同年九月二十日向南漳县水利局送达了处罚决定书。南漳县水利局不服于二000年九月二十日向南漳县人民政府申请复议，南漳县人民政府逾期未作出复议决定。南漳县水利局在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。

    南漳县水利局诉称：1、行政处罚决定适用法律法规错误。《水污染防治法》规定的缴纳排污费的对象是“企业事业单位”，不包括国家机关。为了将我局纳入缴纳排污费的对象，南漳县环保局依据《湖北省环境保护条例》中规定的缴纳排污费的对象是“一切单位”，对我局进行行政处罚。而《湖北省环境保护条例》所规定的“一切单位”明显与我国《水污染防治法》所规定的“企业事业单位”相抵触，扩大了征收排污费的对象范围；2、行政处罚的主要证据不足，南漳县环保局对我局进行行政处罚的主要证据包括两个方面：一是对我局排污的《环境检测报告》，用于证明我局超标排污的事实。二是我局排污量的证据，用于证明我局排污数量多少，进而计算应当缴纳多少排污费。在检测方面，南漳县环保局是适用的一九九九年初对我局进行的《环境检测报告》，一九九九年初的检测报告能否适用于二000年？南漳县环保局未能提供法律依据。在排污量方面，按照规定，使用自来水的，应按自来水的交费来计算排污量。南漳县环保局只是简单地以我局申报的排污量作为依据，进而作为行政处罚的依据，违反了据实征收原则。请求撤销行政处罚决定。

    南漳县环保局辩称：1、南漳县水利局以《湖北省环境保护条例》规定的排污对象为“一切单位”与《中华人民共和国水污染防治法》规定的“企业事业单位”相比，扩大了征收排污费对象为由，而主观地认为《湖北省环境保护条例》所规定的“一切单位”与法律相抵触的理由是不符合《中华人民共和国立法法》所规定程序的，同时也是不符合地方政府对环境质量负责的要求；2、我局以南漳县水利局的排污申报作为征收排污水量依据是正确的。法律法规规定排污费按申报核定征收的原则征收，说明了征收排污费所依据的排污量是排污单位申报后，我局核定认可的排污量；3、我局作出的南环罚字（2000G115号）行政处罚决定适用法律正确，认定事实清楚。请求维持我局作出的行政处罚决定。

   ［审判］

    一审法院经审理认为，南漳县环保局作出处罚决定应依据《中华人民共和国水污染防治法》，该法规定缴纳排污费的对象是“企业事业单位”，不包括国家行政机关。而南漳县环保局依据《湖北省环境保护条例》所规定的“缴纳排污费的对象为一切单位”包括了国家行政机关。依照《中华人民共和国立法法》第六十三条第一款的规定，《湖北省环境保护条例》所规定的“一切单位”明显与法律相抵触，扩大了征收排污费的对象。南漳县水利局以南漳县环保局没有按《湖北省排污费征收管理实施办法》规定的“使用自来水单位其用水量按水表的计量计算”排污量，而只是简单地以南漳县水利局的申报作为依据，在没有查清事实的情况下作出处罚决定，本院查证并经双方质证属实，故对南漳县水利局的意见予以支持。遂判决撤销南漳县环境保护局二000年九月十八日作出的南环罚字（2000G115）行政处罚决定。南漳县环保局不服，提出上诉被驳回。

   ［评析］

    本案是因一个行政机关（南漳县水利局）不服另一个行政机关（南漳县环保局）行政处罚而引起的行政诉讼。其中涉及以下四个方面的法律问题：

    一、 原告主体资格问题。一般认为，行政诉讼是一种“民告官”的诉讼，行政诉讼的“官”即被告是国家行政机关或者法律法规授权的组织；“民”即原告只能是行政管理的相对人（或利害关系人）公民、法人或其他组织，行政机关不能作行政诉讼的原告。但是，行政机关具有双重身份，一方面它是行政管理机关（当运用行政职权时）；另一方面，它又是机关法人（当从事民事活动时）。也就是说，行政机关并非在任何场合都是行政主体，当它从事购买办公用品、兴建办公楼、排放污染物等民事活动时是民事主体而不是行政主体。本案中的南漳县水利局就属于以民事主体身份排放污染物的机关法人，由于受到南漳县环保局的行政处罚而成为行政管理的相对人，由于不服南漳县环保局的行政处罚向人民法院提起行政诉讼而成为行政行政诉讼的原告。一、二审法院将南漳县水利局列为本案的原告是正确的。

    二、 关于法律适用问题。法律适用问题是本案争议的焦点。就本案而言，究竟是适用《湖北省环境保护条例》（以下简称《条例》）还是适用《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）成为本案审理的关键。本案是因南漳县水利局排放生活污水而引起，南漳县环保局认为，《条例》将缴纳排污费的对象扩大为“一切单位”与《水污染防治法》并不抵触，南漳县水利局属于缴纳排污费的对象，不缴纳排污费南漳县环保局就可以对其进行行政处罚。南漳县水利局认为，《条例》将缴纳排污费的对象扩大为“一切单位”，这一规定与《水污染防治法》相抵触，应适用《水污染防治法》而不能适用《条例》。根据《水污染防治法》的规定，缴纳排污费的对象是“企业事业单位”，不包括国家行政机关，南漳县水利局不属缴纳排污费的对象，不应受到行政处罚。因此，《条例》关于缴纳排污费对象的规定是否与《水污染防治法》相抵触，适用《条例》还是适用《水污染防治法》成为双方当事人争议的焦点，也成为正确审理本案的关键。一、二审法院均认为《条例》关于缴纳排污费的规定与《水污染防治法》相抵触，应适用《水污染防治法》而不能适用《条例》无疑是正确的，但两级法院关于适用《水污染防治法》的理由并不充分，现补充阐述如下：

　　（一）《条例》与《水污染防治法》相抵触因而不能适用。一般认为，法律“抵触”是指不同位阶（或层级）的法律、法规、规章及其他规范性文件之间，新法与旧法之间，普通法与特别法之间就同一事项的规定不一致。在行政法学领域具体分为以下三种情况：1、法律规范对同一事项的规定完全不同。如《治安管理处罚条例》（1994年施行）规定公民不服治安裁决的，可在5日内向上级公安机关申诉。《行政复议法》（1999年施行）规定公民申请复议的期限为60日，法律规定超过60日的除外。由于《治安管理处罚条例》与《行政复议法》在申请复议期限问题上的规定完全不同而形成抵触，根据“新法优于旧法”的原则，应以《行政复议法》规定的申请复议期限（60日）为准。2、在没有法律授权的前提下，扩大行政机关、法律法规授权组织的职权。根据“法律保留”原则，凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律来规定（即法律的绝对保留），或者必须在法律明确授权的情况下，其他规范性文件才有权作出规定（即法律的相对保留）。根据《立法法》的规定，行政机关的职权属于法律保留的事项，没有法律的明确授权，其他规范性文件无权自主作出规定，否则属于与法律相抵触，只能以法律的规定为准。3、在没有法律授权的前提下增加当事人的义务。根据《立法法》和《行政处罚法》的规定，不同位阶的法律、法规、规章只能在各自的权限范围内设定当事人的义务。同时，当法律对某一事项已经作出规定（或对某种义务作出设定），则法规和规章只能在法律规定的种类和幅度范围内作出具体规定。增加义务不仅包括承担义务的范围扩大，也包括承担义务的幅度和比例增加。本案即属承担义务的范围扩大。因为《水污染防治法》已经对缴纳排污费的对象（企业事业单位）作了明确规定，在没有《水污染防治法》授权的前提下，《条例》将缴纳排污费的对象由“企业事业单位”扩大为“一切单位”明显与法律的规定相抵触，根据“法律优先”原则，应以《水污染防治法》规定为准。

    （二）《条例》违反了《立法法》的规定，因而不能适用。《立法法》第64条规定地方性法规可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省人民代表大会及其常务委员会根据本地方的具体情况和实际需要，可以先行制定地方性法规。关于排污费的征收对象，法律（《水污染防治法》）已有明确规定，地方性法规为执行法律，只能在法律规定的种类和幅度范围内作出具体规定，不得超越法律规定的种类和幅度范围。《条例》作为执行性立法，超越被执行法律规定的种类范围，违反了《立法法》的规定，人民法院有权不予适用。

    （三）根据法律的效力等级原则，法律的效力优于地方性法规，应适用法律而不能适用地方性法规。《条例》（1994年12月湖北省人大常委会通过）是根据《中华人民共和国环境保护法》制定的，《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”《水污染防治法》第15条规定：“企事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费。”无论是《环境保护法》还是《水污染防治法》都未将行政机关列为征收排污费对象。《条例》在没有法律授权的前提下，将排污费征收对象扩大为“一切单位”违反了法律的规定，根据法律的效力等级原则，“上位法优于下位法”本案应适用《水污染防治法》而不能适用《条例》。

    三、《条例》规定缴纳排污费的对象为“一切单位”，而《水污染防治法》规定的缴纳排污费的对象为“企业事业单位”，是否法律规定有漏洞，而《条例》则是对法律漏洞的补充？答案是否定的。理由是：第一，《水污染防治法》将企业事业单位规定为缴纳排污费的对象，是因为只有企业事业单位由于科研和生产的需要，有一定量的排污，符合征收条件，其他单位和个人不符合这一条件因而不能征收排污费。第二，其他单位和个人（包括行政机关）也存在污染物排放问题，也有环境保护的义务，国务院《征收排污费暂行办法》规定可以征收采暖锅炉烟尘排污费。并未免除其他单位和个人在环境保护方面的义务。第三，行政机关排放污染物一般为生活污水，对生活污水的治理费用已经在水费中收取，再征收排污费属重复收费。因此《水污染防治法》将行政机关排除在排污费的征收对象之外并非法律漏洞。即使法律有漏洞，也只能由全国人大及其常委会通过法定程序予以修订，而不能由地方性法规来补充。

    四、南漳县环保局答辩认为，行政诉讼应以法律和行政法规、地方性法规为审理依据，《条例》属地方性法规，应作为本案的审理依据，人民法院无权不予适用。这一理由并不能成立。因为人民法院适用地方性法规的前提是地方性法规与法律的规定不相抵触和矛盾，否则人民法院有权根据“法律的效力等级原则”直接适用法律而不适用地方性法规。同时南漳县环保局一审答辩还提出，根据《立法法》第90条的规定，最高人民法院……认为地方性法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的要求。人民法院无权直接否定地方性法规的效力。这一理由同样不能成立。因为《立法法》第90条规定的是法的修订、完善程序，人民法院审理行政案件，是法律的适用程序，二者并不矛盾。人民法院不可能等到法律尽善尽美后再来适用法律，况且有些法律之间及法律法规和其他规范性文件之间的矛盾与冲突永远不可能解决（如新法与旧法、普通法与特别法）。正因为如此，最高人民法院（1993）16号函指出：“人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定。”因此一、二审人民法院适用《水污染防治法》而不适用《条例》既符合法学原理又有法律依据，是完全正确的。同时这一案件也给地方权力机关的立法活动提出了新的要求，“因地制宜”只有与“法制统一”相结合，才能真正体现法律的权威，实现法律的精神。

作者：张辅伦